Hugo Preuß, der Vater der Weimarer Verfassung E-Book

Christoph Müller

• Herausgeber: CEP Europäische Verlagsanstalt
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 451

Beschreibung

"Auf dem "langen Weg nach Westen" haben wir die historische Chance der Republik von Weimar verspielt, sind aber bei dem "demokratischen Verfassungsstaat", wie Preuß ihn entwickelt und begründet hatte, am Ende doch noch angekommen…" (Chr. Müller) Christoph Müllers hat seine Lebensarbeit der Neuentdeckung und Wiedererweckung demokratischer Traditionen im deutschen Staatsrecht gewidmet. Seine Studien zu Hugo Preuß präsentieren ein konstitutionelles Denken, das die Demokratie als umfassende Lebensform etabliert. Inspiriert von Otto von Gierkes Genossenschaftsrecht entwickelte Preuß einen konsequenten Liberalismus als Idee der Gemeinde-Demokratie und suchte den Brückenschlag zur Sozialdemokratie. Sein "demokratischer Volksstaat" beginnt mit der kommunalen Selbstverwaltung und begreift Volkssouveränität als eine Frage intelligenter Organisation, vermittelt durch institutionelle Gewaltenteilung. Preuß unterschied sich vom Mainstream seiner Zeit, wandte sich gegen die vorherrschenden konservativen Auffassungen vom Obrigkeitsstaat in der Staatsrechtslehre und war einer der wenigen, die den "Ideen von 1914" und der allgemeinen Kriegsbegeisterung entgegentraten. Als fortschrittlicher Liberaler und tätiger Politiker machte Preuß – anders als Max Weber – jahrzehntelang selbst praktische Erfahrungen, die seinen Blick auf die soziale Wirklichkeit prägten. Er entwickelte eine dezidiert sozialliberale Haltung, um mit Hilfe der Demokratie die allgemeinen Lebensverhältnisse zu verbessern, soziale Gerechtigkeit zu realisieren und gleiche Lebenschancen für alle Bevölkerungsgruppen zu verwirklichen. Christoph Müllers luzide Werkanalysen ermöglichen einen neuen Blick auf Preuß – und eine Aktualisierung seiner weiterhin gültigen sozialliberalen Prämissen.

Leseprobe

Christoph Müller, Jahrgang 1927, ordentlicher Professor für Staatsrecht und Politik am Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin; Gastprofessuren an den Universitäten Universidad de Belgrano Buenos Aires 1986, Beijing University 1994, Daito Bunka University Tokyo 1995; ab 2000 Vorsitzender der Hugo-Preuß-Gesellschaft e.V. Zahlreiche Publikationen.Eine Neuausgabe seiner inzwischen als klassisch geltenden Studie „Das imperative und das freie Mandat“ wurde 2021 in der Europäischen Verlagsanstalt mit einem Vorwort von Horst Dreier neu aufgelegt.

Dian Schefold, Jahrgang 1936, Professor für öffentliches Recht an der FU Berlin 1970–1980, 1980–2001 an der Universität Bremen. Zahlreiche Gastprofessuren. Veröffentlichungen u.a.: Volkssouveränität und repräsentative Demokratie in der schweizerischen Regeneration 1830–1848 (1966), Einleitung zu Hugo Preuß, Gesammelte Schriften Bd. 2: Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie (2009), Bewahrung der Demokratie. Ein jüdischer Gründervater der deutschen Demokratie: Hugo Preuß (2018).

Christoph Müller

Hugo Preuß, der Vaterder Weimarer Verfassung

Ihre Grundlegungin der Gemeinde-Demokratie

Herausgegeben und eingeleitetvon Dian Schefold

E-Book (EPUB)

© CEP Europäische Verlagsanstalt GmbH, Hamburg 2022

Alle Rechte vorbehalten.

Covergestaltung: Christian Wöhrl, Hoisdorf

EPUB: ISBN 978-3-86393-595-5

Auch als gedrucktes Buch erhältlich:

© CEP Europäische Verlagsanstalt GmbH, Hamburg 2022

Print: ISBN 978-3-86393-137-7

Informationen zu unserem Verlagsprogramm finden Sie im Internet unter

www.europaeischeverlagsanstalt.de

Inhalt

Einleitung (Dian Schefold)

1. Vorbemerkung

2. Rechts- und staatstheoretische Grundlagen

3. Nähe und Ferne zu Gierke

4. Ein erster Methoden- und Richtungsstreit

5. Folgerungen für kommunale Selbstverwaltung und Gemeinde-Demokratie

6. Ergebnisse für die Kommunalpolitik

6.1. Schulwesen

6.2. Soziales Gebiet

6.3. Kommunale Verkehrspolitik

6.4. Städtebauliche Entwicklung

6.5. Groß-Berlin verfassen

Bemerkungen zum Thema Gemeinde-Demokratie

1. Problemstellung

2. Selbstverwaltung oder Gemeinde-Demokratie

3. Gemeinde-Demokratie und die Einheit des politischen Systems

4. Stufenbau der Gemeinde-Demokratie und Stufenbau der Rechtsordnung

5. Gemeinde-Demokratie und Gewaltenteilung

6. Möglichkeit und Wirklichkeit einer Gemeinde-Demokratie

Zur Grundlegung der Kommunalpolitik bei Hugo Preuß

1. Hugo Preuß und die Weimarer Republik

2. Preuß und die Rekonstruktion des Verhältnisses von Staat, Land und Gemeinde

3. „Selbstverwaltung“ als „Selbstregierung“ in Gemeinde, Land und Staat

3.1. Widerstände der herrschenden Staatsrechtslehre gegen das Verständnis von Selbstverwaltung im Sinne von Hugo Preuß

3.2. Stufenbau des politischen Systems „von unten nach oben“ und Stufenbau der Rechtsordnung „von oben nach unten“

3.3. Bestätigungsrecht und Gemeindeautonomie: Rechtsaufsicht vs. Fachaufsicht

4. Gemeindefreisinn und Munizipalsozialismus

4.1. Die Lage des Liberalismus um die Jahrhundertwende

4.2. Praxis als „Regulator“ der Theorie

4.3. Liberalismus und Munizipal-Sozialismus

5. Schlussbemerkung

Hugo Preuß und Otto Hintze.Versuch der Rekonstruktion eines möglichen Diskurses

1. Völker, die sich selbst regieren, vs. monarchische Regierungen

2. Vaterländische Geschichte vs. weltgeschichtliche Bedingungen der Repräsentativverfassung

3. „Erster“, „Zweiter“ und „Dritter Feudalismus“

4. Drei-Kurien-Modell vs. Zwei-Kammer-Modell

5. Verfassungsstaat vs. Patrimonialstaat

6. Persönliches Regiment vs. parlamentarische Monarchie

7. Monarchisches Prinzip und Realpolitik

8. Parteistrukturen eines funktionierenden Parlamentarismus

9. Das Seeley-Theorem bei Hintze und Preuß

10. Hedwig Hintze und Otto Hintze

Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß

1. Entwicklung bis zur Promotion

2. Politische Grundorientierung

3. Habilitation 1889 und erste Zeit als Privat-Dozent

4. Konflikt des Stadtverordneten Preuß mit dem Kultusminister Bosse

5. Erster Antrag von Preuß auf Ernennung zum außerordentlichen Professor 1896

6. Die Disziplinarfälle Arons und Preuß

6.1. Disziplinarverfahren gegen den Privat-Dozenten Dr. Arons

6.2. Disziplinarverfahren gegen den Privat-Dozenten Dr. Preuß

7. Zweiter Antrag 1902/03 auf Ernennung von Preuß zum a.o. Professor

8. Das Ausweichen an die Handelshochschule 1906

9. Dritter Antrag 1910 auf Ernennung von Preuß zum a.o. Professor

10. Letzter Versuch 1925

Souveränität.Rechtswissenschaftlicher a-priori-Begriff oder empirische Funktionsbestimmung des politischen Systems

1. Hugo Preuß hält die Kategorie der Souveränität für veraltet

2. Suzeränität vs. Souveränität – Traditionales Recht vs. Rechtsstaat

3. Fürstensouveränität

4. Staatssouveränität

5. Parlamentssouveränität

6. Rechtssouveränität

7. Volkssouveränität

8. Ergebnis

Otto von Gierke und Hugo Preuß.Aspekte von Nähe und Ferne

1. Gierke und Preuß im Kontext der „germanistischen“ Staatsrechtslehren

2. Hugo Preuß: Übernahme und Umbildung von Gierkes Genossenschaftstheorie

3. Peter Blickle: Otto von Gierke als Referenz zeitgenössischer Forschung?

4. Otto von Gierke, Hugo Preuß und Paul Laband

5. Methodische Randbemerkung zu Gierkes Begriff einer „organischen“ Entwicklung

6. Zum Bruch zwischen Preuß und Gierke – und dessen Trennung von den Deutschnationalen

Personenverzeichnis

Erstveröffentlichungsnachweise

Dian Schefold

Einleitung

1.Vorbemerkung

Es ist mir eine besondere Freude, die hier vorgelegte Sammlung von Aufsätzen Christoph Müllers über Hugo Preuß einzuleiten, denn der eröffnende Aufsatz über Gemeinde-Demokratie gibt Müllers Beitrag zur Festschrift wieder, die mir 2001 überreicht worden ist.1 Das Thema bekam durch die deutsche Wiedervereinigung neue Aktualität. Die Volksbewegung, die sich dabei durchsetzte, erfasste auch die Lokalebene und verstärkte einerseits deren demokratische Legitimation, andererseits deren Eigenständigkeit gegenüber den höheren Ebenen öffentlicher Organisation. Vor allem die Kommunalverfassung der DDR, nach der Wende und vor der staatlichen Vereinigung noch am 17. Mai 1990 verabschiedet und in Kraft getreten, trug dem demokratischen Anspruch jener Monate Rechnung und beschritt zum Teil neue Wege.2 Diese wurden zwar durch die bald erlassenen Gemeinde- und Kreisordnungen der ostdeutschen Länder zurechtgestutzt, haben aber auch die westdeutschen Kommunen beeinflusst und die demokratischen Ansprüche an Kommunalverfassungen konkretisiert.

