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- Herausgeber: UTB
- Sprache: Deutsch
- Veröffentlichungsjahr: 2016
Michael Sachs stellt in konzentrierter Form die für Klausuren in Übungen und Staatsexamen relevanten Problemstellungen des Verfassungsprozessrechts dar. Behandelt werden Stellung, innerer Aufbau und die Verfahrensgrundsätze des Bundesverfassungsgerichts, die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen aller Verfahrensarten sowie Inhalt und Wirkungen der Entscheidungen. Gesetzesänderungen und alle wichtigen Entwicklungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind in der Neuauflage berücksichtigt.
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Ähnliche
Michael Sachs
Verfassungsprozessrecht
Mohr Siebeck GmbH & Co. KG
Inhaltsverzeichnis
|V|Vorwort
Das Verfassungsprozessrecht ist für den Juristen im Beruf in den meisten Fällen eine Materie von eher randständiger Bedeutung, auch wenn man die doch recht zahlreichen Verfassungsbeschwerden und die nicht ganz seltenen Richtervorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG bedenkt, zu denen es in den unterschiedlichsten rechtlichen Zusammenhängen kommen kann. Für die Studierenden der Rechtswissenschaft, an die sich dieses Buch richtet, hat das Verfassungsprozessrecht indes von den ersten Semestern bis zum Examen einen hohen Stellenwert, und zwar auch dann, wenn das Juristenausbildungsrecht nur eingeschränkte Anforderungen stellt. Denn in den meisten Fällen sind Übungs- und Prüfungsaufgaben auf dem Gebiet des Staatsrechts (Staatsorganisationsrecht und Grundrechte) so gestaltet, dass nach den Möglichkeiten oder den Erfolgsaussichten eines Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht oder nach dem Inhalt einer von ihm zu treffenden Entscheidung gefragt wird. Die Landesverfassungsgerichte spielen demgegenüber nur eine untergeordnete Rolle; zudem entspricht ihr Prozessrecht – unbeschadet mancher Besonderheiten, wie etwa der Popularklage in Bayern oder der bei Verfahren auf Landesebene viel wichtigeren Plebiszite – weitgehend dem des Bundesverfassungsgerichts. Daher ist es legitim, die Darstellung der verfassungsprozessualen Grundlagen auf das Bundesverfassungsgericht zu beschränken.
Im ersten Teil des Buches werden allgemeine Fragen behandelt, die für das richtige Verständnis der Verfassungsgerichtsbarkeit sowie für Stellung und Funktion des Bundesverfassungsgerichts im grundgesetzlichen System der Gewaltenteilung von großer Bedeutung sind, auch wenn sie eher selten den unmittelbaren Gegenstand von Klausuraufgaben bilden. Dazu gehören auch die Gerichtsverfassung des Bundesverfassungsgerichts und seine allgemeinen Verfahrensregeln.
Im Mittelpunkt der Darstellung stehen im zweiten Teil des Buches ihrer praktischen Bedeutung in Ausbildung und Prüfung entsprechend Probleme der einzelnen Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht. Vor allem werden hier die besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen in den einzelnen Verfahrensarten erläutert, die im Rahmen der Zulässigkeit eines Verfahrens zu prüfen sind; daneben wird auf die Entscheidungsinhalte und Entscheidungswirkungen Wert gelegt, deren Problempunkte gleichfalls häufig den Gegenstand einschlägiger Aufgaben bilden. Einleitend werden zu den einzelnen Verfahrensarten jeweils ihre Rechtsgrundlagen angegeben, historische Vorbilder angesprochen und ihre allgemeine – theoretische wie praktische – Bedeutung beleuchtet. Besonders ausführlich sind bei all dem die in der Ausbildungs- und Prüfungspraxis wichtigsten Verfahrensarten (neben der Verfassungsbeschwerde vor allem die Normenkontroll- und die Verfassungsstreitverfahren) berücksichtigt; aber auch zu den seltener vorkommenden |VI|Verfahrensarten werden die notwendigen Kenntnisse in knapper Form vermittelt.
Der abschließende dritte Teil behandelt mit der einstweiligen Anordnung und der Vollstreckungsanordnung zwei Sonderformen bundesverfassungsgerichtlicher Entscheidungen und die Wirkungen der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts im Allgemeinen.
Die Darstellung orientiert sich grundsätzlich an der Entscheidungspraxis des Bundesverfassungsgerichts, die für dessen ureigenes Rechtsgebiet vielleicht noch größere Bedeutung besitzt als für andere Gebiete, ohne aber auf Kritik zu verzichten, wo dies nötig erscheint. Auf Einzelnachweise in Fußnoten wurde verzichtet; dafür sind jeweils am Abschnittsende sowie Abhandlungen sowie Klausurfälle angegeben, die zur Vertiefung für Studierende besonders geeignet scheinen. Zur Lernkontrolle finden sich dort ferner jeweils einige Fragen, die am Ende des Buches unter Hinweis auf die maßgeblichen Textpassagen beantwortet sind.
Hinweise auf Mängel und Verbesserungsmöglichkeiten für zukünftige Auflagen nehme ich weiterhin gern entgegen; entsprechende Zuschriften werden an [email protected] erbeten.
Mein Dank für die umsichtige Unterstützung bei der Neuauflage gilt wieder meinem Wiss. Mitarbeiter Dr. Christian Jasper.
Köln, 23. April 2016 Michael Sachs
|XV|Abkürzungsverzeichnis
a.E.
am Ende
a.F.
alte Fassung
Abs.
Absatz
abw.
abweichende
Alt.
Alternative(n)
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
ÄndG
Änderungsgesetz
AöR
Archiv des öffentlichen Rechts
Art.
Artikel
Aufl.
Auflage
BayVBl.
Bayerische Verwaltungsblätter
BayVerf.
