Droit international des relations diplomatiques et consulaires E-Book

Anna Maria Smolinska

• Herausgeber: Bruylant
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Cahiers de droit international
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2015

Seitenzahl: 486

Beschreibung

Le présent ouvrage aborde l’ensemble des aspects du droit international des relations diplomatiques et consulaires. Pour permettre une compréhension aisée de la matière les axes choisis sont :

- La présentation et l’analyse détaillées des relations diplomatiques et consulaires des États et des relations extérieures des organisations internationales, ainsi que les exemples de l’Union européenne et du Saint-Siège qui illustrent les relations extérieures des sujets sui generis.

- L’application du régime de la protection diplomatique et consulaire à l’égard des personnes physiques et des personnes morales.

- L’apport fondamental de la jurisprudence internationale à laquelle l’ouvrage réserve une place importante, en proposant une lecture des grands arrêts de la Cour internationale de justice et des juridictions régionales.

Cet ouvrage s’adresse tout particulièrement aux étudiants de Licence et de Master en droit ou en science politique. Les encadrés « jurisprudence », « à retenir » et « pour aller plus loin » permettent de consolider et d’élargir les connaissances acquises.

Leseprobe

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Éditions Bruylant

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ISBN : 978-2-8027-5065-9

La collection « Cahiers de droit international » a l’ambition et vocation à accueillir des études et travaux d’une grande qualité scientifique consacrés aux aspects tant classiques que récents du droit international. Elle veut, à ce titre, être le témoin de l’évolution internationale dans ses diverses dimensions, juridique, théorique et pratique, avec un intérêt particulier pour les questions nouvelles ou problématiques. Elle devrait par conséquent intéresser tous ceux auxquels elle s’adresse : enseignants-chercheurs, doctorants, juristes, praticiens et diplomates.

Elle est placée sous la direction de Stéphane Doumbé-Billé, professeur à l’Université Jean Moulin-Lyon 3 où il dirige le Master 2 recherche de droit international public, le Centre de droit international et les « Petits Cahiers du CDI ».

Parus dans la même collection :

– Doumbé-Billé S., Nouveaux droits de l’homme et internationalisation du droit

– Metou B. M., Le rôle du juge dans le contentieux international

– Doumbé-Billé S., Justice et solidarité dans la société internationale

– Alexandre A.-G., Risques environnementaux

– Doumbé-Billé S., La régionalisation du droit international

– Neri K., L’emploi de la force en mer

– Aivo G., Le statut de combattant dans les conflits armés non internationaux

– Robert L., L’environnement et la Convention européenne des droits de l’homme

– Smolinska A. M., Le droit de la mer entre universalisme et régionalisme

Sommaire

Partie 1Les relations diplomatiques et consulaires interétatiques

Chapitre 1Les grands principes des relations diplomatiques et consulaires

Chapitre 2L’établissement des relations diplomatiques et consulaires

Chapitre 3Les privilèges et les immunités diplomatiques et consulaires

Chapitre 4La rupture des relations diplomatiques et consulaires

Partie 2Les relations diplomatiques et consulaires et les personnes privées

Chapitre 1La protection diplomatique

Chapitre 2La protection consulaire

Partie 3Les relations extérieures

Chapitre 1Les relations extérieures des organisations internationales

Chapitre 2Les relations extérieures des organisations internationales. Quelques cas particuliers

