Begrenzung von Staatsverschuldung E-Book

Koch Daniel

• Herausgeber: GRIN Verlag
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2012

Beschreibung

Doktorarbeit / Dissertation aus dem Jahr 2012 im Fachbereich VWL - Sonstiges, Note: Magna cum laude, Bayerische Julius-Maximilians-Universität Würzburg, Sprache: Deutsch, Abstract: In den letzten Jahrzehnten griff die Staatsverschuldung in den meisten westlichen Staaten um sich wie ein wucherndes Krebsgeschwür. Die Ereignisse im Zuge der Euro-Krise haben ein Schlaglicht auf die Gefahren dieser Entwicklung geworfen. Diese Arbeit untersucht die Frage, wie sich Staatsverschuldung wirksam begrenzen lässt, wann dies nötig ist und welche Komponenten dafür berücksichtigt werden sollten. Sie betrachtet verschiedene Ansätze zur Begrenzung von Staatsverschuldung, evaluiert sie, und versucht aus ihren Stärken und Schwächen eine verbesserte Begrenzungsregel abzuleiten. Schließlich untermauert sie die gesellschaftliche Akzeptanz und Relevanz ihres Vorschlags, indem sie die Notwendigkeit und die mögliche Ausgestaltung einer Begrenzungsregel nicht nur unter Effizienzgesichtspunkten betrachtet, sondern auch eine normative Untersuchung vornimmt. Die erarbeiteten Evaluierungskriterien und Vorschläge sollen gleichermaßen mit ethischen und ökonomischen Anforderungen vereinbar sein. Es wird gezeigt, dass Staatsverschuldung aus Effizienzgründen wie auch aus ethischen Überlegungen begrenzt werden sollte. Sie zeigt, dass es ohne ein entsprechendes Reglement immer wieder zu einem staatsverschuldungsförderndem Politikversagen kommt. Andererseits teilt diese Arbeit aber nicht den weit verbreiteten Defätismus, dass der Kampf gegen die ansteigende Verschuldung aussichtslos sei. Vielmehr wird ein Vorschlag erarbeitet, wie sich dieses Politikversagen aushebeln und solide Staatsfinanzen erzwingen lassen.

Leseprobe

Impressum:

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Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

A. Theorie der Staatsverschuldung

1 Definition und Abgrenzung

1.1 Explizite Verschuldung

1.1.1 Schuldenstand und Schuldenstandsquote

1.1.2 Neuverschuldung und Defizitquote

1.1.3 Weitere Kennziffern

1.1.4 Strukturelles und konjunkturelles Defizit

1.2 Implizite Verschuldung und Generationenbilanzen

1.2.1 Grundkonzept

1.2.2 Verschiedene Ansätze zur Messung der impliziten Verschuldung

1.2.3 Zwischenfazit

1.3 Nachhaltigkeitsbegriff und Tragfähigkeit

1.4 Staatsvermögen - „Goldene Regel“ der Staatsverschuldung

1.5 Für diese Arbeit relevanter Verschuldungsbegriff

2 Rechtfertigungsgründe

2.1 Die Stabilisierungsfunktion: Konjunkturpolitik

2.1.1 Überblick

2.1.2 Automatische Stabilisatoren

2.1.3 Diskretionäre Finanzpolitik

2.1.4 Kritische Diskussion

2.2 Die Überbrückungsfunktion: Steuerglättung

2.3 Die Lastenverschiebungsfunktion: Pay as you use

2.4 Besondere Ereignisse

2.5 Weitere Aspekte

3 Auswirkungen

3.1 Gesamtwirtschaftliche Auswirkungen und intergenerative Umverteilung

3.1.1 Crowding Out und Wachstumseinbußen

3.1.2 Intergenerative Umverteilung

3.2 Staatschuldneutralität

3.2.1 Das ricardianische Äquivalenztheorem

3.2.2 Die Lerner’sche Neue Orthodoxie

3.3 Fiskalische Folgen

3.4 Intragenerative Verteilungswirkung

3.5 Politische Auswirkungen

3.5.1 Das Beispiel Griechenland

3.5.2 Veränderte Ausgabenpolitik

3.5.3 Staatsverschuldung und Inflation

3.5.4 Weitere Politische Auswirkungen

4 Politische Ökonomie der Staatsverschuldung

4.1 Staatsverschuldung und Wettbewerb auf politischen Märkten

4.1.1 Wettbewerb auf politischen Märkten

4.1.2 Bedeutung der Staatsverschuldung im politischen Wettbewerb

4.2 Warum es immer wieder zu Defiziten kommt

4.2.1 Theorieüberblick: geteilte Macht als Einflussgröße

4.2.2 Die Analogie zu Kartellen

4.3 Wann solide Finanzpolitik doch möglich ist

B. Normative Aspekte der Staatsverschuldung: Die Theorie der katholischen Soziallehre

1 Zur Nützlichkeit einer normativen Analyse

1.1 Warum die katholische Soziallehre als Bezugspunkt?

2 Grundlagen der katholischen Soziallehre

2.1 Philosophische Wurzeln

2.1.1 Allgemeine Einflüsse

2.1.2 Naturrecht

2.2 Theologisch-biblische Wurzeln: Das christliche Menschenbild

3 Aussagen der katholischen Soziallehre

3.1 Geschichte, Absicht und Ziele der katholischen Soziallehre

3.2 Inhalte der katholischen Soziallehre

3.2.1 Übersicht

3.2.2 Grundnormen der katholischen Soziallehre

3.2.3 Grundprinzipien der katholischen Soziallehre

4 Kriterien an die (Finanz-)Politik

4.1 Methodisches Vorgehen

4.2 Allgemeine Bewertungskriterien

4.3 Kriterien an die Verschuldungspolitik

4.3.1 Personalitätskriterien

4.3.2 Solidaritätskriterien

4.3.3 Subsidiaritätskriterien

4.3.4 Nachhaltigkeitskriterien

4.3.5 Die normative Kriterienmatrix

4.3.6 Eine andere Sichtweise

4.4 Fazit: Katholische Soziallehre und Staatsverschuldung

C. Begrenzung von Staatsverschuldung

1 Grundsätzliche Anforderungen an Begrenzungskonzepte

1.1 Wann muss begrenzt werden?

1.2 Was muss begrenzt werden?

1.3 Wo muss die Begrenzung ansetzen?

1.4 Wie muss begrenzt werden?

1.4.1 Kriterien in der Literatur

1.4.2 Schlussfolgerungen aus der Analogie zu den externen Effekten

2 Bewertungskriterien für die Begrenzung von Staatsverschuldung

2.1 Ziele der Staatsschuldbegrenzung

2.2 Prinzipien der Staatsschuldbegrenzung

2.3 Die ökonomische Bewertungsmatrix

2.3.1 Kriterien zum Universalitätsprinzip

2.3.2 Kriterien zum Nachhaltigkeitsprinzip

2.3.3 Kriterien zum Durchsetzbarkeitsprinzip

2.3.4 Kriterien zum Transparenzprinzip

2.3.5 Darstellung der ökonomischen Bewertungsmatrix

2.4 Das Verhältnis ökonomischer und normativer Kriterien

3 Begrenzungskonzepte in der Diskussion

3.1 Striktes Schuldenverbot

3.1.1 Beschreibung

3.1.2 Diskussion

3.1.3 Evaluierung

3.2 Die alte Regelung des deutschen Grundgesetzes

3.2.1 Beschreibung

3.2.2 Diskussion

3.2.3 Evaluierung

3.3 Die Schweizer Schuldenbremse

3.3.1 Beschreibung

3.3.2 Diskussion

3.3.3 Evaluierung

3.4 Das Modell des Sachverständigenrates

3.4.1 Beschreibung

3.4.2 Diskussion

3.4.3 Evaluierung

3.5 Die deutsche Schuldenbremse

3.5.1 Beschreibung

3.5.2 Diskussion

3.5.3 Evaluierung

3.6 Das Gramm-Rudman-Hollings-Gesetz

3.6.1 Beschreibung

3.6.2 Diskussion

3.6.3 Evaluierung

3.7 Der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt

3.7.1 Beschreibung

3.7.2 Diskussion

3.7.3 Evaluierung

4 Ein neuer Ansatz: Die qualifizierte Lastenbremse

4.1 Universalität: Bekämpfung der impliziten Staatsverschuldung

4.2 Nachhaltigkeit: Goldene Regel vs. strukturellem Schuldenverbot

4.3 Durchsetzbarkeit: Das Bundesbankprinzip

4.4 Transparenz: Bürgerberichte

4.5 Zusammenfassung und formale Darstellung

Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Schuldenstand der öffentlichen Haushalte in Deutschland