Vor diesem Hintergrund haben Leben und Werk von Hugo Preuß neue Aktualität gewonnen. Parallel zu Müllers erwähnter Untersuchung begann die systematische Beschäftigung damit, gewiss beruhend auf vorangegangenen Arbeiten,3 und zurückgehend auf Theodor Heuss’ frühe Edition einiger wichtigster Schriften,4 aber jetzt koordiniert durch die von Christoph Müller initiierte Hugo Preuß-Gesellschaft und die von dieser organisierten Symposien.5 Als die parallel dazu in Angriff genommene Edition der Gesammelten Schriften von Hugo Preuß die verfügbaren Kräfte absorbierte, trat die von Detlef Lehnert begründete Hugo Preuß-Stiftung hinzu.6

Dadurch wurde die Bedeutung von Preuß für die Gemeinde-Demokratie herausgestellt, aber zugleich in den Zusammenhang seines staatstheoretischen Ansatzes und dessen – wenn auch unvollkommener – Verwirklichung durch den „Gründervater“ der Weimarer Verfassung gestellt. Dieses Konzept wird aus der Anlage der fünfbändigen Ausgabe der „Gesammelten Schriften“ erkennbar, die die großen Monographien von Preuß7 in die Entwicklung der Einzelschriften einordnet. Von der politisch-publizistischen Tätigkeit (Bd. 1) über die theoretischen und dogmatischen staatsrechtlichen Schriften (Bd. 2) führt der Weg zum Verfassungswerk von Weimar (Bd. 3) und dessen Verteidigung in den kritischen ersten Jahren der Republik (Bd. 4). Die kommunalwissenschaftlichen Schriften konkretisieren den theoretischen Ansatz und setzen ihn in konkrete Kommunalpolitik um (Bd. 5).8

2.Rechts- und staatstheoretische Grundlagen

Der junge Hugo Preuß war zunächst von seinem politischen Umfeld liberaler Prägung, den Deutschfreisinnigen um Theodor Barth und seiner Zeitschrift „Die Nation“ geprägt. Hier erschienen die meisten frühen Aufsätze des jungen Wissenschaftlers.9 Aber das Ziel der Hinwendung zur Wissenschaft war von Anfang an ein Staatsverständnis, das der Struktur eines Reichs mit eigenständigen, in sich gegliederten Einzelstaaten und mit einer zunehmenden internationalen Verflechtung Rechnung trug. Das brachte Preuß zunächst in die Nähe zu Franz von Holtzendorff, Johann Caspar Bluntschli und Rudolf Gneist. Ihr Einfluss auf die frühen Schriften, sei es völkerrechtlicher Orientierung, sei es über „Friedenspräsenz und Reichsverfassung“10 ist evident. Er erhielt allerdings eine neue Gewichtung, als Preuß auf Otto Gierke aufmerksam wurde und nach dessen Berufung nach Berlin 1887 in Verbindung zu ihm trat.

Das Ergebnis war die 1889 veröffentlichte Habilitationsschrift über Gemeinde, Staat, Reich als Gebietskörperschaften.11 Unter ausdrücklicher Berufung auf den „Vorkämpfer deutscher Genossenschaftstheorie“ – so die Widmung des Buchs an Gierke – wandte es dessen Körperschaftslehre auf das öffentliche Recht an,12 zunächst auf die Konstruktion des Bundesstaats, und kritisierte die damit verbundene Souveränitätsdiskussion: weder eine Teilung der Souveränität, noch eine Souveränität der Gliedstaaten, noch eine des Reichs, noch die Annahme „nichtsouveräner Staaten“ sei gerechtfertigt. Aber Preuß ging dabei über Gierke hinaus, denn abweichend von dessen Verständnis des Bundesstaats, das weiterhin am Gedanken der Souveränität des Staates festhielt, bezog Preuß die Bildung von Gesamtpersonen, wie im Privatrecht, in gleicher Weise auf Gemeinde, Staat, Reich und auch die völkerrechtliche Gemeinschaft: Sie alle seien aus Gliedpersonen – bis zum Individuum – gebildet, so dass die Zugehörigkeit zu einer Gesamtperson die Zugehörigkeit zu einer Gesamtperson höherer Ebene nicht ausschließe. Das Individuum stehe nicht einem abstrakten, im Sinn des römischen Rechts fiktiven Staat gegenüber, sondern es bestehe ein Kontinuum zwischen individueller Freiheit, deren Betätigung in privaten und öffentlich-rechtlichen Gesamtpersonen und deren Aggregation zu Gemeinde, Staat, Reich, auch der Weltgemeinschaft.13

Von dieser theoretischen Grundlage aus hat sich Christoph Müller speziell mit dem Verhältnis zwischen Preuß und Gierke auseinandergesetzt.14 Preuß orientiert sich methodisch und in der Darstellung der Gesamtpersonen aller Ebenen zunächst an Gierke und bringt das in seinem Buch zum Ausdruck. Allerdings geht er bei der Übertragung dieser Theorie auf das Staatsrecht eigene Wege. Das wird vor allem bei der kritischen Behandlung der „Dogmengeschichte“, des deutschen Bundesstaats, im ersten Teil seines Werks deutlich. Preuß kritisiert die Unstimmigkeiten der Bundesstaatslehre nicht nur in Theorie und Konflikten der US-amerikanischen, sondern auch der deutschen Doktrin. Dabei kann er sich auch auf Gierkes Kritik an Laband15 berufen. Aber er geht entscheidend über ihn hinaus. Denn während Laband Bundesstaat, monarchisches Prinzip und einzelstaatliche Souveränität durch das Modell der Republik der deutschen Fürsten zu verbinden trachtet, und während Gierke ihm insoweit folgt, jedenfalls was die monarchische Souveränität betrifft, stellt Preuß seine Kritik in den Zusammenhang einer Analyse des Souveränitätsbegriffs.16 Er ordnet ihn der Herausbildung der absoluten Monarchie zu. Gegenstück der unbegrenzten Herrschaft des Monarchen über seine Untertanen ist die unbegrenzte Gewalt des von ihm beherrschten Staates. Sie wird als notwendiger Schritt bei der Herausbildung des modernen Staates verstanden. Aber eben deshalb ist sie nicht mit der Idee des Rechtsstaats vereinbar. Schafft sich die öffentlichrechtliche Gesamtperson ihr eigenes Recht, tritt sie in Konkurrenz mit andern Gesamtpersonen geringerer und größerer Ausdehnung; „Gemeinde, Staat, Reich“ unterscheiden sich nicht qualitativ,17 sondern nur durch unterschiedliche Aufgabenbereiche, die rechtlich normiert und begrenzt sein müssen.

Folglich ist jede Gesamtperson Trägerin, zugleich Subjekt und Objekt einer Rechtsordnung, aber außerdem eingeordnet in die Rechtsordnungen der größeren Gesamtpersonen und begrenzt durch die Beachtung der eigenen Regelungszuständigkeiten, die die Beschränkung der eigenen Rechtsordnung der kleineren Gebietskörperschaften – konkret: die Selbstverwaltung der kommunalen Körperschaften – ermöglichen und begrenzen. Die Gebietskörperschaften der verschiedenen Stufen konkurrieren miteinander, ohne dass eine einen grundsätzlichen Vorrang beanspruchen, die anderen Rechtsordnungen auf eine Ermächtigung durch sie zurückführen kann.

Allerdings bleibt damit offen, wozu die einzelnen Gebietskörperschaften zuständig sind. Der Verzicht auf den Souveränitätsbegriff als Kriterium schließt Konflikte zwischen den Ebenen ein. Preuß ist sich dieser Möglichkeit bewusst. Zugunsten des Reichs argumentiert er mit dessen eigenem Recht als Gebietskörperschaft, zu der sich die Gliedstaaten als Gliedkörperschaften vereinigt haben. Daher haben sie diese Zuständigkeiten des Reichs und ihren Vorrang zu akzeptieren. Für die Gliedstaaten ist deren gesetzgebende Gewalt anzuerkennen, die die zugehörigen Kommunalkörperschaften in ihrem Selbstverwaltungsrecht zu beschränken in der Lage ist; dabei widerspricht Preuß freilich jeder nicht gesetzlich begründeten Beschränkung kommunaler Selbstverwaltung.18 Aber auch die überstaatliche, völkerrechtliche Ordnung wird in einem längeren, zwei Jahre nach der Habilitation erschienenen Aufsatz in dieses System einbezogen.19 Angesichts der wachsenden internationalen Verflechtung wendet sich Preuß gegen die Leugner eines bindenden Völkerrechts und verficht die Eigenständigkeit20 der Weltgemeinschaft als – wenn auch lose – Gebietskörperschaft mit eigener, Rechtsgrundsätze und Verträge umfassender Rechtsordnung, auch mit Zwangselementen des Rechts.

Dabei impliziert Preuß’ Argumentation, dass die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Ebenen alles andere als starr und ein für allemal gesichert, sondern Ergebnis eines Wettbewerbsstrebens und politischer, im Extremfall militärischer Auseinandersetzung ist. Die Argumentation lässt den Einfluss naturwissenschaftlicher, von Charles Darwin geprägter Theorien und auch eines marxistischen Geschichtsverständnisses erkennen.21 Daher ist verständlich, dass Preuß’ Ablehnung des Souveränitätsbegriffs auf Widerspruch gestoßen ist, schon im Habilitationsverfahren22 und in der eingehenden Rezension der Habilitationsschrift durch Albert Hänel.23 Auch Christoph Müller hat sich, beeinflusst wohl von Hermann Heller, dieser Kritik angeschlossen. Sein Versuch, als Souverän das politische System zu betrachten,24 nähert sich dem Gedankengang von Hugo Preuß und der von diesem mit Zustimmung betrachteten Lehre von der „Rechtssouveränität“ an, wie sie von dem Niederländer Hugo Krabbe vertreten worden ist.25 Aber diese Annäherung verschiebt die Frage dahin, welche rechtsetzende Einheit diese Rechtsordnung erzeuge. Ist es eine vorherrschende Instanz – nach herkömmlicher Auffassung der Staat26 –, so bleibt die Souveränität dort lokalisiert, die Rechtsordnung davon abgeleitet. Postuliert man dagegen eine zwar von verschiedenen rechtserzeugenden Gebietskörperschaften stammende, aber insgesamt einheitliche Rechtsordnung, so bleibt die Erkenntnis unausweichlich, dass es an entscheidenden Kriterien und Instanzen zur Bestimmung und Konkretisierung dieser einheitlichen Rechtsordnung fehlt: die Rechtsordnung konkretisiert sich nur mit Hilfe der von Preuß beschriebenen faktischen Wettbewerbs- und Konfliktmechanismen. Für diesen Befund spricht freilich, dass er die Konflikte nicht mit dem rechtlichen Epitheton der Souveränität beschönigt, sondern als solche und mit dem Ziel einer rechtlichen Anerkennung von Lösungswegen für die Konflikte kennzeichnet. Insofern bereitet Preuß’ Kritik am Souveränitätsbegriff Grundlagen moderner Konfliktlösungsmechanismen vor, etwa durch die Vereinten Nationen und den internationalen Menschenrechtsschutz. Argumentiert man im Sinn einer so verstandenen Rechtsordnung, so kann Souveränität allenfalls als Inbegriff der Befugnisse einer Ebene, aber unter Anerkennung der Befugnisse anderer Ebenen und insofern als teilbar verstanden werden.27