Index

Table des matières

Partie 1Les relations diplomatiques et consulaires interétatiques

SOMMAIRE

Chapitre 1Les grands principes des relations diplomatiques et consulaires

Chapitre 2L’établissement des relations diplomatiques et consulaires

Chapitre 3Les privilèges et les immunités diplomatiques et consulaires

Chapitre 4La rupture des relations diplomatiques et consulaires

Chapitre 1Les grands principes des relations diplomatiques et consulaires

Pour aller plus loin : Ph. Blacher, Droit des relations internationales, 4e éd., coll. « Objectif droit », Paris, Litec, 2011 ; Ph. Cailler, Le droit diplomatique contemporain, Genève, Droz, 1974 ; C.A. Colliard, « La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques », A.F.D.I., vol. 7, 1961, pp. 3-42 ; E. Denza, Diplomatic Law : A Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, New York/Londres, Oceana Publ., 1998 ; J. Salmon, Manuel de droit diplomatique, Bruxelles, Bruylant, 1994 ; J. Salmon et S. Sucharitkul, « Les missions diplomatiques entre deux chaises : immunité diplomatique ou immunité d’États ? », A.F.D.I., 1987, pp. 163-194 ; A. Tournier, « La capacité diplomatique de l’Union », inUnion européenne et Droit international (M. Benlolo-Carabot, U. Candas et E. Cujo dir.), Paris, Pedone, 2013 ; J. Verhoeven (dir.), Le droit international des immunités : contestation ou consolidation ?, Paris/Bruxelles, L.G.D.J./Larcier, 2004.

1. Les relations diplomatiques et consulaires entre les États précèdent la naissance même du droit international. Elles se sont établies à travers les siècles, notamment avec le développement des relations économiques aux XIIe et XIIIe siècles. Les échanges ponctuels des représentants des États ont commencé à être institutionnalisés à partir du XVIe siècle avec une pratique de protection des marchands étrangers par leur consul, d’une part, et l’instauration des missions diplomatiques permanentes, d’autre part.

Au fur et à mesure de leur développement, le droit international a commencé à encadrer et organiser ces relations diplomatiques et consulaires, dans un premier temps à travers un corpus coutumier qui, dans un second temps, a été codifié.

Le droit positif des relations diplomatiques et consulaires repose sur trois grands principes fondateurs, qui sont le respect de la souveraineté étatique (§ 1), le principe du consentement mutuel (§ 2) et le droit de légation (§ 3).

§ 1. Le respect de la souveraineté étatique

2. La question de la souveraineté étatique occupe une place centrale dans les relations diplomatiques et consulaires.

Les deux Conventions de Vienne – celle de 1961, relative aux relations diplomatiques – et celle de 1963, – portant sur les relations consulaires – rappellent dans leur préambule le principe d’égalité souveraine en se référant aux buts et principes de la Charte des Nations Unies1.

En effet, d’une part, l’existence de telles relations constitue, sans en être un élément de reconnaissance, un indice fort de la souveraineté d’un État (A). D’autre part, la souveraineté se trouve au cœur des relations diplomatiques en ce que leur exercice crée une situation exceptionnelle de concurrence des souverainetés sur un territoire donné (B).

A. L’existence des relations diplomatiques et consulaires comme indice de la souveraineté d’un État

3. Un État « est communément défini comme une collectivité qui se compose d’un territoire et d’une population soumis à un pouvoir politique organisé [qui] se caractérise par la souveraineté »2. Si la reconnaissance de gouvernement a, à cet égard, une portée limitée, pour autant, l’établissement des relations diplomatiques constitue une reconnaissance de l’État et lui confère ainsi une certaine légitimité sur la scène internationale.

Ainsi, la doctrine majoritaire considère désormais que :

« après l’apparition du phénomène étatique, la pratique révèle que l’indice le plus sûr de la souveraineté d’un État est le fait qu’il entretient effectivement, par l’intermédiaire de ses propres agents et sur un pied d’égalité, des relations diplomatiques et consulaires avec d’autres États souverains et qu’il est représenté auprès des organisations internationales et participe à leurs activités »3.

La pratique conforte cette position. En témoignent les efforts constants de la Palestine pour établir des relations diplomatiques avec d’autres États ou organisations internationales.

De même, dans les États de type fédéral, c’est l’État fédéral, seul souverain sur la scène internationale, et non les États fédérés, qui possède cette compétence.

4. Dès lors, l’établissement des relations diplomatiques et consulaires ou leur rupture sont loin d’être anodins, puisque ces relations sont le corollaire du phénomène étatique et leur établissement constitue souvent un indice de reconnaissance formelle de l’État.

Toutefois, l’établissement ou le maintien des relations diplomatiques et consulaires doit être apprécié avec prudence, l’existence de telles relations ne constituant pas une reconnaissance de jure de l’État. Ainsi, l’indice ne doit pas être confondu avec une preuve concluante.