Bayerische Verfassung
BayVerfGHG
Gesetz über den Bayerischen Verfassungsgerichtshof
BbgVerfG
Brandenburgisches Verfassungsgericht
Beschl.
Beschluss
BGB
Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl.
Bundesgesetzblatt
BGH
Bundesgerichtshof
BGHZ
Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen (sog. Amtliche Sammlung)
BSG
Bundessozialgericht
BVerfG
Bundesverfassungsgericht
BVerfG (K)
Bundesverfassungsgericht (Kammerentscheidung)
BVerfGE
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (sog. Amtliche Sammlung)
BVerfGG
Bundesverfassungsgerichtsgesetz
BVerfGK
Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (sog. Amtliche Sammlung)
BVerwG
Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (sog. Amtliche Sammlung)
BWahlG
Bundeswahlgesetz
ca.
circa
DDR
Deutsche Demokratische Republik
d.h.
das heißt
DÖV
Die Öffentliche Verwaltung
DRiG
Deutsches Richtergesetz
DVBl.
Deutsches Verwaltungsblatt
ebda
ebenda
EGBGB
Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch
EGMR
Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte
Einstw. AO
Einstweilige Anordnung
EU
Europäische Union
|XVI|EuGH
Europäischer Gerichtshof
EuGRZ
Europäische Grundrechtszeitschrift
f., ff.
folgende
GG
Grundgesetz
GO-BT
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
GOBVerfG
Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts
GVG
Gerichtsverfassungsgesetz
HambgVerfG
Hamburgisches Verfassungsgericht
HessStGHG
Hessisches Gesetz über den Staatsgerichtshof
HessVerf.
Verfassung des Landes Hessen
Hs.
Halbsatz
i.V.m.
in Verbindung mit
i.S.
im Sinne
JA
Juristische Arbeitsblätter
Jura
Juristische Ausbildung
JuS
Juristische Schulung
JZ
Juristenzeitung
KPD
Kommunistische Partei Deutschlands
LER
Lebensgestaltung-Ethik-Religionskunde
lit.
littera (Buchstabe)
LKV
Landes- und Kommunalverwaltung
LVerf
Landesverfassung
LVerfG
Landesverfassungsgericht(e)
MuSchG
Mutterschutzgesetz
MVVerfG
Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern
m.w.N.
mit weiteren Nachweisen
n.F.
neue Fassung
NdsVBl.
Niedersächsische Verwaltungsblätter
NJW
Neue Juristische Wochenschrift
NPD
Nationaldemokratische Partei Deutschlands
Nr.
Nummer(n)
NRWVerfGH
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen
NSDAP
Nationalsozialistische Arbeiterpartei Deutschlands
NVwZ
Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NVwZ-RR
NVwZ-Rechtsprechungs-Report Verwaltungsrecht
NWVBl.
Nordrhein-westfälische Verwaltungsblätter
o.ä.
oder ähnliche(s)
PartG
Parteiengesetz
PUAG
Untersuchungsausschussgesetz
RGBl.
Reichsgesetzblatt
Rn.
Randnummer(n)
S.
Seite(n)
SAnhLVerfG
Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt
SGG
Sozialgerichtsgesetz
SHVerf.
Verfassung des Landes Schleswig-Holstein
|XVII|sog.
sogenannt(e/n)
SRP
Sozialistische Reichspartei Deutschlands
StPO
Strafprozessordnung
ThürVBl.
Thüringer Verwaltungsblätter
ThürVerfGH
Thüringer Verfassungsgerichtshof
TÜV
Technischer Überwachungs-Verein
u.
und
u.a.
unter anderem, und andere
v.
vom
VBlBW
Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg
VereinsG
Vereinsgesetz
vgl.
vergleiche
vs.
versus (gegen)
VwGO
Verwaltungsgerichtsordnung
WahlprüfG
Wahlprüfungsgesetz
WRV
Weimarer Reichsverfassung
z.B.
zum Beispiel
ZPO
Zivilprozessordnung
z.T.
zum Teil
|1|1. Teil:Gerichtsverfassung und allgemeine Verfahrensregeln
|2|A.Einführung
I.Rechtsgrundlagen
1Die für das BVerfG und seine Tätigkeit maßgeblichen Rechtsgrundlagen finden sich vor allem im Grundgesetz (GG), im Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) sowie in der Geschäftsordnung des BVerfG (GOBVerfG).
1.Vorgaben des Grundgesetzes selbst
2Die zentral bedeutsamen Aussagen zum BVerfG und zu seiner Tätigkeit enthält das Grundgesetz selbst. Sie beschränken sich allerdings auf knappe Grundsätze, die durch gesetzliche Regelungen ergänzt werden müssen. Dabei kann es vorkommen, dass eine gesetzliche Regelung den bereits im Grundgesetz getroffenen Festlegungen widerspricht. In einem solchen Fall ist nach dem Vorrang der Verfassung (Art. 20 Abs. 3 GG) allein die grundgesetzliche Regelung maßgeblich. Soweit sie den verfassungsrechtlichen Vorgaben widersprechen, sind gesetzliche Vorschriften grundsätzlich nichtig (aber → Rn. 163ff.), wenn nicht eine vorrangig gebotene verfassungskonforme Auslegung möglich ist.
Beispiel: In § 63BVerfGG wird der Kreis möglicher Antragsteller und Antragsgegner ausdrücklich („nur“) durch eine abschließende Aufzählung festgelegt, die in unterschiedlicher Hinsicht hinter den in diesem Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG möglicherweise Beteiligten zurückbleibt (näher → Rn. 299ff.). Das BVerfG erkennt in diesem Rahmen auch Beteiligte des Organstreitverfahrens an, die von der Aufzählung des § 63BVerfGG nicht erfasst sind. Eine förmliche Teil-Nichtigerklärung des § 63BVerfGG, der selbst nicht Prüfungsgegenstand eines Normenkontrollverfahrens war, im Hinblick auf das „nur“ ist nicht erfolgt. Vgl. für weitere Fälle → Rn. 126ff. (129), 389, 456f.
3Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Organisation des BVerfG finden sich vor allem in Art. 92 und 94 GG. Nach Art. 92 Hs. 2 GG wird die rechtsprechende Gewalt, die nach Hs. 1 des Artikels den Richtern anvertraut ist, u.a. durch das BVerfG ausgeübt. Mit dieser Zuordnung zur rechtsprechenden Gewalt im Rahmen der Gewaltenteilung trifft das Grundgesetz eine entscheidend wichtige Festlegung zur Qualität der Tätigkeit des BVerfG, die dadurch den besonderen Bindungen jeder rechtsprechenden Gewalt unterworfen wird. Vor allem bedeutet dies, dass die Entscheidungen des BVerfG stets in der Bindung an das Verfassungsrecht zu treffen sind und nicht etwa seinem politischen Gestaltungswillen überlassen bleiben. Im Zusammenspiel mit Art. 92 Hs. 1 GG wird auch deutlich, dass die Amtswalter des BVerfG, wie die aller anderen Gerichte, Richter sind. Dies hat vor allem zur Konsequenz|3|, dass die Garantien der Unabhängigkeit des Richters in sachlicher wie in persönlicher Richtung eingreifen (Art. 97 Abs. 1 und 2 GG). Art. 94 GG bezieht sich speziell auf das BVerfG und legt wichtige Grundzüge seiner Organisation fest, die im Übrigen in Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG ebenso wie Fragen des Verfahrens und der Entscheidungswirkungen bundesgesetzlicher Regelung überantwortet werden (→ Rn. 6).
4Art. 93 GG enthält eine Aufzählung der dem BVerfG übertragenen Aufgaben. Art. 93 Abs. 1 GG nennt selbst in Nr. 1–4c nur einige der wichtigsten Zuständigkeiten des BVerfG. Nr. 5 verweist auf die übrigen verfassungsunmittelbar begründeten Zuständigkeiten des BVerfG, die sich an ganz unterschiedlichen Stellen des Grundgesetzes meist im Rahmen der jeweiligen Regelungszusammenhänge finden. Dies betrifft namentlich Art. 18 Satz 2, Art. 21 Abs. 2 Satz 2, Art. 41 Abs. 2, Art. 61 Abs. 1 Satz 1, Art. 98 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 5 Satz 3, Art. 99, Art. 100 Abs. 1–3 sowie Art. 126 GG; zu erwähnen ist auch der den Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG ergänzende Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG. Eine weitere Verfahrensart wurde 2006 als Absatz 2 in Art. 93 GG selbst aufgenommen. Einen raschen Überblick über alle diese Verfahren ermöglicht § 13BVerfGG, der die Verfahrensarten grundsätzlich (aber → Rn. 110) nach der Reihenfolge ihrer Erwähnung im Grundgesetz aufzählt. Art. 93 Abs. 3 GG sieht allgemein die Möglichkeit vor, dem BVerfG durch Bundesgesetz weitere Aufgaben zuzuweisen, die nicht notwendig Rechtsprechungscharakter haben müssen.
Beispiel: Ursprünglich war dem BVerfG gem. § 97BVerfGG a.F. die Aufgabe übertragen, auf Ersuchen bestimmter oberster Bundesorgane Rechtsgutachten zu verfassungsrechtlichen Fragen zu erstatten. Aufgrund wenig günstiger Erfahrungen wurde diese Norm nach wenigen Jahren aufgehoben.
5Die auf dieser Grundlage nur (einfach-) gesetzlich begründeten Zuständigkeiten des BVerfG (→ Rn. 630f.) sind heute ohne große praktische Bedeutung.
2.Gesetz über das Bundesverfassungsgericht
6Das in Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG geforderte Ausführungsgesetz ist mit dem Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom 12.3.1951 (BGBl. I, S. 243) ergangen. Es gilt gegenwärtig mit dem Klammerzusatz (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.8.1993 (BGBl. I, S. 1473), die seitdem schon viele Male geändert worden ist (zuletzt durch Art. 8 der Zehnten Zuständigkeitsanpassungsverordnung v. 31.8.2015, BGBl. I, S. 1474).
7Das BVerfGG gliedert sich in fünf Teile. Der I. Teil regelt in §§ 1–16 Verfassung und Zuständigkeit des BVerfG, der II. Teil enthält – neben Regelungen zur Akteneinsicht außerhalb des Verfahrens, §§ 35a–c – allgemeine Vorschriften über das verfassungsgerichtliche Verfahren (§§ 17–35), der III. Teil Bestimmungen zu den einzelnen Verfahrensarten (§§ 36–96d), die für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen praktisch besonders wichtig sind. Der 2011 eingefügte IV. Teil behandelt in den §§ 97a–e die Verzögerungsbeschwerde. Der nunmehr V. Teil besteht aus einigen für Studium und Prüfung weniger bedeutsamen Schlussvorschriften.
|4|3.Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts
8Die GOBVerfG wird nach § 1 Abs. 3BVerfGG von dessen Plenum erlassen. Die Rechtsgrundlage für diese Form der Rechtsetzung, die bei Gerichten im Allgemeinen nicht vorkommt, wird aus der besonderen Stellung des BVerfG abgeleitet, das nicht nur Gericht, sondern auch Verfassungsorgan ist (vgl. in diesem Sinne etwas versteckt § 1 Abs. 1BVerfGG). Als solches hat das BVerfG für sich auch schon vor deren Aufnahme in das Gesetz (mit ÄndG vom 12.12.1985, BGBl. I, S. 2226) eine Geschäftsordnungsautonomie in Anspruch genommen, wie sie auch bei anderen Verfassungsorganen (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung usw.) bekannt ist. Zurzeit gilt die GOBVerfG vom 19.11.2014 (BGBl. 2015 I, S. 286; dazu näher Zuck, EuGRZ2015, 362). Inhalt der Geschäftsordnung sind zum einen Vorschriften zur Organisation und Verwaltung des BVerfG (Teil A, §§ 1–19), daneben finden sich aber auch verfahrensergänzende Vorschriften (Teil B, §§ 20–73). Die Bestimmungen der Geschäftsordnung dürften für studentische Übungs- oder Prüfungsarbeiten kaum Bedeutung erlangen.