Abbildung 2: Schuldenstandsquote der öffentlichen Haushalte in Deutschland

Abbildung 3: Schuldenstandsquoten im internationalen Vergleich

Abbildung 4: Defizitquote Deutschland

Abbildung 5: Defizitquoten im internationalen Vergleich

Abbildung 6: Strukturelle Defizitquoten im internationalen Vergleich

Abbildung 7: Implizite Staatsverschuldung in Deutschland

Abbildung 8: Implizite Staatsverschuldung im internationalen Vergleich

Abbildung 9: Generationenkonten Deutschland

Abbildung 10: Öffentliche Nettoinvestitionen Deutschland

Abbildung 11: Aufbau der katholischen Soziallehre

Abbildung 12: Modern Catholic Social Principles

Abbildung 13: Vergleich Schuldenstandsquote und BIP-Wachstum in Deutschland

Abbildung 14: Schuldenstands- und Defizitquote in der Schweiz

Abbildung 15: Schematische Darstellung der qualifizierten Lastenbremse

Abbildung 16: Detaillierte Darstellung der qualifizierten Lastenbremse

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Erstellung der Kriterienmatrix

Tabelle 2: Bewertungsmatrix

Tabelle 3: Matrix der allgemeinen normativen Bewertungskriterien

Tabelle 4: Normative Bewertungskriterien Staatsverschuldung

Tabelle 5: Ökonomische Bewertungskriterien Staatsverschuldung

Tabelle 6: Normative Bewertungskriterien Staatsverschuldung, vertauschte Achsen

Tabelle 7: Vergleich ökonomischer und normativer Ziele

Tabelle 8: Vergleich ökonomischer und normativer Kriterien

Tabelle 9: Bewertungsmatrix Schuldenverbot, Quelle: eigene Erstellung

Tabelle 10: Bewertungsmatrix alte Grundgesetzregel

Tabelle 11: Bewertungsmatrix Schweizer Schuldenbremse

Tabelle 12: Bewertungsmatrix Schuldenschranke des Sachverständigenrates

Tabelle 13: Bewertungsmatrix deutsche Schuldenbremse

Tabelle 14: Defizitziele des GRH-Gesetzes.

Tabelle 15: GRH Planzahlen vs. tatsächliche Werte.

Tabelle 16: Bewertungsmatrix GRH-Gesetz

Tabelle 17: Bewertungsmatrix Europäischer Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Tabelle 18: Kriterienmatrix mit geeigneter Umsetzung

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

„Weh dir, dass du ein Enkel bist!“[1]

Obgleich sich Goethe kaum mit Ökonomie beschäftigte, lassen sich doch mit diesem Zitat weite Teile der Diskussion um Staatsverschuldung auf den Punkt bringen. Zwar prangert Mephisto eigentlich das überkommene Rechtssystem an, doch lässt sich seine Klage über eine von Generation zu Generation fortgeschleppte Last leicht auf das Thema dieser Arbeit übertragen. Aus dem Munde des großen Ökonomen David Ricardo klingt es anders, besagt aber das Gleiche:

„[Staatsverschuldung ist] eine der schrecklichsten Geißeln, die jemals zur Plage einer Nation erfunden wurden.“[2]

Ganz anders hingegen bewertet Lorenz von Stein den Sachverhalt. Für ihn gilt:

„Ein Staat ohne Staatsschuld thut entweder zuwenig für seine Zukunft, oder er fordert zuviel von seiner Gegenwart.“[3]

Staatsverschuldung erhitzt die Gemüter. Die Beurteilungen schwanken von Wundermittel bis Teufelszeug, von wertvollem Werkzeug bis gefährlicher Versuchung. Nicht nur zur Beurteilung von Staatsverschuldung gibt es stark divergierende Meinungen, auch die Bedeutung, die dem Thema beigemessen wird, ist starken Schwankungen unterworfen. Es ist geradezu verblüffend, wie Staatsverschuldung immer wieder für überwunden oder irrelevant erklärt wird, nur um dann nach wenigen Jahren mit umso größerer Wucht auf die Tagesordnung zurück zu kehren. Auch derzeit steht die Thematik wieder im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Verfolgte man in der zweiten Jahreshälfte 2010 die Nachrichten, so gab es eine Abfolge von Hiobsbotschaften zu lesen. Staaten am Rande der Zahlungsunfähigkeit, Sparpakete von historischer Dimension, blutige Demonstrationen in Athen, Unkenrufe über das Zerbrechen des Euros, manchmal gar Spekulationen über das Ende der europäischen Idee. All diese Berichte hatten eine gemeinsame Wurzel: Staatsverschuldung. Es wird deutlich, dass Verschuldung und Defizit wichtige Themen sind, welche die aktuelle Politik genauso wie die Wohlfahrt der Zukunft prägen.

Seit den Klassikern der Ökonomie kreist die Diskussion zur Staatsverschuldung in verschiedenen Variationen um die gleichen Fragen: Welche Auswirkung hat Staatsverschuldung? Was muss alles unter dem Oberbegriff Staatsverschuldung subsumiert werden? Wieso kommt es zu (einer stetig steigenden) Staatsverschuldung? Sollte der Anstieg der Staatsverschuldung begrenzt werden, und wenn ja, wie? Im Bezug auf die Begrenzung von Staatsverschuldung hat sich dabei eine gewisse Hoffnungslosigkeit breit gemacht. Zu mannigfaltig sind die Erfahrungen mit langfristig gescheiterten Konsolidierungsversuchen. Doch muss man wirklich mit Schumpeter resignieren und konstatieren, dass die Wahrscheinlichkeit von Wurstvorräten bei einem Hund höher sei, als die von Überschüssen in der Demokratie?[4]

In den letzten Jahren gab es in verschiedenen Forschungsbereichen rund um die Staatsverschuldung erhebliche Fortschritte, welche einen neuen Anlauf zur Lösung der Begrenzungsproblematik rechtfertigen. Die allgemeine Theorie der Staatsverschuldung hat das Verständnis über die Wirkung der öffentlichen Defizite vertieft, die Arbeiten rund um das Generational Accounting gaben neue Einsichten in das Wesen der Staatsverschuldung und die politische Ökonomie lieferte aufschlussreiche Erklärungen für das Entstehen derselben. Schließlich wurden eine Reihe neuer Ansätze zur Begrenzung der staatlichen Verschuldung entwickelt. Was jedoch weitgehend unterblieb, war eine systematische Verknüpfung dieser neuen Erkenntnisse aus verschiedenen Strömungen. Es fehlt ein Gesamtbild. Es fehlt der Versuch, die Ergebnisse des einen Bereiches für die Fortentwicklung des anderen fruchtbar zu machen. Dies gilt insbesondere für die neuen Konzepte zur Begrenzung von Staatsverschuldung. Hier lassen sich durch die Berücksichtigung der neuen Erkenntnisse in den verschiedenen Forschungszweigen Fortschritte und Verbesserungen erzielen. Hinzu kommt, dass es an systematischen Vergleichen und Evaluierungen der aktuellen Vorschläge mangelt. Dabei ließen sich auch daraus wertvolle Rückschlüsse zur Verbesserung der Ansätze oder zur Entwicklung eines neuen, überlegenen Modells ziehen. Diese Vergleiche und Verbindungslinien herzustellen und so die Diskussion um wirkungsvolle Begrenzungsmechanismen voran zu bringen ist ein Ziel dieser Arbeit.