B. L’exercice concurrent des compétences étatiques sur un territoire donné

5. D’anciennes théories de droit international, inspirées notamment par Hugo De Groot, consacraient l’extraterritorialité des missions diplomatiques. On peut encore retrouver les traces de cette théorie, basée sur une fiction juridique, dans les jurisprudences nationales du début du XXe siècle.

À titre d’exemple, le Tribunal civil de la Seine, dans un arrêt du 30 octobre 1929, Suède contre Petrococchino, précise que :

« ce n’est point l’acquisition d’un immeuble par un État étranger qui crée, ipso facto, au profit de cet immeuble le bénéfice de l’extraterritorialité, mais seulement - lorsqu’elle a été réalisée - l’affectation dudit immeuble aux services de l’ambassade de cet État »4.

Dans le droit positif, cette théorie ne trouve plus d’écho et il est désormais incontestable qu’une mission diplomatique ou consulaire fait partie intégrante du territoire de l’État sur lequel elle se situe.

6. Il n’empêche que des droits importants sont reconnus à ces missions et portent ainsi atteinte à la souveraineté de l’État qui les accueille, quand bien même cette atteinte serait nécessairement consentie.

En effet, outre le droit « de placer le drapeau et l’emblème de l’État accréditant sur les locaux de la mission, y compris la résidence du chef de la mission, et sur les transports de celui-ci »5, la coutume internationale et les conventions reconnaissent aux locaux des missions l’inviolabilité6.

De même, les fonctions assurées par les missions diplomatiques et consulaires relèvent du service public de leur État accréditant.

7. Ces deux éléments – statut particulier des missions et leur participation à l’accomplissement d’un service public d’un État, sur le territoire d’un autre État – portent nécessairement atteinte à la souveraineté de l’État accréditaire. Dès lors, l’un des objectifs des Conventions de Vienne relatives aux relations diplomatiques et aux relations consulaires est la régulation et la conciliation de cette rencontre des souverainetés étatiques pour en garantir le respect mutuel.

En effet, la présence physique de la représentation d’un État sur le territoire d’un autre, protégée par l’existence des immunités, ne doit pas porter atteinte au principe d’égalité souveraine.

Or, le risque d’une telle atteinte existe et les relations diplomatiques et consulaires peuvent devenir un instrument de pression des États puissants sur les États plus « faibles ».

Dans ce cadre, l’un des enjeux du droit des relations diplomatiques et consulaires consiste en sa capacité à limiter cet effet « pervers ».

Le respect de la souveraineté étatique se traduit à travers le principe du consentement mutuel et la légation active et passive.

§ 2. Le principe du consentement mutuel

8. Le dictum de la Cour permanente de justice internationale, selon lequel « les limitations de souveraineté ne se présument […] pas »7 trouve toute son application dans le droit des relations diplomatiques et consulaires.

Ainsi, la présence des missions diplomatiques et consulaires sur le territoire de l’État accréditaire limitant nécessairement sa souveraineté, elle est soumise au principe du consentement mutuel.

La Cour internationale de justice exprime clairement cette idée dans l’affaire du Personnel diplomatique et consulaire des États-Unis à Téhéran en affirmant :

« qu’aucun État n’a l’obligation d’entretenir des relations diplomatiques ou consulaires avec un autre État »8.

9. En droit positif, le principe du consentement mutuel a été codifié dans les deux Conventions de Vienne.

L’article 2 de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961) prévoit en ce sens que :

« [l]’établissement de relations diplomatiques entre États et l’envoi de missions diplomatiques permanentes se font par consentement mutuel ».

Dans le même sens, la Convention de Vienne sur les relations consulaires (1963) prévoit, en son article 2, que :

« [l]’établissement de relations consulaires entre États se fait par consentement mutuel »,

et son article 4 rappelle l’importance du principe, en précisant que :

« 1. Un poste consulaire ne peut être établi sur le territoire de l’État de résidence qu’avec le consentement de cet État ».

Force est donc de constater l’importance du principe du consentement mutuel, imposant sa formulation expresse tant à l’égard des missions diplomatiques que consulaires.