II.Hilfsmittel
1.Rechtsprechung des BVerfG
9Von entscheidender Bedeutung für eine intensivere Beschäftigung mit dem Verfassungsprozessrecht ist in erster Linie die Rechtsprechung des BVerfG. Die wichtigsten Entscheidungen, insbesondere die der beiden Senate, aber auch des Plenums des Gerichts, finden sich in der sog. Amtlichen Sammlung (genauer: in den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, zitiert: BVerfGE, bisher erschienen Bände 1–138); für wesentliche Entscheidungen der Kammern gibt es seit einigen Jahren eine weitere Sammlung (BVerfGK = Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts; bisher erschienen Bände 1–20). Die verschiedenen juristischen Fachzeitschriften bringen je nach ihrer Ausrichtung unterschiedlich ausgewählte Entscheidungen, darunter auch solche, die in der Amtlichen Sammlung nicht berücksichtigt sind; die als besonders interessant für Studenten und Referendare eingeschätzten Entscheidungen werden auch in den Ausbildungszeitschriften (wie vor allem JuS, Jura, JA) aufbereitet. Auf aktuellstem Stand und – allerdings nur bis 1996 zurückreichend – recht vollständig ist die Judikatur des BVerfG im Internet (www.bverfg.de) greifbar. Auch ältere Entscheidungen finden sich in Datenbanken wie Juris oder beck-online. Wichtig kann auch das vom BVerfG herausgegebene „Nachschlagewerk der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts“ (zitiert: NBVerfG; Stand: 192. Aktualisierung, Dezember 2015) sein, das als Loseblattwerk erscheint und die Rechtsprechung des Gerichts geordnet nach den darin behandelten Rechtsvorschriften in meist kurzen Zitaten dokumentiert. Für das Verfassungsprozessrecht ist dabei insbesondere der Abschnitt über das BVerfGG von Bedeutung.
|5|2.Schrifttum zum Verfassungsprozessrecht
10Aus dem Schrifttum ist für ein vertiefendes Studium insbesondere auf die nachstehend aufgeführten speziell verfassungsprozessualen Werke zu verweisen. Wichtige Aussagen zur Bundesverfassungsgerichtsbarkeit und ihren Verfahren finden sich aber auch in den allgemeinen Werken zum Grundgesetz, namentlich in den Kommentaren (bei den einschlägigen Artikeln, → Rn. 2ff.) sowie in den großen Lehrbüchern (vor allem Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, §§ 32, 44, sowie Bd. III/2, 1994, §§ 87 V, 91) und Handbüchern des Staatsrechts (namentlich die Beiträge von Wolfgang Löwer, Wilhelm Karl Geck und Gerd Roellecke, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof [Hrsg.] Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III, 3. Aufl. 2005, §§ 67–70, sowie Helmut Simon, in: Ernst Benda/Werner Maihofer/Hans-Jochen Vogel [Hrsg.], Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl. 1994, § 34).
11Aus der Spezialliteratur zum Verfassungsprozessrecht sind die Kommentare zum BVerfGG besonders für das Nachschlagen zu Einzelfragen wichtig. Unter den aktuell noch bedeutsamen Werken ist zunächst der handliche Kurzkommentar von Hans Lechner/Rüdiger Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2015, zu erwähnen; in ähnlichem Format jetzt Christofer Lenz/Ronald Hansel, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2015. Daneben gibt es Großkommentare, insbesondere – in gebundener Form – zuletzt die Neuausgabe des Mitarbeiterkommentars von Christian Burkiczak/Franz-Wilhelm Dollinger/Frank Schorkopf (Hrsg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 2015. Als Loseblattwerk ständig aktualisiert ist das von Theodor Maunz begründete und etlichen Autoren fortgeführte Werk: Maunz u.a., Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: 47. Nachlieferung August 2015.
12An systematisch angelegten Lehrbüchern stehen die folgenden Titel zur Verfügung: Christian Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, behandelt das Thema sowohl für die Bundes- wie für die Landesebene. Auf das BVerfG konzentriert sich das Lehr- und Handbuch von Ernst Benda†/Eckart Klein/Oliver Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2012.
13Eher auf den Studiengebrauch zugeschnitten sind die immer noch recht umfassenden Werke von Klaus Schlaich/Stefan Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 10. Aufl. 2015, und Christian Hillgruber/Christoph Goos, Verfassungsprozessrecht, 4. Aufl. 2015. An knapperen Darstellungen sind zu erwähnen Gerhard Robbers, Verfassungsprozessuale Probleme in der öffentlich-rechtlichen Arbeit, 2. Aufl. 2005, Roland Fleury, Verfassungsprozessrecht, 10. Aufl. 2015, und Hubertus Gersdorf, Verfassungsprozessrecht und Verfassungsmäßigkeitsprüfung, 4. Aufl. 2014.
14Große Bedeutung bei vertiefter Befassung haben die Beiträge in den beiden Jubiläumsfestschriften des BVerfG, die jeweils einen Band verfassungsprozessualen Problemen gewidmet haben, nämlich: Christian Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe aus Anlass des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Erster Bd., Verfassungsgerichtsbarkeit, 1976, und Peter Badura/Horst Dreier (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Erster Bd., Verfassungsgerichtsbarkeit – Verfassungsprozess, 2001.
|6|III.Geschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit
15Aus der Geschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit sollen hier nur wenige Eckpunkte angesprochen werden. Im weitesten Sinne sind als Vorläufer des BVerfG das Reichskammergericht und der Reichshofrat zu nennen, die allerdings nicht speziell mit der Entscheidung von Verfassungsfragen befasst waren. Daneben wurden in der Zeit des alten Deutschen Reiches bis 1806 Verfassungsstreitigkeiten vielfach durch sogenannte Austrägal-Instanzen entschieden, die aus konkretem Anlass eingesetzt wurden.