Eine weitere Lücke, die mit dieser Arbeit geschlossen werden soll, ist die ethisch-normative Betrachtung der Staatsverschuldung. Die Frage soll nicht nur lauten, welcher Umgang mit Staatsverschuldung effizient und wirksam ist, sondern auch, welcher Umgang mit Staatsverschuldung ethisch geboten ist. Mit der Beantwortung dieser Frage wird ein Mangel behoben, der sich in zahlreichen ökonomischen Arbeiten auftut. So wird zwar immer wieder auf eine angebliche moralische Verpflichtung zur Begrenzung von Staatsverschuldung Bezug genommen, diese aber nie fundiert begründet und hergeleitet. Hier wird geprüft, ob diese Annahme und Argumentation berechtigt sind. Hinzu kommt der Umstand, dass sich die Ökonomie einem zunehmenden gesellschaftlichen Rechtfertigungsdruck ausgesetzt sieht. Spätestens seit dem – in den Augen der Öffentlichkeit als solchem empfundenen[5] – Versagen der Wirtschaftswissenschaften in der jüngsten Finanzkrise, wird immer häufiger die Frage nach der Legitimität volkswirtschaftlicher Vorschläge erhoben. Vorschläge, die sich nur an Effizienzkriterien ausrichten und dabei gesellschaftliche Werte und Normen missachten, finden es zunehmend schwer, Gehör zu finden. Dabei wird auch moniert, dass das Fach zu engstirnig sei und nicht ausreichend Ergebnisse aus anderen Bereichen einbände. Um diesen Einwänden entgegenzutreten wird die vorliegende Arbeit den Blick weiten, die Fächergrenzen überschreiten und die Fragestellung auch unter normativen Gesichtspunkten beleuchten.

Diese Arbeit untersucht also die Frage, wie sich Staatsverschuldung wirksam begrenzen lässt, wann dies nötig ist und welche Komponenten dafür berücksichtigt werden sollten. Sie betrachtet verschiedene Ansätze zur Begrenzung von Staatsverschuldung, evaluiert sie, und versucht aus ihren Stärken und Schwächen eine verbesserte Begrenzungsregel abzuleiten. Schließlich untermauert sie die gesellschaftliche Akzeptanz und Relevanz ihres Vorschlags, indem sie die Notwendigkeit und die mögliche Ausgestaltung einer Begrenzungsregel nicht nur unter Effizienzgesichtspunkten betrachtet, sondern auch eine normative Untersuchung vornimmt. Die erarbeiteten Evaluierungskriterien und Vorschläge sollen gleichermaßen mit ethischen und ökonomischen Anforderungen vereinbar sein.

Gliederung der Arbeit

Teil A beschreibt den aktuellen Stand der theoretischen Diskussion um Staatsverschuldung und der Frage nach der Notwendigkeit von Begrenzungsregeln. In Kapitel 1 erfolgt eine Definition und Abgrenzung des Phänomens Staatsverschuldung, wobei herausgearbeitet wird, dass diese nicht auf die so genannte explizite Staatsverschuldung beschränkt werden darf. Die Rechtfertigungsgründe von Staatsverschuldung, also die Bereiche, in denen sie (vermeintlich) gewinnbringend eingesetzt werden kann, werden in Kapitel 2 diskutiert. Anschließend werden die Auswirkungen der Staatsverschuldung dargestellt. In Kapitel 4 werden schließlich die Erkenntnisse der Neuen Politischen Ökonomie zu den Entstehungsursachen der Staatsverschuldung beleuchtet. Dies gibt wichtige Aufschlüsse darüber, wie eine Begrenzungsregel beschaffen sein muss.

Teil B widmet sich den normativen Aspekten der Staatsverschuldung. Staatsverschuldung wird hier nicht unter ökonomischen Effizienzkriterien beleuchtet, sondern unter einer ethisch-moralischen Fragestellung. Als Analyserahmen dient eine philosophisch fundierte Denkschule, die auch erheblichen Einfluss auf die Entwicklung der sozialen Marktwirtschaft und des Grundgesetzes hatte, so dass ihre Aussagen in Deutschland in weiten Teilen konsensfähig sind: Die katholische Soziallehre. Im ersten Kapitel von Teil B wird die Frage aufgegriffen, warum es überhaupt Sinn macht, die normative Fragestellung in diese Arbeit aufzunehmen, und warum ausgerechnet die katholische Soziallehre eine geeignete Grundlage für diese Diskussion ist. Anschließend wird diese ausführlich dargestellt. In Kapitel 2 wird gezeigt, dass es sich bei der katholische Soziallehre nicht um ein theologische oder innerkirchliche Lehre handelt, sondern dass sie philosophisch, naturrechtlich argumentiert, und sich somit an die gesamte Gesellschaft richtet. Kapitel 3 schildert die inhaltlichen Aussagen, in Kapitel 4 werden diese operationalisiert und in konkrete Kriterien übersetzt. In einem ersten Schritt werden themenunabhängige Kriterien abgeleitet, mit denen man beliebige Politikfelder überprüfen könnte. Im zweiten Schritt werden diese dann konkret auf die Thematik der Staatsverschuldung angewandt. So wird eine Kriterienmatrix entwickelt, aus der sich die Aussagen der katholischen Soziallehre zu einer ethisch richtigen Verschuldungspolitik ablesen lassen.

Teil C führt die beiden bisherigen Stränge zusammen und wendet sich der konkreten Frage nach Möglichkeiten zur Staatsschuldbegrenzung zu. Dieser dritte und letzte Teil der Arbeit entwickelt eine konkrete ökonomische Kriterienmatrix, prüft das Verhältnis von ökonomischen und normativen Kriterien, evaluiert bestehende Konzepte und leitet aus all dem ein verbessertes Begrenzungskonzept ab. Kapitel 1 diskutiert grundsätzliche Anforderungen an Staatsverschuldungsbegrenzungskonzepte. Mit der Beantwortung der Fragen, wann und wie Staatsverschuldung begrenzt werden muss, sowie was unter diese Regel fallen und wo sie ansetzen soll, werden die Grundlagen für Kapitel 2 gelegt. Kapitel C.2 ist einer der zentralen Teile dieser Arbeit. Hier werden die Erkenntnisse aus den vorherigen Teilen in eine neues Prüfschema überführt. Aus Zielen, Prinzipien und Kriterien der Staatsschuldbegrenzung wird eine Matrix erstellt, mit der sich beliebige Budgetregeln überprüfen lassen, ob sie den Anforderungen an ein sinnvolles und wirksames Begrenzungsregime erfüllen. Die Theorie der Staatsverschuldung und der Neuen Politischen Ökonomie werden so operationalisiert und verschiedene Ansätze vergleichbar gemacht. Dieses Kapitel schließt auch eine Lücke in der Literatur, da es bisher keinen solchen Kriterienkatalog gibt, der den gegenwärtigen Stand der Forschung widerspiegelt. Abschließend werden die ökonomische und normative Kriterienmatrix verglichen. Es wird geprüft, in welcher Beziehung Ethik und Effizienz im Bezug auf die Staatsverschuldung stehen. In Kapitel 3 wird die Kriterienmatrix auf verschiedene Begrenzungskonzepte angewandt. Diese werden so evaluiert, dass ihre jeweiligen Stärken und Schwächen herausgearbeitet und die verschiedenen Ansätze vergleichbar gemacht werden. Der letzte und ebenfalls zentrale Teil der Arbeit ist Kapitel C.4. Auf Basis der Kriterienmatrix und der Erkenntnisse der vorangehenden Abschnitte wird hier der Vorschlag für eine verbesserte Budgetregel unterbreitet. Dabei werden die in der Evaluation aufgezeigten Stärken der diskutierten Modelle systematisch zusammengeführt und verbleibende Schwachstellen mit neuen Vorschlägen behoben.