10. Il en résulte, premièrement, qu’un État n’a aucune obligation d’accepter une délégation sur son territoire, deuxièmement, que le consentement doit être exprimé de manière expresse, obéissant à un certain formalisme9 et, enfin, que l’établissement des relations diplomatiques n’entraîne pas nécessairement automatiquement l’établissement de relations consulaires et vice versa. En effet, si la Convention sur les relations consulaires prévoit que, en principe, l’établissement des relations diplomatiques entraîne l’établissement des relations consulaires, les États demeurent libres de prévoir le contraire.

11. Les exemples contemporains d’États n’entretenant ni de relations diplomatiques ni de relations consulaires se font de plus en plus rares.

Toutefois, l’histoire en fournit plusieurs : il en était ainsi de la République fédérale d’Allemagne qui, pendant les années dominées par la « doctrine Hallstein », refusait d’entretenir de telles relations avec tous les États, à l’exception de l’U.R.S.S., qui les avaient établies avec la République démocratique allemande. Cette politique a été abandonnée par le chancelier Willy Brandt.

De même, la Chine et le Japon ont connu plusieurs années de rupture des relations diplomatiques, situation qui a, avec des revirements, tendu à se normaliser depuis les années 197010.

En outre, la France et le Rwanda n’ont pas entretenu des relations diplomatiques durant trois années, entre 2006 et 2009. Le Rwanda a rompu ses relations avec la France à la suite de la délivrance, dans le cadre de l’instruction judiciaire relative à l’attentat contre le président Habyarimana en 1994, des mandats d’arrêt contre les proches du président en exercice, Paul Kagame.

À l’heure actuelle, parmi les États qui, à long terme, n’entretiennent pas de relations diplomatiques ni consulaires entre eux, nous pouvons citer la Chine et Taiwan.

12. Sur le plan pratique, le consentement mutuel se traduit par l’exequatur. Chaque chef de poste consulaire ou diplomatique est muni d’une lettre de provision de l’État d’envoi. Il ne peut commencer à remplir ses fonctions qu’après avoir reçu l’autorisation de l’État de résidence. En France l’exequatur est délivré par le président de la République.

13. L’importance du principe de consentement mutuel est liée aux obligations qui en découlent. En effet, si aucun État n’a l’obligation d’entretenir des relations diplomatiques et consulaires avec un autre, pour autant, une fois ces relations établies, « il ne saurait manquer de reconnaître les obligations impératives qu’elles comportent et qui sont maintenant codifiées dans les Conventions de Vienne de 1961 et 1963 »11.

§ 3. Le droit de légation actif et passif

14. « Le droit de légation, c’est essentiellement le droit d’envoyer et de recevoir des agents diplomatiques »12.

La conception du droit de légation a évolué durant le XXe siècle, notamment par rapport au principe du consentement mutuel.

En effet, à l’origine, la légation était perçue comme un droit de l’État, faisant abstraction du consentement de l’État d’accueil. En ce sens, la Convention de La Havane du 20 février 1928 relative aux fonctionnaires diplomatiques prévoyait que :

« [l]es États ont le droit de se faire représenter les uns auprès des autres par des fonctionnaires diplomatiques ».

15. Dans le droit positif, le droit de légation a été tempéré et soumis au consentement. La Commission de droit international, dans son commentaire du Projet d’articles de 1957, a relevé qu’il :

« ne paraissait pas nécessaire de faire mention du “droit de légation” dans le texte, car ce droit ne lui semblait pas pouvoir être exercé sans l’accord des parties ».

En accord avec cette analyse, l’on ne trouve plus mention du droit de légation dans les Conventions de Vienne, alors même que le projet présenté par le rapporteur spécial en faisait mention en ces termes :

« [s]i deux États, ayant le droit de légation, sont d’accord pour établir entre eux des relations diplomatiques permanentes, chacun d’eux peut établir auprès de l’autre une mission diplomatique ».

16. Toutefois, la légation demeure une notion fondamentale du droit des relations diplomatiques et consulaires. Appelée également « droit de l’ambassade », au sens général, la « légation » désigne une mission diplomatique13.

Le droit de légation est analysé selon deux axes. Il se décompose en un droit de légation passif et un droit de légation actif.