3.Nähe und Ferne zu Gierke

Mit dieser Inhaltsbestimmung der Habilitationsschrift ist einerseits die Prägung durch die von Gierke entwickelte historische und seinswissenschaftliche Methode beschrieben, andererseits freilich auch deren Fortbildung durch die Übertragung auf das öffentliche Recht und die Anwendung der Theorie der Gesamtperson auf die öffentlichrechtlichen Gebietskörperschaften, mit der Folge einer Abkehr vom Souveränitätsbegriff. Dabei ordnet sich Preuß als Schüler Gierke zu: „Nirgends mehr, als wo ich ihn bekämpfe, fühle ich mich als Gierke’s Schüler.“28 Wie Gierke, vertritt er die germanistische Methode einer Einordnung der Individuen in Gesamtpersonen, die sich in der Lebenswirklichkeit bilden und unterschiedlichen Charakter haben können, ohne sich gegenseitig auszuschließen. Wie Gierke, sieht auch Preuß sich in der Tradition der namentlich von Georg Beseler verkörperten germanistischen Schule, die auch an der Verfassungsentwicklung Anteil genommen und wesentlich zur Paulskirchenverfassung beigetragen hat.29 Anders als Gierke, überträgt er jedoch „die frühpluralitäre Entfesselung der Assoziationen und assoziativen Sondergewährleistungen“30 auf das öffentliche Recht.

Mag auch die Trennlinie zwischen dem nach wie vor auf das Privatrecht orientierten Gierke und dem sich nachdrücklich – auch in der Antrittsvorlesung – zum öffentlichen Recht bekennenden Preuß31 deutlich geworden sein, sie schloss eine gute persönliche Beziehung der beiden Gelehrten mit gegenseitigem Respekt nicht aus.32 Allerdings sah Gierke offenbar keinen Grund, über die politische Betätigung seines Schülers hinwegzusehen. Als Preuß 1896, nach seinen ersten Konflikten als gewählter Stadtverordneter, seine Ernennung zum außerordentlichen Professor beantragte, schloss sich Gierke dem negativen Votum der Fakultät an und trug dadurch zur Ablehnung des Antrags im Ministerium bei. Christoph Müller hat die Entscheidungsfindung in dieser Frage mit der Verquickung fachlichen Urteils, politischer Konfrontation zwischen Regierung und Stadtverordnetenversammlung, der befürchteten Gefährdung der Universitätsautonomie und antisemitischer Diskriminierung differenzierend nachgezeichnet33 und dadurch aufgezeigt, dass die Differenzen von erheblichem Gewicht waren. Aber die daraus gefolgerte Hintansetzung auszuhalten, gehörte offenbar zum Pflichtenkreis des Privatdozenten.

So blieb die Verbundenheit mit Gierke für Preuß jedenfalls bis zu seiner Berufung an die Handelshochschule34 bestimmend. Auch noch darüber hinaus: Als die Berliner Juristische Fakultät 1910 Gierke zu seinem Goldenen Doktor-Jubiläum ehrte, trug Preuß dazu eine umfangreiche Abhandlung mit dem Titel Die Lehre Gierkes und das Problem der preußischen Verwaltungsreform35 bei. Preuß führte darin die Wurzeln seiner Theorie der Gebietskörperschaft auf Gierke, vor allem den ersten Band von dessen Genossenschaftsrecht, zurück, und umriss damit das Programm einer Verwaltungsreform, das er kurz zuvor in einer Säkularbetrachtung zur Stein’schen Städteordnung36 angekündigt hatte. Unter ausdrücklicher Berufung auf Gierke deutete er das Preußen der Stein-Hardenberg’schen Reformen, der Epoche der Reichseinigung mit der folgenden Verwaltungsreform sowie deren aktueller Weiterführung als Stationen auf dem Weg zu modernem, genossenschaftlich-demokratischem Staatsaufbau. Konkret berief er sich auf die von Gierke geprägte Devise der „Zurückverlegung des Staates in das Volk.“37

Die eher technischen Fragen Zur preußischen Verwaltungsreform behandelte Preuß allerdings in einer Denkschrift verfasst im Auftrage der Ältesten der Kaufmannschaft von Berlin.38 Hier erörtert er die gegenläufigen Tendenzen, die die Selbstverwaltung der Gebietskörperschaften beeinträchtigen. Die Kritik setzt schon mit der Stein’schen Städteordnung ein, die Ansätze zu einer Beschränkung der Gemeinden auf wirtschaftliche Selbstverwaltung vorsieht, bei Vorbehalt der zwangsbewehrten Rechtsordnung für den Staat, namentlich den Vorbehalt staatlicher Polizeibehörden auf lokaler Ebene oder die Übertragung der Polizeigewalt unter staatlicher Fachaufsicht auf den Magistrat.39 Daran können die Reformen der 1870er und 1880erjahre anknüpfen. Selbstverwaltung wird hier nicht als eigenständig demokratisch legitimierte Aufgabe der Gebietskörperschaften, sondern, in Anknüpfung an die Erforschung des englischen Selfgovernment durch Rudolf Gneist, als Betonung des Ehrenamts in der Verwaltung der Kreise und Gemeinden definiert.40 Dadurch können die Bürger an der Lokalverwaltung beteiligt, obrigkeitliche und wirtschaftliche Angelegenheiten miteinander verbunden werden. Formen dafür sind, neben der staatlichen Polizei und den dem Staat zuzurechnenden Amtsträgern des Oberpräsidenten (Provinz), Regierungspräsidenten (Regierungsbezirk), Landrats (Landkreis) und Amtsvorstehers (Amt), mit diesen verbundene ehrenamtliche Ausschüsse mit Selbstverwaltungs-, übertragenen Verwaltungs- und Rechtsschutzfunktionen.41 Grundsätzlich sollen auch Wahl-Elemente die Bestellung der Ausschussmitglieder bestimmen. Aber da es auf Bezirksebene keine Vertretungskörperschaften gibt und da diese auf den andern Ebenen durch indirekte Wahlen, altständische Elemente und das Dreiklassenwahlrecht geprägt sind, kommt es zu keiner Vertretung der jeweiligen Gebietskörperschaften. Die staatlich bestimmten Amtsträger, zusätzlich in Verbindung mit den wirtschaftlich mächtigen Bürgern, vor allem den Großgrundbesitzern, bestimmen die Verwaltung und hemmen die notwendigen Innovationen. Abhilfe und Grundlage einer wirklichen Selbstverwaltung könnte nur die demokratische Legitimation der einzelnen Ebenen schaffen. Sie wurde anlässlich der Reformen nach 1872 versäumt und müsste nachgeholt werden. Erst sie wäre eine “Zurückverlegung des Staates in das Volk.“42

Umgekehrt: Ohne eine solche Reform bleiben die preußischen Verwaltungsstrukturen monarchischen und feudalen Strukturen verhaftet. Der Obrigkeitsstaat steht der Entwicklung echter Selbstverwaltung entgegen und blockiert daher eine Entwicklung zum Volksstaat.43 Diese Bilanz, schon 1910 dargestellt und in den Folgeaufsätzen konkretisiert, fördert den fundamentalen Gegensatz zu Gierke zutage, so nahe sich seinswissenschaftliche Methode, deutschrechtliche Grundlegung und Anerkennung pluralistischer Elemente bei beiden Gelehrten sind. Zwar fordert Preuß bis 1918 nicht die Abschaffung der Monarchie,44 aber doch deren Einbettung in den Volksstaat. Diese Konfrontation bestimmt die folgenden Schriften.

Sie wird durch die Kriegssituation überlagert und verschärft. Während Gierke an der allgemeinen deutschen Kriegsbegeisterung Anteil nimmt, den Volksgeist damit gleichsetzt und sich an den Kriegsvorlesungen beteiligt,45 sieht Preuß im Krieg von Anfang an ein Unglück und hofft auf einen Verständigungsfrieden. Nach einigen kleineren Äußerungen46 findet diese Position 1915 Niederschlag im weit verbreiteten, viel diskutierten und scharf kritisierten Buch über Das deutsche Volk und die Politik.47 Zwar notiert auch Preuß die nationale Begeisterung des kriegführenden Volkes. Aber er wendet sie gegen die Relikte des Obrigkeitsstaats und für eine nationale Einheit; deren Betonung lässt die Genese der staatlichen Gesamtperson und deren Einordnung in die Weltgemeinschaft nur noch verschwommen erkennen. Vordringliche Aufgabe bleibt der Wandel vom Obrigkeitsstaat zum Volksstaat und, in diesem von Gierke jetzt deutlich distanzierten Sinn, die Zurückverlagerung des Staates in das Volk.

Deshalb ist Preuß’ Reaktion auf die militärische Niederlage, gipfelnd in dem gegen den bisherigen wie gegen den rätedemokratischen Obrigkeitsstaat gerichteten Artikel vom 14. November 1918 über Volksstaat oder verkehrter Obrigkeitsstaat?48 ebenso folgerichtig wie seine darauf folgende Zusammenarbeit mit dem Rat der Volksbeauftragten und die Rolle als Verfassungsvater der Weimarer Verfassung. Folgerichtig im Gegensatz dazu ist freilich auch das schwere Zerwürfnis mit Gierke.49 Hatte dieser schon 1914 vorbehaltlos den „deutschen Volksgeist“ beschworen, so war für ihn jetzt Der germanische Staatsgedanke50 ein flammendes Bekenntnis zur Monarchie, zur These vom aufgezwungenen Krieg und zur Notwendigkeit, diesen fortzuführen. Das Volk, in das der Staat zurückverlagert werden sollte, kam nur als mythische Größe in Betracht. Zur Würdigung Gierkes anlässlich dessen 80. Geburtstags denunzierte James Goldschmidt51 den genossenschaftlichen Gedanken als Schwäche des germanischen Staates – offenbar auf Preuß gemünzt. In dessen nach 1918 verfassten Schriften kommt Gierke kaum mehr vor.