So spannt die Arbeit einen Bogen von der allgemeinen Theorie der Staatsverschuldung, dem Generational Accounting und der Neuen Politischen Ökonomie über die katholische Soziallehre bis hin zu der konkreten Anwendung dieser Theorien in einer Kriterienmatrix und einer neuen Budgetregel.

A. Theorie der Staatsverschuldung

Die grundlegenden Begriffe für diese Arbeit zu klären ist Aufgabe dieses Kapitels. Es spannt den Argumentationsrahmen für Teil C. Nach einer Einführung in die Begriffe der Staatsverschuldung werden Rechtfertigungsgründe für die öffentliche Schuld und ihre Auswirkungen diskutiert, bevor mit der Theorie der politischen Ökonomie Entstehungsgründe für übermäßige Staatsverschuldung analysiert werden. Hier wird das theoretische Fundament gelegt für die spätere Untersuchung von wirksamen und sinnvollen Begrenzungsansätzen.

Kapitel 1 zeigt, dass eine einseitige Konzentration auf klassische Verschuldungskennziffern zu kurz greift. Eine umfassende Begrenzung von Staatsverschuldung muss auch die implizite Staatsverschuldung im Blick haben. Andererseits sollten im Rahmen der so genannten „Goldenen Regel der Staatsverschuldung“ auch das Vermögen und die Investitionen des Staates berücksichtigt werden.

Kapitel 2 diskutiert verschiedene Einsatzgebiete und Situationen, welche die Verwendung von Staatsverschuldung rechtfertigen könnten. So werden die Wirkung und Sinnhaftigkeit von Konjunkturpolitik, Steuerglättung und »Pay as you use«-Verfahren diskutiert, sowie der Einsatz von Staatsverschuldung bei besonderen Ereignissen. Es zeigt sich, dass Staatsverschuldung oft ein hilfreiches und sinnvolles Instrument sein kann, dass sie aber nicht überall bedenkenlos eingesetzt werden kann.

Kapitel 3 beleuchtet die Auswirkungen und Folgen von Staatsverschuldung. Eingangs wird die These der Staatsschuldneutralität diskutiert und verworfen. Danach werden gesamtwirtschaftliche, fiskalische, intragenerative und politische Auswirkungen erörtert. Dabei wird gezeigt, dass Staatsverschuldung eine ganze Reihe von negativen Folgen nach sich ziehen kann.

1 Definition und Abgrenzung

Was ist Staatsverschuldung? Worauf sollte sich die angestrebte Begrenzung von Staatsverschuldung beziehen? Obwohl es offensichtlich ist, dass eine wirksame Begrenzung nur möglich ist, wenn tatsächlich alle Formen der Verschuldung berücksichtigt werden, wird dieser Punkt in der öffentlichen Diskussion oft vernachlässigt. Auch die Literatur zur Begrenzung von Staatsverschuldung ist hier erstaunlich eindimensional: Wie in Kapitel C.4 zu sehen sein wird, beziehen sich fast alle relevanten Begrenzungskonzepte nur auf die so genannte explizite Staatsverschuldung.

Blankart definiert Staatsverschuldung als alle gegen den Staat gerichteten Forderungen.[6] Dies beinhaltet neben den „expliziten“, verbrieften Schulden auch „implizite“, unverbriefte Ansprüche. Diese werden in den ersten beiden Abschnitten untersucht. Mit den impliziten Schulden werden auch die entsprechenden Tragfähigkeitskonzepte vorgestellt. Anschließend werden auch klassische Konzepte der Nachhaltigkeitsdiskussion kurz vorgestellt.

Den Schulden steht das Vermögen des Staates gegenüber. Da in der so genannten „Goldenen Regel der Staatsverschuldung“ Verbindlichkeiten und Vermögen, sowie Defizite und Neuinvestitionen des Staates gegenübergestellt werden, wird diese im dritten Abschnitt diskutiert. Abschließend wird der für diese Arbeit relevante Verschuldungsbegriff festgehalten.

1.1 Explizite Verschuldung

Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter Staatsverschuldung die Finanzschulden eines Staates: den Schuldenstand, also den Bestand an öffentlichen Schuldtiteln sowie die staatliche Neuverschuldung, das heißt die jährliche Veränderung des Schuldenstandes. Auch die politische Diskussion dreht sich fast ausschließlich um diesen Aspekt der Staatsverschuldung. Diese Arbeit beziehen sich auf diese Form der Verschuldung als „explizite Verschuldung“. Sie ist die offensichtlichste und am einfachsten zu beziffernde Form der Staatsverschuldung, aber mitnichten die einzige. In vielen Fällen ist sie gar nur die Spitze des Eisbergs.

Die explizite Verschuldung wird meist in absoluten Zahlen oder relativ zum Bruttoinlandsprodukt ausgedrückt. Besondere Bedeutung haben – auch durch die Maßgaben des Maastricht-Vertrages – das Verhältnis des Schuldenstands zum nominalen Bruttoinlandsprodukt und das Finanzierungsdefizit, bezogen auf das nominale Bruttoinlandsprodukt, erlangt. Diese Kennziffern dienen auch in anderem Kontext als Bewertungs- und Vergleichsmaßstab.[7]

Für die Ermittlung der Daten werden zwei unterschiedliche Rechenwerke verwendet. Die Finanzstatistik erfasst Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Gesamthaushalte (einschließlich Sondervermögen und Sozialversicherung) nach ihrer Kassenwirksamkeit, wird daher als „Kassenstatistik“ bezeichnet. In der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) hingegen werden die Daten nach ihrer Entstehung erfasst. Man spricht daher von einer „Vermögensänderungsstatistik“.[8] Für gängige verfassungsrechtliche Verschuldungsbegrenzungen ist in der Regel die Finanzstatistik relevant. Bei internationalen Vergleichen oder auch den Defizitgrenzen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes liegen meist die VGR oder verwandte Systeme, wie das Europäische System volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG), zugrunde. Die Kennziffern beider Systeme können zum Teil erheblich voneinander abweichen.[9]

1.1.1 Schuldenstand und Schuldenstandsquote

Der Schuldenstand drückt die absolute Höhe der Verschuldung aus. Er ist die Summe aller früheren Defizite und Überschüsse. Da die absoluten Zahlen aber zur Evaluierung der Verschuldung von beschränkter Aussagekraft sind, werden sie in Relation zu anderen Kennziffern wie Einwohnerzahl oder nominalem Bruttoinlandsprodukt gesetzt. Ersteres ergibt die Pro-Kopf-Verschuldung, letzteres die Schuldenstandsquote. Diese zeigt das Ausmaß der Verschuldung im Verhältnis zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Landes. t bezeichnet die Periode. Bezeichnet man den Bestand an Schuldtiteln zu Beginn der Periode mit B, das Bruttoinlandsprodukt mit Y und den Deflator desselben als P, so ergibt sich die Schuldenstandsquote b wie folgt:

Forderungen wie die von Eisner nach einer inflations- und marktwertorientierten Bewertung des Schuldenstandes haben sich nicht durchgesetzt.[10]

Die folgenden Grafiken geben einen Eindruck vom Umfang der Verschuldung in Deutschland[11] und einigen anderen Ländern und zeigen ihren gravierenden Anstieg im Laufe der Zeit. Bei der Betrachtung der Verschuldungsquoten fällt deutlich ins Auge, dass es eine treppenförmige Entwicklung gibt. Bei besonderen Ereignissen wie der Ölkrise, der deutschen Einheit oder der jüngsten Finanzkrise steigt das Verschuldungsniveau rapide, um sich dann für ein paar Jahre auf hohem Niveau zu stabilisieren und dann weiter zu steigen. Offensichtlich gelingt es nicht, den Anstieg in der Krise zu bremsen oder die Verschuldung danach wieder zurückzuführen.