17. Le droit de légation actif permet à une entité, un État ou une organisation internationale, de désigner des représentants auprès des autres États ou organisations internationales. Cette faculté est limitée par le fait qu’il n’existe pas d’obligation de légation passive auprès d’un État : un État n’a pas l’obligation d’accepter une telle représentation. En revanche, les organisations internationales n’ont pas la faculté de s’opposer à l’établissement des missions permanentes, le droit d’établir de telles missions étant reconnu comme inhérent à la qualité de membre de l’organisation.

18. Le droit de légation passive est complémentaire du droit de la légation active. D’origine coutumière, comme le rappelle notamment le mémorandum préparé par le Secrétariat sur les relations et immunités diplomatiques14, ce droit est celui de recevoir sur son territoire les représentations des États ou, selon certains auteurs, des puissances étrangères15. Il comporte comme corollaire l’obligation de respecter à l’égard des missions accueillies les droits issus de la coutume et codifiés par les Conventions de Vienne.

19. Compte tenu de la limite que constitue pour le droit de la légation le principe du consentement, ce dernier, et notamment le droit de légation active, est considéré par la doctrine contemporaine plutôt comme une faculté ou une capacité que comme un véritable droit.

20. En conclusion, les trois principes sur lesquels est fondé le droit des relations diplomatiques et consulaires : principe de souveraineté, principe du consentement mutuel et droit de légation, sont étroitement liés. Ils constituent à la fois des fondements et des limites mutuels.

À retenir :

C.I.J., aff. du Personnel diplomatique et consulaire des États-Unis à Téhéran(États-Unis d’Amérique c. Iran), mesures conservatoires, ord. du 15 décembre 1979 : « aucun État n’a l’obligation d’entretenir des relations diplomatiques ou consulaires avec un autre État il ne saurait manquer de reconnaître les obligations impératives qu’elles comportent et qui sont maintenant codifiées dans les Conventions de Vienne de 1961 et 1963 ».

1 § 2, Préamb. des Conv. de Vienne.

2 Commission d’arbitrage de la Conférence européenne pour la paix en Yougoslavie, avis n° 1, 29 novembre 1991.

3 Q.D. Nguyen, P. Dailler, M. Forteau et A. Pellet, Droit international public, 8e éd., Paris, L.G.D.J., 2009, p. 823.

4 Cité par J. Salmon et S. Sucharitkul, « Les missions diplomatiques entre deux chaises : immunité diplomatique ou immunité d’État », A.F.D.I., vol. 33, 1987, pp. 163-194.

5 Art. 20 de la Conv. de Vienne sur les relations diplomatiques.

6 Art. 22 de la Conv. de Vienne sur les relations diplomatiques ; art. 31 de la Conv. de Vienne sur les relations consulaires.

7 C.P.J.I., aff. du Lotus(France c. Turquie), 7 septembre 1927, arrêt, série A, n° 10, p. 18.

8 C.I.J., aff. du Personnel diplomatique et consulaire des États-Unis à Téhéran(États-Unis d’Amérique c. Iran), mesures conservatoires, ord. du 15 décembre 1979, p. 20.

9 Sur ce pt, voy. Chap. 2.

10 Voy. Y. He, « Les relations sino-japonaises depuis la normalisation. 40 ans de paradoxes », Perspectives chinoises, disponible sur http://perspectiveschinoises.revues.org/6684?file=1.

11 C.I.J., aff. du Personnel diplomatique et consulaire des États-Unis à Téhéran (États-Unis d’Amérique contre Iran), mesures conservatoires, ord. du 15 décembre 1979, p. 20.

12 R. Genet, Traité de diplomatie et de droit diplomatique, 1931, vol. 1, Paris, Pedone, p. 190.

13 J. Salmon, Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant/AUF, 2001.

14 Doc. A/CN.4/98, Annuaire de la C.D.I., vol. II, 1956, p. 155, §§ 168-175.

15 Voy. not. A. Tournier, « La capacité diplomatique de l’Union », in M. Benlolo-Carabot, U. Candas et E. Cujo (dir.), Union européenne et Droit international, Paris, Pedone, 2013, pp. 235-264.