4.Ein erster Methoden- und Richtungsstreit

Die erwähnten Differenzen und Diskussionspunkte zwischen Gierke und Preuß können als Teil der methodischen Diskussion in der Staatsrechtslehre des Kaiserreichs verstanden werden. An sich wird der Höhepunkt eines Methodenstreits in der deutschen Staatsrechtslehre in den 1920er Jahren und als Streit um die Auslegung der Weimarer Verfassung lokalisiert.52 Konkret allerdings geht dieser Streit auf die Jahre unmittelbar vor dem Ersten Weltkrieg zurück. Die kurz hintereinander erschienenen Schriften von Hans Kelsen, Erich Kaufmann und Carl Schmitt53 stoßen auf Entgegnungen aus einer „geisteswissenschaftlichen“ Richtung und eröffnen damit eine zugleich methodische und politische Diskussion, die die Staatsrechtslehre unter der Weimarer Verfassung beherrscht, mit der Entstehung und den Grundlagen dieser Verfassung aber kaum in Verbindung gebracht werden kann.

Wohl aber ging diesem Streit ein anderer voraus, der unmittelbar in das Ende des Kaiserreichs, die Novemberrevolution und die Weimarer Verfassung ausmündete. Die von Christoph Müller und im vorangegangenen Abschnitt dargestellte ursprüngliche Nähe und spätere Entfremdung zwischen Gierke und Preuß war eine Facette dieses Konflikts, aber sie reihte sich ein in eine Vielzahl von Gegensätzen, die die Diskussion des endenden 19. und des beginnenden 20. Jahrhunderts bestimmten.54 In diesen Zusammenhang gehört Christoph Müllers Rekonstruktion des möglichen Diskurses zwischen Otto Hintze und Hugo Preuß.55

Ein Gegenstand des Konflikts war die Spaltung der Historischen Rechtsschule in eine romanistische und eine germanistische Richtung. Schon in den Verfassungsberatungen der Frankfurter Nationalversammlung von 1848/49 prägte sich, vor allem in der Person Georg Beselers und seines Einflusses auf den Verfassungsausschuss der Nationalversammlung, die Bedeutung eines demokratisch legitimierten Mehrebenensystems und damit einer die Verfassungsstruktur prägenden Rolle des Grundrechtsteils der Verfassung aus.56 Diese versteht das Volk, in das der Staat zurückverlagert werden soll, konkret als Größe mit einem eigenen Gemeinwillen. Der Einfluss dieser Sichtweise auf Hugo Preuß ist evident, erkennbar auch in der Weimarer Verfassung (Art. 17), die ihrerseits Art. 28 GG beeinflusst hat. Hier ist die Rede von Völkern, die sich selbst regieren. Preuß hat diesen Kern des Selbstverwaltungsprinzips 1908 in seinem Beitrag zur Festschrift für Paul Laband betont und als Widerspruch zu dessen und von Heinrich Rosins Thesen formuliert.57

Ein Glied in seiner Argumentationskette ist das Verständnis der juristischen Person. Wenn Preuß von Gebietskörperschaften spricht, meint er damit Gesamtpersonen, die einen eigenen Willen bilden und betätigen. In welchen Verfahren dies geschieht, bleibt zunächst in der Schwebe; Preuß setzt sich ebenso wie von der monarchischen, so auch von der Volkssouveränität und der Idee eines Gesellschaftsvertrags ab und verweist auf die „organische“ Willensbildung.58 Aber während insofern zunächst auch der Monarch als Organ der Gebietskörperschaft in Betracht kommt, spitzt sich deren Entscheidungsprozess immer konkreter auf einen Gemeinwillen zu, der synonym als Volkswillen verstanden werden kann. Konkret wird diese Argumentation in den Schriften zur preußischen Verwaltungsreform, vor allem dem Gutachten für die Ältesten der Kaufmannschaft von Berlin.59 Der in diesem Zusammenhang entwickelte Begriff des Volksstaats bestimmt die weitere Diskussion und schließlich die Arbeit an der Weimarer Verfassung.

Preuß sieht in der romanistischen Theorie der juristischen Person die Fiktion der Rechtspersönlichkeit, die die Wirklichkeit der kollektiven Willensbildung außer Acht lässt und die willkürliche Zurechnung der Handelnden zur juristischen Person ermöglicht.60 Damit verschließt sich diese Theorie einer Analyse der realen Beziehungen zwischen den Handelnden und der Gesamtheit. Dies hält Preuß namentlich Paul Laband entgegen. Stattdessen postuliert er für die Weimarer Verfassung ein Repräsentationsverständnis, das sich dem Gedanken einer Volkssouveränität annähert.61

Die Fiktionstheorie vernachlässigt aber auch das Verständnis einer sich selbst, durch eigene Organe, verwaltenden Gebietskörperschaft, das für Preuß den Kern der Selbstverwaltung ausmacht. Insofern distanziert sich Preuß auch von seinem ursprünglichen Lehrer Rudolf Gneist, der als Schüler Savignys römisches, dann freilich auch öffentliches Recht gelehrt hat.62 Zwar gehen Preuß wie Gneist davon aus, dass die Rechtsordnung einen einheitlichen Bereich der öffentlichen Aufgaben zu regulieren habe. Aber während für Preuß die Verteilung dieser Aufgaben auf die verschiedenen Ebenen der Gebietskörperschaften zentrale Aufgabe der Gesetzgebung ist, bleiben in der preußischen Praxis wie auch nach deren Verständnis durch Gneist die Aufgaben staatlich und besteht die Selbstverwaltung darin, ihre Wahrnehmung unter Einbeziehung von Ehrenämtern auf Bezirks- und Kreisebene, als „mittelbare Staatsverwaltung“ zu sichern.63 Der Rechtsstaat wird dadurch gestärkt, dass diesen Ehrenämtern zugleich die Verwaltungsrechtspflege obliegt. Für Preuß bedeutet eine solche Herauslösung der Selbstverwaltung aus den konkreten einzelnen Gebietskörperschaften eine Schwächung der Selbstverwaltung zugunsten des Obrigkeitsstaates, begünstigt durch die Fiktion der einheitlichen juristischen Persönlichkeit des Staates. Preuß widerspricht schon früh, in Auseinandersetzung mit Georg Jellineks Schüler Julius Hatschek, der Reduktion der kommunalen Selbstverwaltung auf den status passivus im Sinn der Statuslehre Jellineks, und setzt ihr die eigenständige kommunale Hoheit über die Aufgaben der Gemeinde entgegen.64 Jellinek allerdings formuliert – charakteristischerweise im Teil über die Staatsrechtslehre, nicht über die Soziallehre des Staates – seine Lehre von der Selbstverwaltung auf der Grundlage von Hatscheks (und Gneists) Untersuchungen und lässt dem Gedanken einer eigenständigen Lokalgewalt keinen Raum.65

In diesen Richtungsstreit, der hier nur angedeutet werden kann,66 hat Christoph Müller die Überlegungen von Otto Hintze einbezogen. Damit erweitert er die Auseinandersetzung thematisch über den Bereich der Staatsrechtslehre hinaus auf die Geschichte, namentlich die für Hintze so entscheidende Wirtschaftsund Sozialgeschichte, sachlich auf die Verifikation der dem juristischen – germanistischen und romanistischen – Theorienstreit zugrundeliegenden Annahmen. Hintze hatte das Monarchische Prinzip im Sinn Friedrich Julius Stahls aufgenommen, das in modernisierter Form die Restauration der Staatswissenschaften eines Karl Ludwig von Haller fortzuführen suchte.67 Dem hatte sich Preuß schon durch seine Lehre von der Gebietskörperschaft entgegengestellt.68 Aber während sich diese Diskussion auf einer theoretisch-methodischen Ebene abspielte, erhielt sie durch Otto Hintzes historische, vor allem sozialhistorische Grundlegung eine neue Dimension. Es ging nicht mehr nur darum, welche Grundlage der Herrschaft legitim sei, sondern wie sich die Herrschaftsordnungen bildeten. Durch die Untersuchung der Bildung des britischen Parlamentarismus hatte Rudolf Gneist zwar diese Frage bereits aufgeworfen, aber durch ein Konzept des Ehrenamts zu beantworten gesucht, dem sich die neuere historische Forschung eines Josef Redlich und, ihm folgend, Preuß und auch Hintze entgegenstellten. Christoph Müller hat diese Argumentation durch die Einbeziehung Peter Blickles erweitert.69 Damit verschob sich die Frage nach der Legitimität der Herrschaft in Richtung auf die Bildung von Herrschaftsverhältnissen. Die Antworten auf diese Frage bildeten den Argumentationshaushalt erst für die Orientierung in den verfassungspolitischen Kontroversen des Ersten Weltkriegs, dann bei der Arbeit an der Weimarer Verfassung.

5.Folgerungen für kommunale Selbstverwaltung und Gemeinde-Demokratie

Seit der Arbeit an der Habilitationsschrift war für Preuß eine zentrale Frage und These, wie sich die Gemeinde als Gebietskörperschaft in die staatliche Ordnung einfüge. Während er sich damals auf das Verhältnis der Gebietskörperschaften von Gliedstaat und Reich konzentrierte und die „Dogmengeschichte des Selbstverwaltungsbegriffs“ als verwaltungsrechtliche Materie ausklammern musste,70 führten ihn der thematische Zusammenhang, aber auch die Beschäftigung mit der konkreten Berliner Kommunalpolitik auf die Frage der kommunalen Selbstverwaltung zurück, und die monographischen Arbeiten der folgenden Jahre waren schwerpunktmäßig von den dadurch aufgeworfenen Problemen bestimmt. Das städtische Amtsrecht in Preußen71 untersuchte die Stellung der städtischen Amtsträger und Bediensteten als Organe der städtischen Gebietskörperschaft und damit zugleich deren Eigenständigkeit; die Entwicklungsgeschichte der deutschen Städteverfassung72 widmete sich deren Bedeutung für die Herausbildung der republikanischen Verfassungsstruktur auf lokaler Ebene und angesichts der aktuellen Bedürfnisse der Urbanisierung. Hundert Jahre nach der Stein’schen Städteordnung von 1808 erhielten Grundlagen und Prägungskraft dieses Gesetzgebungswerks zusätzliche Aktualität und bildeten die Messlatte für die Beurteilung des Stands der preußischen Verwaltungsreformen. Das Prinzip der sich selbst verwaltenden Gebietskörperschaft sollte, entsprechend wie auf staatlicher Ebene, die Gemeinden, Kreise und höheren Kommunalkörperschaften bestimmen.73 Christoph Müllers Hinweis auf diese durch Art. 17 WRV vermittelte Grundlage des heutigen Art. 28 GG74 betrifft daher eine der zentralen Fortwirkungen des Gründervaters der Weimarer Verfassung.