Abbildung 1: Schuldenstand der öffentlichen Haushalte in Deutschland

Abbildung 2: Schuldenstandsquote der öffentlichen Haushalte in Deutschland

Abbildung 3: Schuldenstandsquoten im internationalen Vergleich

Der internationale Vergleich der letzten Grafik illustriert die Folgen der jüngsten Finanzkrise. Deutschland konnte seine Verschuldung in der Krise halbwegs stabil halten. Hingegen haben die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich, Länder mit traditionell eher niedriger Verschuldung, ihre Schuldenstandsquoten deutlich erhöht. Der japanische Schuldenstand spiegelt eine seit Jahren eher mäßig erfolgreiche expansive Fiskalpolitik wider. Bemerkenswert ist die Entwicklung in der Schweiz, welche auch auf die in Kapitel C.3.4 diskutierte Schuldenbremse zurückzuführen ist.

1.1.2 Neuverschuldung und Defizitquote

Während Schuldenstand und -quote für die Bewertung der Gesamtsituation relevant sind, kann die aktuelle Politik anhand der Neuverschuldung und der daraus resultierenden Defizitquote bewertet werden. Die Neuverschuldung ist das Defizit (der Überschuss) des laufenden Jahres. Die Neuverschuldung, oder allgemeiner ausgedrückt der Finanzierungssaldo FS, ergibt sich aus der jährlichen Budgetgleichung[12]

wobei E die staatlichen Einnahmen ohne Kredite bezeichnet, G die Primärausgaben (Ausgaben ohne Zinszahlungen) und i den Zinssatz. Der Finanzierungssaldo kann auch als Änderung des Schuldenstandes dargestellt werden

Setzt man dieses wiederum in Relation zum BIP, so erhält man die Defizitquote (wenn fs < 0), bzw. allgemein ausgedrückt die Quote des Finanzierungssaldos fs.

Anhand der jeweiligen Quoten lässt sich (3) auch ausdrücken als

Nimmt man für die Veränderungsraten des Bruttoinlandsproduktes n und seines Deflators p

und benennt die Veränderungsrate des nominalen Bruttoinlandsproduktes mit m, so kann man unter der Bedingung , dass

gilt, (5) in

umformen. Die Schuldenstandsquote eines zukünftigen Jahres T > t lautet dann

Dies kann umgeformt werden in

so dass folgende Grenzwertbetrachtung gilt:

Die letzte Gleichung drückt aus, dass die Schuldenstandsquote bei konstanter Defizitquote gegen den Quotienten aus Defizitquote und Wachstum des nominalen Bruttoinlandsproduktes tendiert. So bräuchte es z.B. bei einer Defizitquote von 3 v.H. ein Wirtschaftswachstum von 5 v.H. um das Verschuldungsniveau auf der 60 v.H.-Schwelle des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu halten.[13]

Die folgende Grafik zeigt die Entwicklung der deutschen Defizitquote. Auffällig sind die Ausschläge im Zusammenhang mit der Ölkrise in den 70ern, der Wiedervereinigung 1990 und der Finanzkrise 2009. Der folgende internationale Vergleich illustriert die unterschiedliche fiskalische Tradition, aber auch den unterschiedlichen Umgang mit der Finanzkrise.

Abbildung 4: Defizitquote Deutschland

Abbildung 5: Defizitquoten im internationalen Vergleich

Zu beachten ist der Unterschied zwischen Netto- und Bruttoneuverschuldung, wobei offensichtlich ist, dass ersteres die relevante Größe ist. Nur die Nettoneuverschuldung zeigt die tatsächliche Veränderung des Schuldenstandes. Bezieht man die Neuverschuldung auf die Gesamtsumme der öffentlichen Ausgaben, so erhält man die Kreditaufnahmequote. Die Defizitquote wird auf Basis der VGR berechnet, die Kreditaufnahmequote anhand der Finanzstatistik.

1.1.3 Weitere Kennziffern

Welchen Einfluss die Defizite der Vergangenheit auf die aktuelle Politik haben, lässt sich anhand der Zinslastquote ablesen. Diese beschreibt, wie hoch der Anteil der Zinszahlungen an den Gesamtausgaben ist. Dies zeigt, wie stark die Handlungsspielräume im Zeitpunkt t durch früher aufgenommene Schulden eingeschränkt sind.

Der Primärsaldo beschreibt, wie die gegenwärtige Politik ohne die Lasten der Vergangenheit zu bewerten wäre. Hier werden die Zinsausgaben für die bestehenden Schulden außen vor gelassen und nur die so genannten Primärausgaben berücksichtigt. Bei einem ausgeglichenen Primärsaldo reichen die gegenwärtigen Einnahmen, um die gegenwärtige Politik zu finanzieren. Eine eventuelle Kreditaufnahme ist nur zur Zahlung der Zinsausgaben notwendig. Der Primärsaldo PS ist damit die Differenz aus Einnahmen ohne Kredite Et und Ausgaben ohne Zinsen Gt.

Sollte der zu zahlende Nominalzins über der Wachstumsrate des Bruttoinlandsproduktes liegen (was meist der Fall ist[14]), ist ein Primärüberschuss notwendig, um die Schuldenquote konstant zu halten.

Oder anders ausgedrückt: die Primärsaldenquote ps muss die das Wirtschaftswachstum übersteigenden Zinszahlungen decken.

Dies zeigt, dass die Aufnahme von Krediten langfristig kaum höhere Handlungsspielräume für die Politik schaffen kann.[15] Dies mag zwar kurzfristig funktionieren, sobald jedoch die Neuverschuldung zur Zahlung der Zinsen verwendet werden muss, können neuerliche zusätzliche Handlungsspielräume nur durch eine weiter gesteigerte Neuverschuldung geschaffen werden. Dieser ungebremste Anstieg kann langfristig zur Zahlungsunfähigkeit einer Gebietskörperschaft führen.[16]

1.1.4 Strukturelles und konjunkturelles Defizit

Um die Qualität einer bestimmten Finanzpolitik zu beurteilen, muss man sie in den Kontext der aktuellen wirtschaftlichen Lage setzen. Es leuchtet ein, dass ein und derselbe Haushaltssaldo im Boom oder in einer Rezession etwas völlig Unterschiedliches bedeutet. Eine Defizitquote von z.B. 1 v.H. kann in einer Rezession der Ausdruck einer sparsamen und stabilitätsorientierten Finanzpolitik sein, im Boom hingegen Zeichen mangelnden Sparwillens. Der wirtschaftliche Kontext ist auch entscheidend für die Beurteilung der notwendigen Maßnahmen.[17]

Der Einfluss konjunkturbedingter Schwankungen kann ermittelt und herausgerechnet werden, auch wenn das Verfahren nicht frei von Kritik ist. Ebenso werden Einmaleffekte herausgerechnet.[18] Man erhält so das konjunkturbereinigte, bzw. „strukturelle Defizit“. So lassen sich dauerhafte und temporäre Einflüsse unterscheiden. Dieses Vorgehen basiert auf der Annahme, dass sich positive und negative temporäre Effekte im Laufe eines Konjunkturzyklus gegenseitig ausgleichen. In einem ersten Schritt werden potentieller Output und Produktionslücke ermittelt. Gängige Methoden sind der Hodrick-Prescott (HP) Filter[19] oder die Schätzung der Produktionsfunktion.[20] Daraus lassen sich – meist mit Hilfe der Elastizitätsmethode – Mehr- bzw. Minder-Einnahmen und -Ausgaben ableiten und ein konjunkturell bereinigtes Budget ermitteln.[21]