16Im 1815 begründeten Deutschen Bund, der noch keinen Bundesstaat, sondern einen völkerrechtlichen Staatenbund darstellte, konnten Streitigkeiten entweder durch die Bundesversammlung oder durch ein besonderes Schiedsgericht entschieden werden (vgl. Art. 11 Abs. 4 Deutsche Bundesakte von 1815 und Art. 21–24 Wiener Schlussakte von 1820). In der Reichsverfassung von 1849 (der sog. Paulskirchenverfassung) waren dem dort vorgesehenen Reichsgericht im Rahmen seiner umfassenden Zuständigkeiten nach Art. 126 auch verfassungsrechtliche Fragen zur Entscheidung zugewiesen; wegen des frühzeitigen Scheiterns dieser Verfassung ist dies indes nicht praktisch bedeutsam geworden. In der bundesstaatlichen Reichsverfassung von 1871 war nach Art. 76, 77 der damalige Bundesrat namentlich für Entscheidungen über verfassungsrechtliche Streitigkeiten zwischen den Ländern sowie innerhalb der Länder berufen.
17Schon früher als auf der gesamtstaatlichen Ebene hatte sich die Verfassungsgerichtsbarkeit in Einzelstaaten des Deutschen Bundes von 1815 entwickelt. Solche Staatsgerichtshöfe konnten insbesondere über Streitigkeiten zwischen den Ständeversammlungen und den Monarchen entscheiden; daneben war die Ministeranklage verbreitet, über die die Verantwortlichkeit der Regierung sichergestellt werden sollte (→ Rn. 439).
18Eine echte Verfassungsgerichtsbarkeit wurde auf Reichsebene erstmalig in der Weimarer Reichsverfassung von 1919 verwirklicht. Vorgesehen war insbesondere ein Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich, der vor allem über Streitigkeiten bundesstaatlichen Ursprungs zu entscheiden hatte (vgl. etwa Art. 15 Abs. 3 und Art. 19WRV). Außerdem war eine Anklage des Reichspräsidenten beim Staatsgerichtshof vorgesehen (s. Art. 59WRV). Unabhängig von dieser spezifischen Verfassungsgerichtsbarkeit war aber auch das Reichsgericht mit Aufgaben betraut, die heute von den Verfassungsgerichten erledigt werden. Dies gilt namentlich für die in Art. 13 Abs. 2WRV vorgesehene Möglichkeit, in einem Normenkontrollverfahren die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Reichsrecht zu überprüfen. Eine Kontrolle der Reichsgesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit war hingegen nicht geregelt. Die Frage, ob die Gerichte allgemein berechtigt waren, im Rahmen eines „richterlichen Prüfungsrechts“ über die Verfassungsmäßigkeit der von ihnen anzuwendenden Gesetze zu befinden, blieb während der kurzen Lebensdauer der Weimarer Verfassung im Streit. Der österreichische Verfassungsgerichtshof kannte demgegenüber schon seit der Bundes-Verfassung von 1920 ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle bezogen auf die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen.
19|7|Daran konnte nach dem Zweiten Weltkrieg die Verfassung des Freistaates Bayern von 1946 anknüpfen, die dem Bayerischen VerfGH u.a. Zuständigkeiten für den Organstreit, die abstrakte Normenkontrolle und die Verfassungsbeschwerde zuwies. Dieses Vorbild ist über bayerische Vorschläge im Rahmen des Herrenchiemseer-Konvents für die Verfassungsgerichtsbarkeit im Grundgesetz prägend geworden.
20Die dort vorgesehene Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit entsprach von Anfang an weitgehend ihrer heutigen Form, kannte allerdings noch keine Verfassungsbeschwerde. Diese wurde aber bereits mit dem BVerfGG von 1951 geschaffen und 1969 dann ins GG übernommen. Das BVerfGG hat seinerseits seit 1951 vielfältige Änderungen erfahren. Hervorzuheben sind dabei:
die Abschaffung des Gutachten-Verfahrens,
die Änderungen im Zusammenhang mit Zahl und Amtsdauer der Richter sowie zuletzt im Hinblick auf die Richterwahl durch den Bundestag,
die wiederholt umgestaltete Vorprüfung von Verfassungsbeschwerden bis hin zur aktuell geltenden Möglichkeit der Entscheidung durch Kammern des BVerfG, die inzwischen auch bei Richtervorlagen vorgesehen ist,
die Ergänzungen im Hinblick auf die Zuständigkeiten nach dem Untersuchungsausschussgesetz,
die Regelung des Kompetenzfreigabe-Ersetzungsverfahrens
sowie zuletzt die Einführung der wahlrechtlichen Nichtanerkennungsbeschwerde und der Verzögerungsbeschwerde.
IV.Bedeutung der Verfassungsgerichtsbarkeit
21Die Existenz einer funktionierenden Verfassungsgerichtsbarkeit ist für die Verfassung eines Gemeinwesens in der Praxis von nicht hoch genug einzuschätzender Bedeutung. Denn eine solche Verfassungsgerichtsbarkeit kann die Beachtung der Verfassung in verschiedenen, zentral bedeutsamen Zusammenhängen sicherstellen.
22Dies gilt zum einen für den Bereich klassischer Verfassungsstreitigkeiten, die sich im Bundesstaat zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen den Ländern sowie allgemein zwischen den Verfassungsorganen ergeben können. Eine funktionierende Verfassungsgerichtsbarkeit schafft hier die Möglichkeit, politische Machtkonflikte zwischen den maßgeblichen Faktoren des Verfassungslebens einer rechtlichen Lösung zuzuführen, während andernfalls unter Umständen mit der gewaltsamen Durchsetzung einer Seite gerechnet werden müsste.