Chapitre 2L’établissement des relations diplomatiques et consulaires

Pour aller plus loin : Dotation Carnegie pour la paix internationale, Les Missions permanentes auprès des organisations internationales, Bruxelles, Bruylant, 1971-1976 ; M. Bartos, « Le statut des missions spéciales de la diplomatie ad hoc », R.C.A.D.I., vol. I, 1963, pp. 425-560. ; M.R. Donnarumma, « La Convention sur les missions spéciales (8 décembre 1969) », R.B.D.I., 1972, pp. 34-79 ; V.-Y. Ghebali, « Le rôle des missions permanentes auprès des organisations internationales universelles », S.F.D.I., Colloque de Tours, Aspects récents du droit des relations diplomatiques, Paris, Pedone, 1989, pp. 173-188 ; J. Salmon, « Quelques remarques sur les classes des chefs de missions diplomatiques en Belgique », R.B.D.I., 1965, pp. 165-174 ; B. Stern, « L’affaire du bureau de l’OLP devant les juridictions interne et internationale », A.F.D.I., 1988, pp. 165-190 ; S. Torres Bernandez, « La Convention de Vienne sur les relations consulaires (La conférence des Nations Unies sur les relations consulaires), A.F.D.I., vol. 9, 1963, pp. 78-118 ; R. Venneman, « La pratique belge en matière de traités dans le domaine consulaire », R.B.D.I., 1968, pp. 365-396 ; A.-L. Verdier, Manuel pratique des consulats, 5e éd., Paris, Simonnet, 1980.

21. L’établissement des relations diplomatiques et consulaires pourra, dans le respect des principes de celles-ci1, s’effectuer selon des modalités assez variées (§ 1). De même, leur exercice, bien que correspondant à un fonctionnement et à des missions encadrés par le droit, peut différer, notamment selon le type de la représentation choisie (§ 2).

§ 1. Les modalités de l’établissement

22. Les Conventions de Vienne n’imposent pas de modalités particulières d’établissement des relations diplomatiques. Ainsi, le consentement mutuel pourra s’exprimer selon différents degrés de formalisme, allant d’un traité d’amitié à un simple échange de représentants sans formalités particulières.

L’établissement des relations diplomatiques reste indépendant de celui des relations consulaires. En revanche, l’article 2 de la Convention de 1963 prévoit que l’établissement des relations diplomatiques implique celui des relations consulaires, sauf lorsqu’il est prévu que tel n’est pas le cas.

23. À titre d’exemple, la République française était dotée, en 2014, de 163 ambassades et 4 antennes diplomatiques, de 16 représentations permanentes auprès des organisations internationales, de 92 consulats généraux et consulats, de 135 sections consulaires d’ambassade et près de 500 consuls honoraires dans le monde. La plupart de ces représentations ont été établies en vertu d’un accord bilatéral – accord de coopération, accord d’établissement, traité de paix et d’amitié ou autre forme conventionnelle.

Certaines relations ont cependant été établies en dehors de tout cadre formel. Il en a été ainsi de l’établissement des relations diplomatiques entre la République française et la République populaire de Chine, issu d’un simple communiqué, publié simultanément par Paris et Pékin et énonçant que :

« [l]e gouvernement de la République française et le gouvernement de la République populaire de Chine ont décidé, d’un commun accord, d’établir des relations diplomatiques. Ils sont convenus à cet effet de désigner des ambassadeurs dans un délai de trois mois »2.

24. De même, dans certains cas, les accords conclus précisent une durée, à l’instar de l’un des derniers traités conclus par la France : le Traité d’amitié et de coopération entre la République française et la République islamique d’Afghanistan, signé à Paris et entré en vigueur le 1er décembre 2012, dont la durée prévue est de 20 ans. D’autres accords établissant ce type de relations sont conclus « à durée indéterminée »3.

25. Ainsi, l’expression du consentement demeure libre, tant dans sa forme que dans son contenu.

En revanche, une fois le consentement exprimé, les Conventions de Vienne régissent les modalités d’installation des représentations diplomatiques et consulaires sur le territoire de l’État d’accueil. L’établissement des relations diplomatiques (A) et des relations consulaires (B) obéit aux mêmes principes, mais s’effectue selon des modalités différentes.