Abbildung 6: Strukturelle Defizitquoten im internationalen Vergleich

Der Vergleich zwischen strukturellen und unbereinigten Defiziten der einzelnen Länder zeigt, dass hier die Ausschläge meist weniger extrem sind, was ja auch zu erwarten war. Dies zeigt, dass das unbereinigte Defizit die Situation in der Regel überzeichnet. Andererseits ist aber auch erstaunlich, wie stark selbst die strukturellen Defizite noch schwanken. Dies zeigt, dass das Defizit nur zu einem Teil von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen abhängt. Der Unterschied zwischen strukturellen und konjunkturellen Defiziten wird im Laufe der Arbeit bedeutsam, besonders wenn Wirkweisen und Sinnhaftigkeit der automatischen Stabilisatoren diskutiert werden.

1.2 Implizite Verschuldung und Generationenbilanzen

Vergleicht man die blankard’sche Definition von Staatsverschuldung als allen gegen den Staat gerichteten Forderungen mit der expliziten Staatsverschuldung, so fällt eine erhebliche Diskrepanz auf.[22] Was ist z.B. mit zukünftigen Rentenansprüchen, die man durch gegenwärtige Zahlungen an die heutigen Rentner erwirbt? Oder wie sind die Pensionsansprüche zu bewerten, durch deren Zusage sich der Staat seinen gegenwärtigen Konsum verbilligt? Will man sich ein realistisches Bild von den Forderungen machen, welche in der Zukunft beglichen werden müssen, so kommt man um die Berücksichtigung dieser nicht explizit fixierten Schulden kaum herum. Man spricht von der »impliziten Staatsverschuldung«.[23]

Im folgenden Abschnitt wird zuerst das Grundkonzept der impliziten Staatsverschuldung geschildert, bevor verschiedene Methoden zur Berechnung derselben vorgestellt werden. Es wird gezeigt, dass sich die implizite Staatsverschuldung trotz einzelner methodischer Schwächen durchaus seriös beziffern lässt und dass sie im Umfang oft gravierender ist als die explizite Staatsverschuldung.

1.2.1 Grundkonzept

Den traditionellen Messgrößen der expliziten Staatsverschuldung gelingt es nicht, das tatsächliche Ausmaß der Staatsverschuldung, die zukünftigen Zahlungsverpflichtungen und die Nachhaltigkeit des Staatshaushaltes darzustellen und zu messen.[24] Es fehlt der Maßstab für die noch zu erwartenden Folgen gegenwärtiger Politik.[25] Wenn Staatsverschuldung eine Last ist, dann sind die traditionellen Messinstrumente der Finanzstatistik und VGR kein geeignetes Mittel zur Messung.[26] Zu viele Maßnahmen lassen das Budgetdefizit unverändert, haben aber dennoch Auswirkungen auf die Lastenverteilung zwischen den Generationen[27].

Demgegenüber steht das Konzept der impliziten Staatsverschuldung als der Differenz zwischen ausstehenden Forderungen und erwarteten Zahlungen. Sie erfasst die Finanzierungslücke aus allen zukünftigen Zahlungsverpflichtungen und den zu erwartenden staatlichen Einnahmen bei Fortschreibung der aktuellen Politik.[28] Sie treten in erster Linie in den Bereichen der sozialen Sicherungssysteme, namentlich Renten- und Pensionssystemen, sowie der Gesundheitsfürsorge auf und resultieren aus Leistungszusagen, denen keine adäquaten Einnahmen gegenüberstehen. Dramatisch verschärft wird die Problematik durch den demographischen Wandel, den die meisten westlichen Gesellschaften erleben.[29] Dieser hat das Thema zu einem wichtigen wirtschaftswissenschaftlichen Forschungsfeld werden lassen.[30] Die Kehrseite der impliziten Verschuldung sind zum Teil erhebliche private implizite Vermögen in der Rentenversicherung.[31]

Dass explizite und implizite Verschuldung tatsächlich zusammenhängen und in ihrer Gesamtheit zu betrachten sind, zeigt sich auch in der politischen Praxis. Unter der Annahme, dass Individuen Ersparnis und Konsum über ihren gesamten Lebenszyklus hinweg optimieren (»life-cycle optimization«) lässt sich zeigen,[32] dass Umverteilung zwischen den Generationen nicht mit jährlichen Budgetsalden zusammenhängt. Die Politik kann verschiedene Zeitpfade der Verschuldung wählen, um identische Verteilungswirkungen zu erzielen. Oder anders gesagt: Identische Reihenfolgen von Defiziten können unterschiedliche Umverteilung bewirken. Die Regierung kann ihre Politik so gestalten, dass sie jeden beliebigen Schuldenpfad abbilden kann.[33] Ein praktisches Beispiel gibt der Sachverständigenrat,[34] der demonstriert, dass ein umlagefinanziertes Rentensystem ökonomisch äquivalent zu einem bestimmten Zeitpfad staatlicher Verschuldung ist. Es ist für eine Regierung zweitrangig, ob sie ihr Ziel der Einführung einer Rentenversicherung durch explizite oder implizite Verschuldung erreicht.

Dennoch unterscheiden sich explizite und implizite Staatsverschuldung qualitativ. Die explizite Verschuldung ist in Höhe und Art festgelegt, gründet auf privatrechtlichen Ansprüchen und lässt sich im Nachhinein nicht ändern.[35] Forderungen und Zinsausgaben sind verbrieft. Die implizite Verschuldung hingegen kann verhältnismäßig einfach per Gesetz geändert werden.[36] Die Forderungen sind unverbrieft und können durch einseitige gesetzliche Maßnahmen in ihrer Höhe beeinflusst werden. Während die explizite Verschuldung zwangsläufig später zu Zahlungen in heute bekannter Höhe führt, kann eine Rentenreform mit Rentenkürzungen oder die Absenkung des Niveaus der Gesundheitsfürsorge die impliziten Schulden senken.[37] Dies ändert zwar nichts an der Relevanz der impliziten Staatsverschuldung, sollte jedoch bei der Addition der beiden Verschuldungsarten und der Interpretation des impliziten Schuldenstandes im Hinterkopf behalten werden.[38] Die enorme Bedeutung der impliziten Staatsverschuldung verdeutlicht ihr Ausmaß. Die folgende Grafik illustriert dies für Deutschland:

Abbildung 7: Implizite Staatsverschuldung in Deutschland

Die implizite Staatsverschuldung ist hier mehr als vier mal so hoch wie die explizite. Sie stammt hauptsächlich aus der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung. Dies unterstreicht die Rolle des demographischen Wandels für das Entstehen der impliziten Staatsverschuldung.[39] Wie die folgende Grafik zeigt, liegt Deutschland damit im internationalen Vergleich im Mittelfeld. Besonders große Ungleichgewichte bestehen in den angelsächsischen Ländern. In der folgenden Grafik nicht enthaltene Länder wie Kanada oder Neuseeland hingegen haben sogar positive Generationenbilanzen.[40]

Abbildung 8: Implizite Staatsverschuldung im internationalen Vergleich

1.2.2 Verschiedene Ansätze zur Messung der impliziten Verschuldung

Wie also lässt sich die implizite Verschuldung messen? Es gibt eine Reihe verschiedener Methoden; als die beiden einflussreichsten gelten[41] der OECD-Ansatz nach Blanchard[42] und die Generationenbilanzen (»Generational Accounting«) in der Auerbach-Kotlikoff-Tradition[43].