23Daneben hat in einem weitestgehend durchnormierten Rechtsstaat die Aufgabe der Normenkontrolle an Bedeutung noch gewonnen, durch die der Vorrang der Verfassung vor sonstigen Rechtsnormen sowie der Vorrang des Bundesrechts vor dem Landesrecht durchgesetzt wird.
24Eine weitere traditionelle Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit liegt im Bereich des rechtlich geordneten Verfassungsschutzes, wo die Verfassungsgerichte in |8|bestimmten, zum Schutze der Verfassung eingerichteten Verbots- und Anklageverfahren zu entscheiden haben.
25Die gegenwärtig in der Praxis dominierende Aufgabe der Verfassungsgerichtsbarkeit besteht schließlich darin, das Individuum mit seinen Grundrechten allgemein gegenüber Zwängen der Staatsgewalt verfassungsrechtlich zu schützen, was insbesondere durch das Instrument der Verfassungsbeschwerde geschieht. Durch die Kontrolle der fachgerichtlichen Rechtsprechungstätigkeit anhand verfassungsrechtlicher Maßstäbe erlangt das BVerfG dabei großen Einfluss auf die Rechtsanwendung in fast allen Bereichen der Rechtsordnung. Um nicht zum Superrevisionsgericht für alle Zweige der Gerichtsbarkeit zu werden, betont das BVerfG allerdings die Beschränkung seiner Aufgaben auf die Wahrung gerade des Verfassungsrechts und die Subsidiarität gegenüber der sonstigen Rechtsprechung (→ Rn. 227 allgemein; Rn. 366, 372, 383, 393 zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG; Rn. 568f., 584ff. zur Grundrechtsverfassungsbeschwerde; Rn. 623, 627 zur kommunalen Verfassungsbeschwerde).
26Die Fülle der vorstehend nur angedeuteten Aufgaben des BVerfG verschafft ihm im Rahmen der bestehenden Verfassungsordnung eine so herausragend wichtige Bedeutung, dass das BVerfG trotz seiner Stellung als nur zur Rechtsanwendung berufenes Gericht einer der wichtigsten Akteure des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens und damit ein Verfassungsorgan ist.
Fragen zu A. Einführung:
Nennen Sie die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Organisation des BVerfG!
In welchen Normen ist die Zuständigkeit des BVerfG geregelt? Gibt es eine Generalklausel für seine Zuständigkeit?
Durch welche Entscheidungsträger wurden verfassungsrechtliche Fragen in Deutschland in früheren verfassungsgeschichtlichen Epochen entschieden?
Welches sind die wichtigsten Aufgaben der Verfassungsgerichtsbarkeit?
Die Lösungen finden Sie auf S. 193.
Literaturhinweise: Meinel, Florian/Kram, Benjamin, Das Bundesverfassungsgericht als Gegenstand historischer Forschung, JZ2014, 913; Collings, Justin, Democracy’s Guardians. A History of the German Federal Constitutional Court 1951–2001, 2015; von Ooyen, Robert/Möllers, Martin (Hrsg.), Handbuch Bundesverfassungsgericht im politischen System, 2. Aufl. 2015.
|9|B.Gerichtsverfassung
I.Grundgesetzliche Anforderungen
27Die Gerichtsverfassung, d.h. der Aufbau und die Organisation des BVerfG, ist im Grundgesetz nicht abschließend geregelt. Es enthält nur einige diesbezügliche Grundsätze, deren Ausführung im Einzelnen es dem Bundesgesetzgeber überlässt (auch → Rn. 2f.). Als für diese Gesetzgebung verbindliche verfassungsrechtliche Vorgaben sind insbesondere die folgenden zu erwähnen:
Art. 92 GG schreibt im Zusammenhang seiner beiden Halbsätze vor, dass das BVerfG mit Richtern besetzt sein muss, weil seine Tätigkeit zu der den Richtern anvertrauten rechtsprechenden Gewalt zählt.
Art. 94 Abs. 1 Satz 1 GG schreibt vor, dass dem Gericht Bundesrichter und andere Mitglieder angehören sollen; nachdem sämtliche Mitglieder des BVerfG nach Art. 92 GG Richter zu sein haben, ist dies dahingehend zu verstehen, dass ein Teil der Mitglieder dieses Organs schon zum Zeitpunkt der Bestellung zu den Bundesrichtern, d.h. den Richtern an den anderen Bundesgerichten (Art. 95, 96 GG), gehört haben muss.
Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG legt zum einen fest, dass die Mitglieder des BVerfG durch Wahl bestellt werden müssen; zum anderen wird für die Wahl im Sinne der bundesstaatlichen Parität bei der Besetzung dieses Organs vorgeschrieben, dass der Bundestag und der Bundesrat (als Mitwirkungsorgan der Länder) je die Hälfte der Mitglieder des BVerfG zu wählen haben.
Art. 94 Abs. 1 Satz 3 GG enthält eine Vorschrift über die sog. Inkompatibilität (Unvereinbarkeit) der Stellung als Mitglied des BVerfG mit anderen Funktionen; namentlich dürfen die Mitglieder des BVerfG weder dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung noch entsprechenden Organen eines Landes (also insbesondere: dem Landesparlament bzw. der Landesregierung) angehören.