Insofern ist in der Tat der Begriff „Selbstverwaltung“ missverständlich. Wenn die Bildung der lokalen Gebietskörperschaft, als Quelle und Subjekt der lokalen Rechtsordnung wie auch als historischer Vorgang, gegenüber der staatlichen Gebietskörperschaft eigenständig75 erfolgt, so betrifft sie grundsätzlich alle öffentliche Gewalt, nicht nur die Verwaltung. Die Gemeinde regiert sich selbst und kann als solche und kraft eigenen Rechts Recht setzen, anwenden und im Streitfall darüber entscheiden. Die Gewaltenteilung ist als apriorische Theorie keine Schranke, sondern es kommt auf die Aufgabenzuordnung an.

Dabei ist freilich die staatliche Verfassungsordnung zu beachten und zu berücksichtigen, dass die staatliche Rechtsetzung als Aufgabe des Staates auch die kommunale Demokratie und Selbstverwaltung zum Objekt haben kann. Der „Rahmen der Gesetze“, der nach Art. 28 II GG die kommunale Selbstverwaltung beschränken kann, ist dazu aufgrund der Einordnung der Kommune in die staatliche Ordnung ebenso legitimiert, wie die kommunale Satzungshoheit aufgrund der Eigenständigkeit der kommunalen Ordnung zur Ausfüllung dieses Rahmens befugt ist. Mit Christoph Müllers Formulierung:

„Der Stufenbau der politischen Willensbildung läuft ‚von unten nach oben‘. Das politische System stellt, wie es Preuß anschaulich formuliert, ein aufsteigendes System von Gebietskörperschaften dar. Der Stufenbau der Rechtsordnung dagegen verläuft in umgekehrter Richtung ‚von oben nach unten‘.“76

Staatliche Rahmensetzung für die Gemeinde bestimmt deren Ordnung ebenso wie die kommunale Ausgestaltung und Konkretisierung. Für die Judikative kommt hinzu, dass deren staatliche Regulierung insofern von kommunaler Eigenständigkeit wenig oder nichts übrig lässt. Insofern anerkennt auch Preuß den Vorrang des staatlichen Gesetzes.

Umgekehrt folgt daraus jedoch, dass die Beschränkung und Ausgestaltung der kommunalen Eigenständigkeit dem staatlichen Gesetzgeber vorbehalten ist und ohne gesetzliche Grundlage nicht durch die staatliche Verwaltung erfolgen kann. Diese Beschränkung des staatlichen Eingriffs in die kommunale Selbstverwaltung auf gesetzlich normierte und determinierte Entscheidungen ist die zentrale These von Preuß’ Buch über Das städtische Amtsrecht in Preußen, eingehend begründet im Kapitel über die Geschichte des Bestätigungsrechts, das auch separat veröffentlicht wurde.77 Sie beruhte dogmatisch auf der Eigenständigkeit staatlicher und kommunaler Gebietskörperschaften und ihrer Rechtsordnungen, praktisch aber auf den Erfahrungen in der kommunalpolitischen Willensbildung und Entscheidung, in denen sich Preuß den eigenmächtigen ministeriellen Eingriffen widersetzt hatte. Der Beitrag in diesem Band über Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß belegt die zentrale Bedeutung dieser Konflikte für Preuß’ wissenschaftliche Laufbahn,78 das Gutachten zur preußischen Verwaltungsreform79 die praktische Relevanz staatlichen und von der einzelnen Kommunalkörperschaft abgelösten Einflusses auf Politik und Verwaltung der einzelnen Kreise und Gemeinden.

Dass die strikte Beachtung des Vorbehalts des Gesetzes für Eingriffe und Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung keine selbstverständliche Konsequenz rechtsstaatlicher Ordnung war, wurde evident, als Preuß seine Abhandlung den Preußischen Jahrbüchern einreichte. Zwar bewies der Herausgeber, der freikonservative Historiker Hans Delbrück,80 persönliche und wissenschaftliche Liberalität, indem er den Beitrag veröffentlichte, aber er versah ihn mit einem Nachwort, in dem er für den Staat vindizierte, dass „stets ein sehr wesentlicher und vielleicht der allerwertvollste Teil seines Lebens dem freien Walten von Persönlichkeiten anvertraut sein muss“. Konkret bezog er das auf das preußische Königtum.

„In irgend einer kleinen Provinzstadt könnten wir zuletzt auch einen sozialdemokratischen Bürgermeister vertragen, in Berlin nicht. Berlin ist als Kommune zu mächtig und zugleich stehen die leitenden Persönlichkeiten den leitenden Persönlichkeiten des Staates, der Bürgermeister dem König zu nahe, als dass man die Spannung zwischen Staat und Kommune hier ohne Gefahr bis zum äußersten Extrem treiben lassen könnte. … Mit anderen Worten: es muss der Krone freistehen, das Bestätigungsrecht für die Magistratsmitglieder so zu handhaben, dass ein friedliches Zusammenwirken dauernd erwartet werden kann.“81

Selten ist der Gegensatz zwischen rechtsstaatlicher Ordnung und Walten von Persönlichkeiten so klar benannt worden – freilich nicht angesichts der rechtsstaatlichen Kritik des Aristoteles am platonischen Idealstaat, sondern des Gegensatzes von Rechtsstaat und Hohenzollernmonarchie.

Allerdings, die gesetzliche Beschränkung kommunaler Selbstverwaltung wurde durch die Einengung staatlicher Aufsicht auf Rechtsaufsicht nicht ausgeschlossen, und im Rückblick bleibt zu betonen, dass Preuß insofern für den Rahmen der Gesetze wie auch in der Grundrechtsdogmatik82 dem Gesetzgeber vertraute. Weder vom Schutz eines Kernbereichs oder Wesensgehalts, noch von einer institutionellen Garantie ist die Rede, sondern die Gesamtperson des Staates befindet durch ihre Gesetzgebung über das Maß der individuellen Freiheit wie auch der lokalen Selbstverwaltung. Dieses Vertrauen in den demokratischen Gesetzgeber kennzeichnet die staatsrechtliche Position nicht nur von Hugo Preuß, sondern der demokratischen Staatsrechtslehre an der Wende zur Weimarer Republik.83

6.Ergebnisse für die Kommunalpolitik

Schon die Diskussion über das Wesen der kommunalen Selbstverwaltung wurde von Preuß nicht abstrakt, sondern im Hinblick auf konkrete kommunale Aufgaben geführt. Folgerichtig waren Preuß’ Wahl in die Berliner Stadtverordnetenversammlung (1895), die darin verfolgte Politik und, als deren Ergebnis und weitere Förderung, die Wahl zum ehrenamtlichen Magistratsmitglied (1910) Schritte in seinem kommunalrechtlichen und kommunalpolitischen Wirken. Christoph Müller hat diese Themen eingehend in Band 5 der Gesammelten Schriften dokumentiert und in seiner umfangreichen Einleitung zu diesem Band kommentiert. Wegen der Heterogenität der dabei zu berücksichtigenden Themen kommen sie in den im vorliegenden Band vereinten Aufsätzen weniger zur Sprache. Umso wichtiger ist es, in dieser Einleitung darauf ergänzend hinzuweisen.

6.1.Schulwesen

Der Konflikt um den staatlichen, den kommunalen und den religiösen Einfluss auf das Schulwesen, der kurz vor Preuß’ Wahl in die Stadtverordnetenversammlung aufgebrochen war, veranlasste diesen schon bald zu dezidierter Stellungnahme, und Christoph Müllers Aufsatz über Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß84 arbeitet exemplarisch heraus, wie die Stellungnahme zu diesem Konflikt einen weiteren Erfolg in der wissenschaftlichen Laufbahn blockierte. Aber hinter den satirischen Reden, die der junge Stadtverordnete hielt, steckte ein Konzept kommunaler Schulverwaltung, das die mangelhafte Konkretisierung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen im Sinn der kommunalen Selbstverwaltung auszufüllen suchte. Schon in den Reden in der Stadtverordnetenversammlung und in den begleitenden Kommentaren dazu, dann im Werk über Das städtische Amtsrecht in Preußen und schließlich im Buch über Das Recht der städtischen Schulverwaltung in Preußenentwickelte Preuß sein Konzept, das bis zur Gegenwart die Rolle der Gemeinden im Schulrecht zu unterstreichen geeignet ist.85

6.2.Soziales Gebiet

Entscheidende Aufgaben in der Stadt stellten sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts auf sozialem Gebiet. Vor dem Hintergrund von Bismarcks Wende von einer Zusammenarbeit mit den Nationalliberalen zu einer Verbindung von Bekämpfung der Sozialdemokratie mit staatlicher Sozialpolitik stellte sich die Aufgabe in Berlin anders, denn in der Stadtverordnetenversammlung gab es zwar mehrere liberale und zur Sozialdemokratie tendierende Fraktionen, aber es „fehlte naturgemäß das ganze agrarkonservative Segment“.86 So war die Dringlichkeit der sozialen Frage nicht zu übersehen, und es gehörte zu den Preuß und sein Umfeld prägenden Faktoren, dass er darauf einging. Er beschäftigte sich nicht nur mit den theoretischen Verbindungslinien, die von der organischen Staatsauffassung in Richtung des Darwinismus und letztlich auch des Marxismus führten, sondern auch mit den konkreten Ideen der Bodenreform, der Entwicklung der Armenfürsorge zu Sozialleistungen und eines „Munizipalsozialismus“, und Christoph Müller hat diese Entwicklung, die den Weg zur Zusammenarbeit mit der Sozialdemokratie bei der Vorbereitung der Weimarer Verfassung bahnte, im Einzelnen nachgezeichnet.