Beide Konzepte haben die intertemporale Budgetrestriktion als Ausgangspunkt und gehen von ähnlichen theoretischen Annahmen aus. Ebenso teilen sie gemeinsame Defizite: Allgemeine Gleichgewichtseffekte durch Politikanpassungen werden vernachlässigt, die Ergebnisse hängen stark von der Qualität der Annahmen und Prognosen ab, und die Wahl des Basisjahres hat erheblichen Einfluss auf das Ergebnis.[44] Beide Konzepte haben breite Resonanz erhalten und werden in der Praxis angewandt.[45] Alles in allem scheinen jedoch die Generationenbilanzen den größeren Einfluss gewonnen zu haben als der OECD-Ansatz. Der Sachverständigenrat kommt zu dem Schluss, dass sie „informativer und [...] überlegen“[46] sind, sie werden in der Literatur häufiger genannt und auch die Mehrheit der Regierungen, welche die implizite Verschuldung berechnen lassen, verwendet dazu die Generationenbilanzen.[47] Beide Ansätze sollen im Folgenden ausführlicher dargestellt werden.

Wurden diese beiden Konzepte anfangs noch sehr kontrovers diskutiert und gegeneinander in Stellung gebracht,[48] entwickelt sich nun zunehmend ein Konsens,[49] dass beide mit verschiedenen Methoden letztlich bei identischen Zeiträumen und Annahmen zu identischen Ergebnissen kommen. Der Sachverständigenrat ist daher dazu übergegangen, die beiden Systeme zu kombinieren und davon ausgehend eine „Tragfähigkeitslücke“ zu errechnen.[50] Dieses Konzept soll als Drittes ausführlicher vorgestellt werden.

Daneben finden sich weitere Ansätze.[51] Der »Net Pension Liabilities«-Ansatz basiert auf Arbeiten von Van den Noord und Herd[52] und wurde in weiteren Folgestudien verfeinert.[53] Er verfolgt das Ziel, den heutigen Wert gegenwärtiger und zukünftiger Rentenansprüche, sowie zukünftige Einnahmen und Vermögen abzubilden. Die implizite Schuld besteht hier aus dem Gegenwartswert angesammelter Rentenansprüche abzüglich des Gegenwartswertes zukünftiger Beitragszahlungen. Der Ansatz liefert einen guten Rahmen zur Berechnung der Lasten aus umlagefinanzierten Rentensystemen. Darauf aufbauend wurde der »Net Pension Liabilities«-Ansatz zum »General Government Fiscal Balance«-Ansatz erweitert, um weitere Bereiche als das Rentensystem zu erfassen.[54] Hier sollen alle Kanäle der Lastenverschiebung berücksichtigt werden, insbesondere das Gesundheitssystem. Das Konzept der »Impliziten Steuer«[55] misst intergenerative Lasten, indem es die Differenz aus abdiskontierten eigenen lebenslangen Einzahlungen und zu erhaltenden Rentenzahlungen als persönliche Steuer ausdrückt. Da es mit dem Kapitalmarktzins abdiskontiert, erfasst dieses Verfahren auch Verluste aus niedrigerer Rendite des umlagefinanzierten Systems im Vergleich zur Kapitalmarkt-Anlage. Es demonstriert die Auswirkung der alternden Gesellschaft auf Individuen in verschiedenen Alterskohorten, hilft die Effekte der umlagefinanzierten Rente auf intergenerationale Verteilung zu verstehen und zeigt, dass umlagefinanzierte Systeme im Endeffekt ein Nullsummenspiel zwischen den Generationen sind. Auch Gramlich[56] und Chouraqui[57] entwickelten Ansätze, die sich jedoch nicht durchsetzten und in der Diskussion keine Rolle mehr spielen.

Ein Forschungszweig, der sich nicht direkt auf die implizite Staatsverschuldung bezieht, sich aber doch mit der Erfassung staatlicher Lasten und zukünftiger Zahlungsverpflichtungen beschäftigt, ist die öffentliche Rechnungslegung. Unter den Stichwörtern »Ressourcenverbrauchskonzept« oder »accrual accounting« und »accrual budgeting« wird eine neue Form der öffentlichen Bilanzierung entwickelt, die sich mit einer doppelten Buchführung (»Doppik«) an der im Unternehmenssektor üblichen Bilanzierung orientiert.[58] Die Diskussion um die Rechnungslegung öffentlicher Haushalte und die Kritik an der derzeit gängigen Kameralistik hat die gleichen Wurzeln wie die Forschung zur impliziten Staatsverschuldung: Unzufriedenheit mit der Aussagekraft gängiger Verschuldungskennziffern und der mangelnden Erfassung der tatsächlichen Lasten.[59] Ein zentraler Punkt dieser geforderten Umstellung ist die Berücksichtigung zu erwartender Lasten, für welche in der Bilanz Rückstellungen zu bilden sind. Als Schulden werden damit nicht mehr nur Geldschulden betrachtet, sondern auch zukünftige Verbindlichkeiten, also die implizite Staatsverschuldung.[60] Allerdings findet die Thematik der öffentlichen Bilanzierung in der Literatur zur impliziten Staatsverschuldung kaum Beachtung. Dies mag auf die Aussage zurückgehen, wonach letztlich jede Art von Rechnungslegung nur die jeweiligen Regeln widerspiegelt und somit für die Berechnung der tatsächlichen Lasten nicht entscheidend ist.[61] Auch der Hinweis, dass das Accrual Accounting nicht weit genug in die Zukunft sehe,[62] ist nicht von der Hand zu weisen. Schließlich wird auch in den Quellen dieses Forschungszweiges kaum der Begriff der impliziten Staatsverschuldung verwendet, geschweige denn, dass Konzepte erarbeitet würden, wie diese vollständig zu berechnen sei. Befürworter sprechen der Doppik jedoch durchaus die Fähigkeit zu, die implizite Staatsverschuldung wenigstens teilweise abbilden zu können.[63] Gerade offensichtliche zukünftige Ausgaben, wie Pensionen, können verhältnismäßig einfach exakt berechnet und als Verbindlichkeit in die Bilanz eingestellt werden. Außerdem zeigt sich hier ein Weg auf, die Begrenzung der impliziten Staatsverschuldung zu operationalisieren. Es lohnt sich daher, das Thema im Hinterkopf zu behalten, auch wenn es hier nicht intensiver diskutiert werden soll.

Diese Konzepte sind für ihren jeweiligen Zweck wertvoll, konzentrieren sich jedoch oft nur auf bestimmte Aspekte, bzw. erfassen nicht das ganze Bild der impliziten Staatsverschuldung und haben in der Diskussion um implizite Staatsverschuldung nicht denselben Einfluss gewonnen wie die folgenden.

1.2.2.1 Der OECD-Ansatz zur Messung der impliziten Verschuldung

Der OECD-Ansatz geht zurück auf die Arbeit von Blanchard[64] und wird bis heute in der Literatur diskutiert und für die Analysen der OECD eingesetzt.[65] Seine Entstehung gründet auf der Kritik an der traditionellen Messung von Staatsverschuldung und Nachhaltigkeit der Finanzen. Die rückblickende Fixierung auf den aktuellen Schuldenstand und sein Verhältnis zum BIP wird als nicht aussagekräftig kritisiert. Wichtiger sei der Blick nach vorne. Ursprünglich zielte Blanchard auf die Ermittlung einer „Tax-Gap“[66] um festzustellen, bei welchem Steuersatz die Staatsfinanzen nachhaltig sind. Ziel ist es eine kurz-, mittel- und langfristige Lücke für die jeweils nächsten 1, 5 und 40 Jahre zu ermitteln

Ausgangspunkt ist die bereits bekannte staatliche Budgetrestriktion (2), von deren langfristiger Einhaltung ausgegangen wird.[67] Unter Berücksichtigung von (1) und (12) erhält man

Dies besagt, dass der Anstieg der Schuldenstandsquote b sich aus Primärsaldo ps und den Zinszahlungen ergibt. Zur Vereinfachung wird die Zuwachsrate des Bruttoinlandsproduktes Y als konstant angenommen, so dass man mit (6) und (7) umformen kann in

was die Entwicklung der Schuldenstandsquote in Abhängigkeit von der Primärsaldenquote beschreibt. Um die gewünschte kurz-, mittel- und langfristige Vorschau aufzustellen, definiert man den gewünschten Zeithorizont T und betrachtet die in Barwerten ausgedrückte intertemporale Budgetgleichung, welche man durch rekursives Eliminieren erhält. Sie drückt aus, dass der Barwert der Primärsalden der Differenz aus Anfangsschulden und dem Barwert der Schulden im Zeitpunkt T entsprechen muss.