28Im Übrigen erteilt Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG dem Bundesgesetzgeber den ausdrücklichen Auftrag, insbesondere die Verfassung des BVerfG zu regeln.
|10|II.Gesetzliche Ausformung der Gerichtsverfassung
1.BVerfG als Ganzes
29Das BVerfG als Ganzes wird in seiner verfassungsrechtlich vorgezeichneten Rechtsstellung in § 1 Abs. 1BVerfGG als ein allen übrigen Verfassungsorganen gegenüber selbständiger und unabhängiger Gerichtshof des Bundes beschrieben. Das Gesetz bestätigt damit die aufgrund der verfassungsrechtlichen Befugnisse anzunehmende Qualität des BVerfG als Verfassungsorgan und unterstreicht zugleich seine Selbständigkeit und Unabhängigkeit, die dem gerade wegen seiner weitreichenden Kompetenzen hier besonders bedeutsamen Grundsatz der Gewaltenteilung Rechnung trägt. § 1 Abs. 2BVerfGG, der Karlsruhe zum Sitz des BVerfG bestimmt, kann im Sinne einer auch räumlichen Bekräftigung dieser Selbständigkeit verstanden werden. § 1 Abs. 3BVerfGG erkennt nachträglich die Geschäftsordnungsautonomie an, die das BVerfG schon vorher aufgrund seiner Stellung als Verfassungsorgan in Anspruch genommen hatte (auch → Rn. 8).
2.Zwei Senate
30Nach § 2 Abs. 1BVerfGG besteht das BVerfG aus zwei Senaten. Wegen dieser Aufgliederung wird es gelegentlich auch als „Zwillingsgericht“ bezeichnet. Die Untergliederung in zwei Senate erlaubt es, die Arbeitsbelastung des Gerichts auf mehrere Schultern zu verteilen, ohne die Zahl der Richter in einem einzelnen Spruchkörper untunlich zu erhöhen. Andererseits begründet die Aufteilung in zwei Senate die Notwendigkeit, Aufgaben und Tätigkeit der beiden Senate zu koordinieren.
31In erster Linie geschieht dies durch die Aufteilung der Zuständigkeiten auf die beiden Senate, die in § 14BVerfGG eine detaillierte, gleichwohl noch nicht abschließende Regelung gefunden hat. Dabei ist die grundsätzliche Aufgabenteilung in der Weise vorgenommen, dass der Erste Senat über Grundrechtsfragen entscheidet, während der Zweite Senat für das organisatorische Verfassungsrecht einschließlich des Wahlrechts zuständig ist. Diese Grundkonzeption der Zuständigkeitsverteilung ist in der Wirklichkeit undurchführbar geworden, weil vor allem durch die sehr hohe Zahl von Verfassungsbeschwerden die grundrechtsbezogenen Verfahren eine weitaus größere Arbeitsbelastung für das Gericht bedeuten als die zum Staatsorganisationsrecht. Diesem Umstand trägt § 14 Abs. 4BVerfGG dadurch Rechnung, dass das Plenum des BVerfG (→ Rn. 40ff.) ermächtigt wird, die Zuständigkeit der Senate abweichend von den gesetzlichen Grundsätzen zu regeln, wenn dies infolge einer nicht nur vorübergehenden Überlastung eines Senats unabweislich ist. Von dieser Ermächtigung ist seit langem in der Weise Gebrauch gemacht worden, dass dem Zweiten Senat bestimmte Teile der Aufgaben des Ersten Senats übertragen worden sind. Die jedenfalls heute doch recht komplizierte Aufgabenverteilung bringt Abgrenzungsprobleme mit sich, für die § 14 Abs. 5BVerfGG Vorsorge trifft. Danach entscheidet, wenn zweifelhaft ist, welcher Senat für ein Verfahren zuständig ist, darüber ein besonderer, aus beiden Senaten paritätisch besetzter Ausschuss. Für |11|den Fall von Meinungsverschiedenheiten zwischen den Senaten über Rechtsfragen ist die Entscheidung durch das Plenum vorgesehen (→ Rn. 41ff.).
32Die beiden Senate sind die Spruchkörper, die – mit wenigen Ausnahmen – alle dem BVerfG übertragenen Entscheidungen zu treffen haben. Sie sind damit die zentral bedeutsamen Untergliederungen des Gerichts. Die Zusammensetzung der Senate ist in § 2 Abs. 2 und 3BVerfGG geregelt. Danach besteht jeder Senat aus acht Richtern, von denen jeweils drei aus der Zahl der Richter an den obersten Gerichtshöfen des Bundes (Art. 95 Abs. 1 GG) gewählt sein müssen. Um die anteilige Berücksichtigung des spezifisch richterlichen Elements, das den Art. 94 Abs. 1 Satz 1 GG ausformt, auch der Sache nach gegen denkbare Umgehungen zu sichern, sieht § 2 Abs. 3 Satz 2BVerfGG vor, dass diese Richter wenigstens drei Jahre an einem obersten Gerichtshof des Bundes tätig gewesen sein sollen.
33Den Vorsitz führen in ihrem jeweiligen Senat der Präsident des BVerfG und der Vizepräsident (§ 15 Abs. 1 Satz 1BVerfGG). Sie werden in dieser Funktion von dem dienstältesten bzw. lebensältesten Richter des Senats vertreten.
34Nach § 15 Abs. 2 Satz 1BVerfGG kann ein Senat Beschlüsse nur fassen, wenn mindestens sechs Richter anwesend sind. Bei fehlender Beschlussfähigkeit werden in Verfahren von besonderer Dringlichkeit so viele Richter des anderen Senats durch das Los als Vertreter bestimmt, dass die Beschlussfähigkeit erreicht wird.
35Entscheidungen des Senats werden nach § 15 Abs. 4 Satz 2BVerfGG grundsätzlich mit der Mehrheit der an der Entscheidung mitwirkenden Mitglieder des Senats getroffen. Von dieser Grundregel formuliert das Gesetz zwei Ausnahmen. Nach § 15 Abs. 4 Satz 1BVerfGG können in den strafprozessähnlichen Verfahren gemäß § 13 Nr. 1, 2, 4 und 9BVerfGG dem Antragsgegner nachteilige Entscheidungen nur mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der acht Mitglieder des Senats, d.h. von mindestens sechs Senatsmitgliedern, getroffen werden.