6.3.Kommunale Verkehrspolitik

Eine der konkreten Konsequenzen betraf die kommunale Verkehrspolitik. Während das Eisenbahnwesen seit der Mitte des 19. Jahrhunderts in Preußen immer stärker zum Gegenstand staatlicher Betätigung wurde, waren die „Kleinbahnen“ davon ausgenommen, wurden privater Initiative überlassen und durch das Kleinbahngesetz vom 28.7.189287 zwar staatlicher Kontrolle unterstellt, aber ohne dass den Gemeinden außer ihrer Stellung als Wegeunterhaltsverpflichtete darauf Einfluss eingeräumt wurde. Preuß wies früh auf die Folgen dieser Rechtslage für die Entwicklung Berlins hin und forderte eine kommunale Verkehrspolitik,88 und Christoph Müller hat in seiner Einleitung auf die Bedeutung dieser Frage für die Stadtentwicklung hingewiesen.89 Sie ist exemplarisch für die Stellung der Kommunen zu öffentlichen Unternehmen, etwa der Versorgungswirtschaft. Während sich konsequenter Liberalismus hier – bis zur Gegenwart – kommunaler wirtschaftlicher Betätigung entgegenstellt, wies Preuß frühzeitig auf die Besonderheiten natürlicher Monopole, die soziale Notwendigkeit öffentlicher Intervention und auf das Selbstbestimmungsrecht der Gemeinden hin.90

6.4.Städtebauliche Entwicklung

Besonders spitzte sich die soziale Frage durch die städtebauliche Entwicklung zu. Das rasche Wachstum der Stadt, Das steinerne Berlin91 bedeutete nicht nur eine einzigartige Verdichtung, sondern schlimme soziale Missstände durch Bodenspekulation, ungesunde Wohn- und Hygieneverhältnisse und Mietwucher. Grundlage dafür war, wie Preuß, in Fortführung seiner Studien zur Verwaltungsreform dargestellt und Christoph Müller zusammengefasst hat,92 die Verbindung von Baufreiheit und staatlicher Polizeigewalt im vom aufgeklärten Absolutismus geprägten, 1794 in Kraft getretenen preußischen Allgemeinen Landrecht. Dabei war von kommunaler Selbstverwaltung keine Rede. Folglich stellte sich 1808 die Frage nach deren Verhältnis zu jener Kodifikation. Unter Betonung der wirtschaftlichen Funktion der kommunalen Selbstverwaltung hatte im Kreis der preußischen Reformer um den Freiherrn vom Stein Theodor von Schön, Oberpräsident der Provinz Preußen, die Polizeigewalt staatlichen Behörden vorbehalten wollen und durchgesetzt, dass das in der Städteordnung verankert wurde.93 Diese Weichenstellung, die noch 1848/49 die Paulskirchenverfassung zu korrigieren suchte,94 war bestimmend für die weitere Entwicklung des deutschen Verwaltungsrechts und speziell, in unserem Zusammenhang, des Baurechts und damit der Berliner Stadtentwicklung. Hugo Preuß hat sie bereits in seiner Monographie über das städtische Amtsrecht kritisiert.95 In seinen Schriften zur Berliner Kommunalpolitik kommt er darauf zurück:

„Kommunalverwaltung ist Ortsverwaltung. Jede öffentliche Verwaltung hat eben als solche ein polizeiliches Element … Die Herausreißung des polizeilichen Elements aus dem entsprechenden Zweige der öffentlichen Verwaltung ist in Wahrheit nicht durchzuführen; die Aufstellung des unmöglichen Prinzips erzeugt eine innere Unwahrhaftigkeit der Organisation, einen chronischen Reibungszustand zwischen einer ihrer Schlagkraft beraubten Verwaltung und einer auf das unfruchtbare Zwangsmoment beschränkten Polizei, die sich gegen eine solche Verödung sträubt, indem sie tatsächlich die Oberleitung der Verwaltung an sich reißt. Diesen Zustand begründete die erste Städteordnung durch die Bestimmung, die prinzipiell die Ortspolizei als Staatsreservat von der Ortsverwaltung all der Gebiete losriß, die eben diese Städteordnung der kommunalen Selbstverwaltung zuwies.“96

Folge dieser Regelung war, dass die Baufreiheit, begrenzt nur durch die staatliche – baupolizeiliche – Fluchtlinien-Gesetzgebung97 das Wachstum der Stadt bestimmte und eine kommunale Stadtentwicklungspolitik ausschloss. Die enge Auslegung der polizeilichen Aufgabenbestimmung durch das Kreuzberg-Urteil des preußischen Oberverwaltungsgerichts98 erleichterte den Bau von Mietskasernen darüber hinaus. „Wer eine fruchtbare Wohnungsreform will, muss sie durch die Selbstverwaltung wollen, nicht durch die Staatspolizei“ – dieses Fazit des Aufsatzes über „Wohnungsreform, Staatspolizei, Selbstverwaltung“99 fasste das Ergebnis des Kampfs um eine gesunde Stadtentwicklung Berlins zusammen.

6.5.Groß-Berlin verfassen

Dieses Ergebnis wurde überdies bestätigt durch das vorläufige Scheitern und den erst verspäteten Durchbruch einer territorialen Lösung, die das ungeregelt entstandene Groß-Berlin verfassen sollte. Zunächst trat die preußische Regierung allen Versuchen entgegen, die Stadtentwicklung Berlins durch Eingemeindungen oder andere Formen einer Verbindung von Siedlungsraum und dessen gebietskörperschaftlicher Organisation, wie sie in Preuß’ Sinn folgerichtig gewesen wäre, zu steuern. Die oppositionellen Tendenzen im Berliner Bürgertum und der Arbeiterschaft100 sollten nicht gestärkt werden, vor allem nicht durch eine mächtige Großstadt, sondern durch einen „Kranz blühender Städte“ eingehegt und damit im Zaum gehalten werden.101 Nur die aufgrund der staatlichen Polizeigewalt mögliche Regulierung Berlins und seines Umlands konnte gemeindeübergreifende Lösungen verwirklichen. Aber sie war staatlich und stand einer kommunalen, gebietskörperschaftlichen Lösung entgegen, ähnlich wie die Verwaltungsreformen des späten 19. Jahrhunderts.102

Nur zögerlich und erst verspätet reagierte der Gesetzgeber, indem er am 19.7.1911 ein Zweckverbandsgesetz für Groß-Berlin erließ103 und damit wenigstens die gemeinschaftliche Wahrnehmung bestimmter – eng begrenzter – Aufgaben ermöglichte. Aber die Problematik der damals neuen Regelungstechnik trat sogleich zutage. Einerseits entzog sie den beteiligten Städten und Gemeinden gewisse Aufgaben, andererseits wurden diese nicht einer demokratisch legitimierten Gebietskörperschaft, sondern einer davon losgelösten technischen Verwaltung unter Kontrolle durch eine Verbandsversammlung von Delegierten, nicht Abgeordneten, der Einzelgemeinden übertragen. So reproduzierte die Lösung die Mängel der von Preuß kritisierten preußischen Verwaltungsreform und stieß an die Grenzen von Gemeindeverbandslösungen ohne parlamentarische Verankerung.104

So blieb das Bedürfnis nach einer gebietskörperschaftlich verfassten Struktur für den Bereich der Agglomeration Berlin bis zum Ende des Kaiserreichs ungestillt, trotz zahlreichen Projekten, Studien und Postulaten. Preuß nahm daran regen Anteil und „ist es gewesen, der dem Berliner Gedanken zum Aufbau der neuen Großstadt die Form gab.“105 Aber das Gesetz zur Bildung Groß-Berlins wurde erst von der verfassunggebenden Preußischen Landesversammlung, am 27.4.1920, erlassen,106 als Preuß aus dem Berliner Magistrat ausgeschieden war, freilich als Abgeordneter der Landesversammlung beteiligt blieb. § 1 des Gesetzes verfügte die Bildung der neuen Stadtgemeinde Berlin aus 8 Städten, 59 Landgemeinden, 27 Gutsbezirken, als besonderen von den bisherigen Kreisen und der Provinz Brandenburg getrennten Kommunalverband. Die Stadtgemeinde hatte nicht nur eine Stadtverordnetenversammlung (§ 8) und einen Magistrat (§ 11), sondern sie war in (damals) 20 Verwaltungsbezirke (§ 14 mit Anl. 2) gegliedert, von denen jeder eine Bezirksversammlung (§ 15) und ein Bezirksamt (§ 23) zu wählen hatte. So war die Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben auf Gemeinde und Bezirke aufgeteilt; die Bezirksämter waren nachgeordnete Verwaltungsbehörden des Magistrats, aber zugleich unter der Kontrolle der Bezirksversammlung.

Damit war nun in der Tat eine bis zur Gegenwart funktionierende gebietskörperschaftliche Organisation der Großstadt geschaffen, und, mehr noch, durch die Bezirksgliederung auch eine der Gebietskörperschaft angeglichene untere Kommunalebene. Natürlich führte diese Zweistufigkeit in der Gemeinde zu Kompetenz- und Abgrenzungsproblemen und auch zu einer gewissen Bürokratisierung; aber die Nähe zu den von Hugo Preuß vertretenen Ideen ist evident.

So trat zu seiner Rolle als Verfassungsvater der Weimarer Verfassung und zur Beteiligung an der Genese der preußischen Landesverfassung vom 30.11.1920 als Mitglied der verfassunggebenden Landesversammlung107 der prägende Einfluss auf die Großstadtkommune. Auf allen Ebenen hat Hugo Preuß, historische Erfahrung, theoretische Erkenntnis und praktisches Wirken verbindend, das demokratische Deutschland geprägt. Der hier vorgelegte Band mag dazu beitragen, diese Leistung zu würdigen.

Dian Schefold

Oktober 2021

1Christoph Müller, Bemerkungen zum Thema Gemeinde-Demokratie, im vorliegenden Band S. 37–65. – Auf die Arbeiten Christoph Müllers, die in diesem Band abgedruckt sind und auf die ich mich beziehe, wird im Folgenden durch die Kurztitel: Ders., Gemeinde-Demokratie; Kommunalpolitik; Preuß und Hintze; Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß; Souveränität; Gierke und Preuß, sowie die Angabe der Seitenzahl in diesem Band verwiesen; eine vollständige Bibliographie dieser Arbeiten Müllers ist außer dem in den Erstveröffentlichungsnachweisen am Ende dieses Bandes, S. 274, zu finden.