Wie auch die anderen vergleichbaren Modelle, geht das OECD-Modell von der »No-Ponzi-Bedingung«[68] aus. Das heißt, dass es nicht möglich sein soll, dauerhaft die Zinszahlungen für alte Schulden durch neue Kredite zu decken. Diese Bedingung ist erfüllt, wenn i > m, also wenn der Zinssatz über der Wachstumsrate liegt. Denn wenn der auf die Schulden zu zahlende Zinssatz höher ist, als das Wirtschaftswachstum, würde ein Ponzi-Spiel zu explodierenden Schuldensätzen und langfristig zum Staatsbankrott führen. Diese Bedingung ist jedoch in Industrieländern meist gegeben und langfristig zwingend, so dass die Annahme berechtigt ist.[69]

Da

wird (17) zu

Dies ist die langfristige Nachhaltigkeitsbedingung: Die abdiskontierten Primärüberschüsse der Zukunft müssen dem Schuldenstand im Ausgangszeitpunkt entsprechen. In einer abgeschwächten Form wird Nachhaltigkeit schon dann als gegeben akzeptiert, wenn der Schuldenstand konstant gehalten wird.

Berechnet man nun die tatsächlich erwarteten Primärsalden und vergleicht diese mit den zur Erfüllung der Tragfähigkeitsbedingung nötigen Primärsalden, ergibt sich die implizite Verschuldung. Ursprünglich wurde die Lücke als Steuerlücke ausgedrückt, die zeigt, wie hoch die nötigen Anpassungen sind. Damit werden jedoch nicht automatisch entsprechende Steuererhöhungen gefordert. Das Modell trifft keinerlei Aussagen über die geeigneten Maßnahmen zur Schließung der Lücken. Es ist für das Modell unerheblich, ob Steuern erhöht oder Ausgaben gesenkt werden. Ein weiterer Vorteil des Modells ist, dass es die Kosten einer verzögerten Anpassung zeigt. So lässt sich ablesen, um wie viel höher die notwendige Konsolidierung ausfällt, je weiter diese nach hinten verschoben wird.[70] Fragen der intergenerationalen Gerechtigkeit und Umverteilung spielen bei der OECD-Methode – anders als bei den Generationenbilanzen – keine Rolle.[71]

Für die Schätzung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben werden zwei verschiedene Systeme verwendet. Einnahmen und nicht demographisch bedingte Ausgaben wachsen mit derselben Rate, wie sie für das Bruttoinlandsprodukt unterstellt werden. Demographisch bedingte Ausgaben werden auf Basis öffentlicher Bevölkerungs- und Ausgabenschätzungen gesondert berechnet. Hier unterscheiden sich jedoch verschiedene Studien in ihrem Vorgehen.[72] Im OECD-Modell, wie auch in anderen Modellen, ist es sinnvoll, die Daten des Ausgangsjahres um konjunkturelle und temporäre Faktoren zu bereinigen, da diese in die Zukunft fortgeschrieben werden. Abweichungen im Ausgangsjahr können daher zu erheblichen Verzerrungen führen.[73]

Ein in der Literatur immer wieder diskutierter Aspekt sind die untersuchten Zeiträume. Befürworter fassen die relativ kurzen Betrachtungszeiträume von bis zu 50 Jahren als Vorteil auf mit der Begründung, dass sie realistischer seien und eine höhere gesellschaftliche Akzeptanz bewirken könnten.[74] Kritiker halten genau dies für eine entscheidende Schwäche. So lässt die Betrachtung endlicher Zeiträume Fragen zu der am Ende des Zeitraums verbleibenden Schuldenlast offen. Auch bleiben Lasten unberücksichtigt, die zwar in der Gegenwart begründet sind, aber erst in mehr als 50 Jahren anfallen. Spätestens wenn man auch Fragen der intergenerationalen Umverteilung und langfristige demografische Effekte in die Überlegungen mit einbeziehen möchte, ist die Betrachtung längerer Zeiträume sinnvoll, wenn nicht gar zwingend notwendig.[75] Die OECD-Methode ist daher, genau wie von ihr beabsichtigt, eine gute Methode zur Projektion der kurz-, mittel- und langfristigen Finanzentwicklung. Möchte man jedoch die implizite Verschuldung berechnen, so ist es sinnvoll, das Konzept in der Frage der Zeiträume zu modifizieren. Genau dies, kombiniert mit Ansätzen aus den Generationenbilanzen, macht der Sachverständigenrat bei der Berechnung seiner Tragfähigkeitslücke, welche später in dieser Arbeit vorgestellt wird.

1.2.2.2 Generationenbilanzen zur Messung der impliziten Verschuldung

Ziel des »Generational Accounting« ist, die fiskalischen Lasten zu messen, die heutige Generationen den zukünftigen Generationen aufbürden.[76] Dies trifft genau das hier verwendete Verständnis von Staatsverschuldung. Die Generationenbilanzen sollen Antwort auf zwei entscheidende Fragen der Finanzpolitik geben, welche das klassische »Deficit Accounting« schuldig bleibt:[77]

1. Die Höhe der fiskalischen Last, die zukünftigen Generationen vererbt wird.

2. Die Umverteilung von Wohlfahrt zwischen den Generationen durch bestimmte Maßnahmen.

Die Generationenbilanzen wurden Anfang der 90er Jahre vorgestellt[78] und kontinuierlich weiterentwickelt,[79] um dem oben kritisierten Misstand der nicht aussagekräftigen Finanzstatistik[80] mit der »klassischen«, expliziten Verschuldung abzuhelfen. Die Kritik an der traditionellen Messung von Staatsverschuldung wird auch durch die Wahl der Titel und Formulierungen in den entsprechenden Texten deutlich. Immer wieder sprechen die Autoren von „meaningful.“[81] Indem sie ihren neuen Ansatz als aussagekräftig bezeichnen, sprechen sie der traditionellen Messung genau diese Eigenschaft ab. Dies unterstreicht auch Fehr, der konstatiert, „daß das Haushaltsdefizit als Indikator für die intergenerativen Umverteilungswirkungen ungeeignet ist.“[82] Die Generationenbilanzen gelten nach langer Diskussion[83] inzwischen als etabliert[84] und werden weltweit erstellt.[85] Allerdings sind sie in relativ wenigen Fällen Teil der offiziellen staatlichen Statistik geworden und konnten die klassische Finanzbuchhaltung bislang nirgends verdrängen.[86]

Die Generationenbilanzen sind ein intertemporales Budgetierungssystem zur Saldierung aller zukünftigen Zahlungen und Leistungen, die ein Individuum an den Staat zahlt und von ihm erhält. So lassen sich die Nettosteuerlasten verschiedener Generationen, die Lastenverschiebungen zwischen heutigen und zukünftigen Generationen, sowie die implizite Staatsverschuldung berechnen.[87]