Beispiel: Aus diesem Grunde ist die Einstellung des Parteiverbotsverfahrens gegen die NPD durch den Zweiten Senat im Jahr 2003 mit den Stimmen von nur drei seiner Mitglieder gegenüber vier gegenteiligen Voten erfolgt (BVerfGE107, 339 [356ff.]).
36Als weitere Ausnahme von der Mehrheitsregel sieht § 15 Abs. 4 Satz 3BVerfGG vor, dass bei Stimmengleichheit im Senat ein Verstoß gegen das Grundgesetz oder sonstiges Bundesrecht nicht festgestellt werden kann, und zwar unabhängig davon, ob der Antrag auf die Feststellung eines solchen Verstoßes oder auf seine Verneinung gerichtet war. Für Entscheidungen mit abweichendem Inhalt bleibt es demgegenüber bei der grundsätzlichen Mehrheitsregel, so dass in diesen Fällen bei Stimmengleichheit der jeweils gestellte Antrag abgelehnt ist. Mangels klar ausgerichteter Anträge hilft dies allerdings in einigen Verfahren nicht weiter (→ Rn. 270); insoweit bleibt die Lösung problematisch.
37Eine besondere Rolle für die praktische Arbeit der Senate spielen die im Gesetz nur in einzelnen Zusammenhängen (§ 15a Abs. 2, § 23 Abs. 2, 3, § 97c Abs. 2, § 97d Abs. 1BVerfGG) erwähnten Berichterstatter. Dabei handelt es sich um Richter, die für das jeweilige Verfahren in besonderer Weise verantwortlich sind; ihnen obliegt insbesondere die allgemeine Förderung des Verfahrens (§ 22 Abs. 3GOBVerfG) |12|und die Vorlage eines schriftlichen Votums für die vom Senat zu treffende Entscheidung (§ 23GOBVerfG).
3.Kammern
38Für die Erledigung der zahlreichen Vorlagebeschlüsse nach § 80BVerfGG und vor allem der Verfassungsbeschwerden berufen die Senate jeweils für die Dauer eines Geschäftsjahres mehrere Kammern, die aus je drei Richtern bestehen und in ihrer Zusammensetzung nicht länger als drei Jahre unverändert bleiben (§ 15a Abs. 1BVerfGG). Die Kammern entscheiden im Rahmen ihrer Befugnisse in den Verfahren, die einem ihrer Mitglieder als Berichterstatter zugeteilt sind (§ 40 Abs. 1 Satz 1GOBVerfG) – ein Zusammenhang, der in § 15a Abs. 2BVerfGG nur angedeutet ist.
4.Beschwerdekammer
39Zur Entscheidung über die 2011 eingeführte Verzögerungsbeschwerde (→ Rn. 630) ist nach § 97c Abs. 1BVerfGG die Beschwerdekammer berufen, in die das Plenum zwei Richter aus jedem Senat für eine Regelamtszeit von zwei Jahren beruft.
5.Plenum
40Von den weiteren Gliederungen des BVerfG ist vor allem das Plenum von Bedeutung, in dem alle Richter des BVerfG zusammenwirken. Das Plenum ist im BVerfGG nur im Zusammenhang mit einzelnen Zuständigkeiten angesprochen; einige nähere Bestimmungen treffen die §§ 1–3GOBVerfG. Abgesehen von der schon erwähnten Regelung der Geschäftsverteilung gemäß § 14 Abs. 4BVerfGG (→ Rn. 31) sind dem Plenum die Entscheidungen übertragen, die das BVerfG im Zusammenhang mit der Versetzung eines dienstunfähigen Richters des BVerfG in den Ruhestand oder mit seiner Entlassung zu treffen hat (vgl. § 105BVerfGG).
41Eine für den Inhalt der Judikatur des BVerfG zentrale, wenngleich in der Praxis selten relevant gewordene Entscheidungskompetenz des Plenums ergibt sich aus § 16 Abs. 1BVerfGG. Diese Bestimmung dient dem Zweck, Divergenzen zwischen der Judikatur der beiden Senate des „Zwillingsgerichts“ zu vermeiden, positiv ausgedrückt, die Einheitlichkeit der Rechtsprechung des BVerfG zu sichern. Dieses den Vorbildern anderer Prozessordnungen entsprechende Zwischenverfahren, das in §§ 48f. GOBVerfG näher ausgestaltet ist, ist dann durchzuführen, wenn ein Senat in einer Rechtsfrage von der in einer Entscheidung des anderen Senats enthaltenen Rechtsauffassung abweichen will. Die fragliche Rechtsauffassung muss für die Entscheidungen beider Senate von tragender Bedeutung sein bzw. gewesen sein (auch → Rn. 497f.); Unterschiedlichkeiten der Rechtsprechung, die sich nur in obiter dicta, d.h. in beiläufigen Bemerkungen der Entscheidungen, finden, bleiben unberücksichtigt. Ob die Voraussetzungen für eine Vorlage gegeben sind, entscheidet allein der jeweils vorlagepflichtige Senat.
|13|Hinweis: Den Versuch des Zweiten Senats, in einem spektakulären Fall („Kind als Schaden“) den Ersten Senat zu einer Vorlage zu veranlassen (BVerfGE96, 409ff.), hat dieser dementsprechend zurückgewiesen (BVerfGE96, 375 [403ff.]).
42Das Plenarverfahren unterbleibt, wenn der Senat, von dessen Rechtsauffassung der andere Senat abweichen will, auf Anfrage erklärt, dass er an seiner Rechtsauffassung nicht festhält (§ 48 Abs. 2GOBVerfG). Nach der Entscheidung des Plenums hat der Senat, der das Plenum angerufen hat, bei der Entscheidung in seinem Ausgangsverfahren die Rechtsauffassung des Plenums zu Grunde zu legen; eine erneute Anrufung des Plenums wegen derselben Rechtsfrage in späteren Verfahren ist nicht ausgeschlossen (zur vergleichbaren Divergenzvorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG → Rn. 501).