2Dazu Otto N. Bretzinger, Die Kommunalverfassung der DDR, Baden-Baden 1994; vgl. auch Dian Schefold/ Maja Neumann, Entwicklungstendenzen der Kommunalverfassungen in Deutschland: Demokratisierung und Dezentralisierung?, Basel 1996.

3Insofern kann auf Fn. 1 zu Müller, Gemeinde-Demokratie, unten S. 38 verwiesen werden.

4Hugo Preuß, Staat, Recht und Freiheit. Aus 40 Jahren deutscher Politik und Geschichte. Mit einem Geleitwort von Theodor Heuss, Tübingen 1926 (Neudruck 2006).

5Detlef Lehnert/ Christoph Müller (Hrsg.), Vom Untertanenverband zur Bürgergenossenschaft, Baden-Baden 2003; Chr. Müller (Hrsg.), Gemeinde, Stadt, Staat: Aspekte der Verfassungstheorie von Hugo Preuß, Baden-Baden 2005.

6Unter den zahlreichen von der Hugo-Preuß-Stiftung veröffentlichten Sammelbänden ist insb. Detlef Lehnert (Hg.), Hugo Preuß 1860–1925. Genealogie eines modernen Preußen, Köln 2011 hervorzuheben; vgl. zur Genese der neueren Preuß-Forschung auch Dian Schefold, Hugo Preuß(1860–1925), in: P. Häberle u.a (Hrsg.), Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, 2. Aufl. Berlin 2018, S. 107 (109–112).

7Wegen ihres Umfangs und ihrer Verfügbarkeit als Nachdrucke nicht in den Gesammelten Schriften wieder abgedruckt wurden: Gemeinde, Staat, Reich als Gebietskörperschaften, Berlin 1889, Neudrucke 1964, 1999; Das städtische Amtsrecht in Preußen, Berlin 1902, Neudruck 2006; Die Entwicklung des deutschen Städtewesens. Erster Band: Entwicklungsgeschichte der deutschen Städteverfassung, Leipzig 1906, Neudruck 1965; Verfassungspolitische Entwicklungen in Deutschland und Westeuropa. Historische Grundlegung zu einem Staatsrecht der Deutschen Republik. Aus dem Nachlass herausgegeben und eingeleitet von Hedwig Hintze, Berlin 1927, Neudruck 2008.

8Vgl. Hugo Preuß, Gesammelte Schriften, hrsg. von Detlef Lehnert und Christoph Müller, Bd. 1: Politik und Gesellschaft im Kaiserreich (hrsg. von Lothar Albertin in Zusammenarbeit mit Christoph Müller); Bd. 2: Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie im Kaiserreich (hrsg. von Dian Schefold in Zusammenarbeit mit Christoph Müller); Bd. 3: Das Verfassungswerk von Weimar (hrsg. und eingeleitet von Detlef Lehnert, Christoph Müller, Dian Schefold); Bd. 4: Politik und Verfassung in der Weimarer Republik (hrsg. und eingeleitet von Detlef Lehnert); Bd. 5: Kommunalwissenschaft und Kommunalpolitik (hrsg. und eingeleitet von Christoph Müller), Tübingen 2007–2015. Die Edition wird im Folgenden mit Preuß, GS, Band und Seite zitiert.

9Vgl. nur für die Jahre 1885–1890 die Nummern 3–7, 10, 11, 13–16, 18, 25–27 der Bibliographie in Preuß, GS Bd. 5, S. 853 ff.; zur Einordnung Albertin, in: Preuß, GS Bd. 1, insb. S. 13 ff.

101887, jetzt in: GS Bd. 2, S. 333 ff.; vgl. dazu meine Einleitung S. 5 ff.

11Berlin 1889, Neudrucke 1964, 1999.

12Grundlagen hatte Gierke in seinem Aufsatz über Die Grundbegriffe des Staatsrechts und die neuesten Staatstheorien, Zeitschriftfür die gesamte Staatswissenschaft 30, 1874, S. 175 ff. geliefert. Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, S. 38, 57, 142 anerkennt die grundlegende Bedeutung dieses Aufsatzes für seine Argumentation. Vgl. auch Gierke, Labands Staatsrecht und die deutsche Rechtswissenschaft, Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reich (Schmollers Jahrbuch) 7, 1883, S. 1097 ff (Neudruck Darmstadt 1961).

13Für die eingehendere Darstellung dieses Gedankengangs darf ich auf meine Einleitung zu Preuß, GS Bd. 2, S. 10–25 verweisen.

14Christoph Müller, Gierke und Preuß, unten S. 235ff.

15Zit. oben Fn. 12; dazu Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, S. 57 ff.

16Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, S. 100 ff.

17In Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, S. 366 ff., wird noch die Gebietshoheit als Unterscheidungskriterium zwischen Staaten und Kommunalkörperschaften angenommen, im posthum veröffentlichten Buch über Reich und Länder, 1928, jetzt in: GS Bd. 3, S. 299 ff. wird (S. 337 ff.) dieses Kriterium verworfen.

18So im Rahmen des Buchs über Das städtische Amtsrecht in Preußen, Berlin 1902, und darin speziell das auch separat veröffentlichte Kapitel über Geschichte des Bestätigungsrechts in Preußen (1902, jetzt in GS Bd. 2, S. 527 ff.), dazu unten Nr. 5.

19Das Völkerrecht im Dienste des Wirthschaftslebens (1891), jetzt in: Preuß, GS Bd. 2, S. 426 ff.

20Zur schillernden Bedeutung dieses Merkmals, vor allem im Mehrebenensystem, vgl. Heinz Wagner, Die Vorstellung der Eigenständigkeit in der Rechtswissenschaft, Berlin 1967, der freilich nicht anhand von Preuß, aber von Gierke argumentiert.

21Vgl. Preuß, GS Bd. 2, S. 464 f. Anm. 9 und dazu meine Einleitung, GS Bd. 2, S. 30.

22Vgl. Hinweis und Belege bei Christoph Müller, Souveränität, unten S. 195 Fn. 2., sowie Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß, unten S. 159 Fn. 12.

23Albert Hänel, Zur Revision der Methode und Grundbegriffe des Staatsrechts, AÖR 5, 1890, S. 457 (469 ff.).

24Müller, Souveränität, S. 198 f.

25Hugo Krabbe, Die Lehre von der Rechtssouveränität, Groningen 1906, dazu die zustimmende Rezension von Hugo Preuß (1908), jetzt in GS Bd. 2, S. 229 ff.

26So wohl auch Christoph Müller, Souveränität, der (unten S. 204 ff.) auf die Betonung der Funktion des Gesetzgebers durch Bodin verweist.

27Beispiel eines solchen Souveränitätsverständnisses ist Art. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.4.1999: „Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.“ Zu Preuß’ Argumentation mit der nordamerikanischen und der schweizerischen Bundesstaatstheorie vgl. Müller, in: Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß, unten S. 159.

28Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, S. VII.

29Dazu Jörg-Detlef Kühne, Die Reichsverfassung der Paulskirche, 2. Aufl. Neuwied 1998, insb. S. 68, und ders., 150 Jahre Revolution von 1848/49 – ihre Bedeutung für den deutschen Verfassungsstaat, NJW 1998, S. 1513 (1516); vgl. auch Müller, Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß, unten S. 161 ff., und Einleitung zu Preuß, GS Bd. 5, S. 67 ff.

30Kühne, NJW 1998, S. 1516; dazu ist inzwischen Detlef Lehnert, Das pluralistische Staatsdenken von Hugo Preuß, Baden-Baden 2012, nachzutragen.

31Entwicklung und Bedeutung des öffentlichen Rechts (1889), jetzt in: Preuß, GS Bd. 2, S. 102–114.

32So auch Karsten Malowitz, Zwischen Kaiserreich und Republik: Hugo Preuß und Otto v. Gierke, in: Lehnert/ Müller, Vom Untertanenverband (zit. Fn. 4), S. 123 (129). Christoph Müller, Gierke und Preuß, unten S. 262 Fn. 88, weist auf Gierkes Apostrophierung von Hugo Preuß als „mein verehrter Freund Preuß“ in einem Aufsatz von 1911 hin.

33In: Privat-Dozent Dr. Hugo Preuß, unten S. 171 ff.

34Ebd., unten S. 187 f.

35Jetzt in: Preuß, GS Bd. 2, S. 605–644.

36Verwaltungsreform und Politik, jetzt in: GS Bd. 2, S. 581–604.

37So das Zitat aus Gierke, Genossenschaftsrecht Bd. 1 (1868), S. 819, in Preuß, GS Bd. 2, S. 610.

38Preuß, GS Bd. 2, S. 645–731.

39So § 166 der Städteordnung 1808, in die späteren Fassungen übernommen, vgl. dazu und zum Folgenden Schefold, Einleitung zu Preuß, GS Bd. 2, S. 63 ff. m. Nachw., sowie unten Nr. 6 d.

40Rudolf Gneist, Geschichte und heutige Gestalt der englischen Communalverfassung oder des Selfgovernment, 2. Aufl. Bd. 2, Berlin 1863, S. 1211, vgl. näher Schefold, Selbstverwaltungstheorien: Rudolf Gneist und Hugo Preuß, in: Vom Untertanenverband zur Bürgergenossenschaft (zit. Fn. 5), S. 97 ff. (104).

41Für diese Verbindung grundlegend Rudolf Gneist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland (1. Aufl. 1872, 2. Aufl. Berlin 1891, Neudruck 1958); ausführlicher dazu Schefold, Einleitung, in: Preuß, GS Bd. 2, S. 59 ff.

42Vgl. oben Fn. 37.

43Der Begriff des Obrigkeitsstaats wird von Preuß jedenfalls seit 1908 (Verwaltungsreform und Politik. Eine Säkularbetrachtung, jetzt in: Preuß, GS Bd. 2, S. 581 (587)) verwendet, damals mit der vorausahnenden Parallelsetzung zu 1808, dass die Stein’schen Reformen „dem absoluten Obrigkeitsstaat gegenüber eine wahre Revolution“ bedeuteten. „Ein solches Phänomen ist aber in Preußen nur unter den ganz außerordentlichen Verhältnissen denkbar, wie sie vor hundert Jahren durch die gewaltige Katastrophe des alten Staates als Folgeerscheinung der großen Revolution geschaffen worden, und wie sie gegenwärtig weder von innen noch von außen, weder von unten noch von oben in Betracht zu ziehen sind.“ Aber 1918 war dies in Betracht zu ziehen. Inzwischen hatte Preuß seit 1912 (Verwaltungsreform und Staatsreform in Österreich und Preußen, jetzt in GS Bd. 2, S. 732 (749) den Gegensatz „nicht zwischen ‚Staat‘ und ‚Gemeinde‘, sondern zwischen Obrigkeitsstaat und Volksstaat“ lokalisiert.

44Vgl. unter den zahlreichen Schriften aus der Kriegszeit namentlich Die Wandlungen des deutschen Kaisergedankens (1917, jetzt in Preuß, GS Bd. 1, S. 616 ff.) und Vorschläge zur Abänderung der Reichsverfassung und der Preußischen Verfassung (1917, jetzt in Preuß, GS Bd. 3, S. 81 ff.). Übereinstimmend Kathrin Groh, Demokratische Staatsrechtslehrer in der Weimarer Republik, Tübingen 2010, S. 31.

45Vgl. außer dem vorliegenden Band insb. Malowitz (zit. Fn. 32), S. 137 ff.

46Jetzt in Preuß, GS Bd. 1, S. 533 ff.; zu dem schon 1914 veröffentlichten, noch nicht ganz eindeutigen Aufsatz Aus dem Schuldbuche englischer Frömmigkeit vgl. die Einleitung durch Albertin, in Preuß, GS Bd. 1, S. 45 f.

47Jetzt in Preuß, GS Bd. 1, S. 383–530. Dazu die bösartige Kritik durch Gustav Schmoller, Obrigkeitsstaat und Volksstaat, ein missverständlicher Gegensatz, in: Schmollers Jahrbücher Bd. 40/2 (1916), S. 423 ff.; sachlicher die Rezension durch Gerhard Anschütz, Preußische Jahrbücher 164 (1916), S. 339 ff.; vgl. Dian Schefold, Rassistische Rechtswissenschaft, Kritische Justiz, 1993, S. 249 ff.

48Jetzt in Preuß, GS Bd. 4, S. 73 ff.

49Dazu und zum Folgenden Christoph Müller, Gierke und Preuß, unten S. 262 ff.

50So der Titel des in Berlin 1919 veröffentlichten Vortrags, vgl. schon Gierkes Artikel in Der Tag Nr. 259 vom 03.11.1918 mit dem – Emanuel Geibel entnommenen – Titel „Und es mag an deutschem Wesen Einmal noch die Welt genesen“.

51Deutsche Juristen-Zeitung, 1921, Sp. 710 f.

52Vgl. aus der reichen Literatur schon Erich Schwinge, Der Methodenstreit in der heutigen Rechtswissenschaft, Bonn 1930; sodann Wolfram Bauer, Wertrelativismus und Wertbestimmtheit im Kampf um die Weimarer Demokratie, Berlin 1968; Manfred Friedrich, Der Methoden- und Richtungsstreit, Archiv des öffentlichen Rechts 102, 1977, S. 161 ff.; Günter Rennert, Die „geisteswissenschaftliche Richtung“ in der Staatsrechtslehre der Weimarer Republik, Berlin 1987; Wolfgang März, Der Richtungs- und Methodenstreit der Staatsrechtslehre, in: K.W. Nörr u.a. (Hrsg.), Geisteswissenschaften zwischen Kaiserreich und Republik, Stuttgart 1994, S. 75 ff.: Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts Bd. 2, München 1992, S. 447 ff., Bd. 3, 1999, S. 153 ff.; für meine Sicht darf ich auf Dian Schefold, Geisteswissenschaften und Staatsrechtslehre zwischen Weimar und Bonn, in: K. Acham u.a. (Hrsg.), Erkenntnisgewinne, Erkenntnisverluste, Stuttgart 1998, S. 567 ff. verweisen.

53Hans Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, Tübingen 1911; Erich Kaufmann, Das Wesen des Völkerrechts und die clausula rebus sic stantibus, Tübingen 1911; Carl Schmitt, Gesetz und Urteil, Berlin 1912.

54Dazu die Vorüberlegungen in Dian Schefold, Le Costituzioni ed i due conflitti sui metodi e le tendenze, in: Il diritto fra interpretazione e storia, Festschrift Cervati, Rom 2010, Bd. 5, S. 29 ff.; vgl. auch die Einleitung zu Preuß, GS Bd. 2, S. 75 f.

55Christoph Müller, Preuß und Hintze, unten S. 105–153.

56Vgl. Art. XII, §§ 186 und 187 Reichsverfassung 1849 und zum Kontext Kühne, Die Reichsverfassung der Paulskirche (zit. Fn. 29).

57Hugo Preuß, Selbstverwaltung, Gemeinde, Staat, Souveränität, jetzt in Preuß, GS Bd. 2, S. 236 ff.

58So schon im methodisch grundlegenden Kap. VI (S. 137 ff.) der Habilitationsschrift, veröffentlicht auch in AÖR 4, 1889, S. 62 ff. und in Preuß, GS Bd. 2, S. 79 ff., sowie in der Antrittsvorlesung: Entwicklung und Bedeutung des öffentlichen Rechts, in: GS Bd. 2, S. 102 ff.

59Jetzt in Preuß, GS Bd. 2, S. 645 ff.; dort zum Volksstaat insb. S. 749.

60So schon in der Antrittsvorlesung (Fn. 31), GS Bd. 2, S. 102 (106 f.) und in zahlreichen folgenden Schriften, insb. Über Organpersönlichkeit (1902), jetzt in GS Bd. 2, S. 131 (146 ff.) und dazu meine Einleitung S. 60 f. m. Nachw. Wenn Christoph Müller in seiner Darstellung des Verhältnisses von Gierke und Preuß die Unschärfe des Begriffs „organische Entwicklung“ kritisiert, so mag zur Verteidigung von Preuß angeführt werden, dass auch dieser einer Mystifizierung des organischen Denkens durchaus kritisch gegenüberstand.

61Am deutlichsten in Reich und Länder (1928), jetzt in: Preuß, GS Bd. 3, S. 299 (450 ff., 454 ff.).

62Dazu und zum Folgenden Dian Schefold, Selbstverwaltungstheorien: Rudolf Gneist und Hugo Preuß, in: Lehnert/ Müller (Hrsg.), Vom Untertanenverband zur Bürgergenossenschaft, Baden-Baden 2003, S. 97 ff.

63Für die Bedeutung dieses Unterschieds bis zur Gegenwart sei auf Andreas Bovenschulte, Gemeindeverbände als Organisationsformen kommunaler Selbstverwaltung, Baden-Baden 2000, S. 481 ff. verwiesen.

64Vgl. Julius Hatschek, Die Selbstverwaltung in politischer und juristischer Bedeutung, Leipzig 1898; dazu Preuß, Zur Methode der juristischen Begriffskonstruktion (1900), jetzt in GS Bd. 2, S. 121 ff., bereits (S. 125 ff.) mit Bezugnahme auf die englischen und preußischen Selbstverwaltungskörperschaften. Vgl. die Auseinandersetzung damit bei Müller, Einleitung, in Preuß, GS Bd. 5, S. 10 ff.

65Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl. 1911, Neudruck 1960, S. 637, ohne Preuß’ Einwände zu erörtern.

66Auf den Beitrag von Albert Hänel in Kritik an Preuß, AÖR 5, 1890, S. 657 ist schon oben (Fn. 23) hingewiesen worden. Eindrücklich auch die liberale Würdigung von Preuß’ Standpunkt anlässlich der Rezension von Das städtische Amtsrecht in Preußen durch Laband, AÖR 18, 1903, S. 73 ff.

67Dazu Müller in seiner Rekonstruktion des Diskurses zwischen Preuß und Hintze, Abschnitt 5, unten S. 119 ff.

68Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, Kap. VI, S. 137 ff., auch in AÖR 4, 1889, S. 62 ff und jetzt in Preuß, GS Bd. 2, S. 79 ff. Wichtig dann als Fortbildung der germanistischen Theorie die Abhandlung Über Organpersönlichkeit (1902, jetzt in GS Bd. 2, S. 131 ff.), die schon im Untertitel als „Eine begriffskritische Studie“ charakterisiert wird – und eben deshalb der sozialhistorischen Ergänzung bedarf.

69Vgl. Peter Blickle, Otto von Gierke als Referenz? Zeitschrift für Neuere Rechtsgeschichte 17, 1957, S. 247 ff., zitiert und diskutiert bei Müller, Gierke und Preuß (Fn. 52), unten S. 247 ff.

70So Preuß, Gemeinde, Staat, Reich, S. 218 (Fn. 38).

71Berlin 1902 (Neudruck 2006).

72Leipzig 1906 (Neudruck 1965), erschienen als Bd. 1 des nicht weitergeführten Werks Die Entwicklung des deutschen Städtewesens.

73Insofern zusammenfassend der Beitrag zur Laband-Festgabe über Selbstverwaltung, Gemeinde, Staat, Souveränität (1908), in Umkehrung einer These von Heinrich Rosin, jetzt in Preuß, GS Bd. 2, S. 236 ff.

74So vor allem im Beitrag Bemerkungen zum Thema Gemeinde-Demokratie, unten S. 37–65; wenn dort (unter II. Selbstverwaltung oder Gemeinde-Demokratie) Selbstverwaltung und Gemeinde-Demokratie einander gegenübergestellt werden, so zielt dies auf die Reduktion der kommunalen Selbstverwaltung auf den Exekutivbereich, die in der Tat nicht Preuß’ Intentionen entspricht; so zu Recht Müller in ebd.: V. Gemeinde-Demokratie und Gewaltenteilung, S. 57 ff. Vgl. auch Müllers Einleitung zu Preuß, GS Bd. 5, S. 67 ff., mit dem Hinweis auf die umfassenden demokratischen Garantien auf Gemeindeebene in den von Preuß verfassten ersten Entwürfen der Weimarer Verfassung.

75Dazu Heinz Wagner (zit. Fn. 20