Enfin, le choix entre un établissement de mission ou poste « simple » ou « multiple » est fait par l’État d’envoi, sous réserve d’acceptation par l’État d’accueil (C).

A. Les modalités d’établissement des relations diplomatiques

26. Les modalités d’établissement des relations diplomatiques comprennent, d’une part, celles d’envoi des missions diplomatiques (1) et, d’autre part, celles d’envoi des agents diplomatiques (2).

1. L’établissement d’une mission diplomatique

27. La Convention de Vienne sur les relations diplomatiques contient peu de précisions quant à l’établissement d’une mission diplomatique.

L’article 2 précise que « l’envoi des missions diplomatiques permanentes se [fait] par consentement mutuel ».

Toutefois, contrairement aux postes consulaires4, la Convention n’exige pas d’accord exprès de l’État accréditaire quant au siège de la mission. L’usage veut que, presque systématiquement, les sièges de ces missions soient implantés dans la capitale de l’État accréditaire. Toutefois, pour des raisons propres à l’organisation administrative et économique de certains États, des exemples contraires existent5.

28. Le choix par l’État accréditant du siège de sa mission n’est donc pas soumis à l’accord de l’État accréditaire et n’a même pas à être notifié à ce dernier.

En revanche, l’article 21 de la Convention impose à l’État accréditaire de :

« soit faciliter l’acquisition sur son territoire, dans le cadre de sa législation, par l’État accréditant des locaux nécessaires à sa mission, soit aider l’État accréditant à se procurer des locaux d’une autre manière ».

Dès lors, si le consentement mutuel pour l’envoi des missions permanentes est établi, les États disposent d’une assez grande liberté pour décider du siège de celles-ci.

29. Il en est différemment pour ce qui concerne l’ouverture des bureaux de la mission dans d’autres localités que celle où elle est établie. Une telle extension des locaux de la mission doit faire l’objet d’un accord exprès et préalable de l’État accréditaire6.

2. L’envoi d’agents diplomatiques

30. L’envoi d’agents diplomatiques est, contrairement au choix du siège de la mission, très encadré par les dispositions de la Convention.

En effet, d’une part, l’agrément de l’État accréditaire est nécessaire pour permettre l’entrée en fonction du chef de mission, de même, les nomination, arrivée, départ et cessation de fonctions de l’ensemble des membres de la mission doivent lui être notifiés7. À la suite d’une telle notification, l’État accréditaire peut déclarer une personne non grata ou non acceptable, ce qui empêchera son entrée en fonctions sur son territoire8.

D’autre part, l’article 4 de la Convention précise que l’État accréditaire peut non seulement refuser son agrément, mais également que cette décision discrétionnaire n’a pas à être motivée.

Enfin, selon l’article 9 de la Convention, toujours sans motiver sa décision, l’État accréditaire peut déclarer, à tout moment, tout membre de la mission persona non grata, ce qui entraîne pour l’État accréditant l’obligation de mettre fin aux fonctions de la personne et de la rappeler – c’est-à-dire lui faire quitter le territoire de l’État accréditaire. Ces dispositions valent également pour le chef de la mission.

Compte tenu de ces dispositions, il est de pratique constante qu’avant de nommer un chef ou un membre de la mission diplomatique, l’État accréditant s’assure, de manière officieuse, d’obtenir l’agrément de l’État accréditaire.

31. Les règles nationales reprennent en général les dispositions de la Convention de Vienne de 1961. À titre d’exemple, en Belgique, une note circulaire rappelle que :

« [a]ux termes de l’Art. 10 de la Convention de Vienne de 1961, le Service public fédéral Affaires étrangères doit être informé de la nomination, de l’arrivée, du départ, de la cessation de fonction, et donc aussi des changements éventuels de fonction, d’état civil et d’adresse des membres du personnel des Missions diplomatiques.

En principe le Service public fédéral Affaires étrangères, Direction du Protocole reçoit une notification officielle par note verbale de la mission diplomatique »9.

B. Les modalités d’établissement des relations consulaires

32. La Convention de Vienne de 1963 contient des précisions quant à l’établissement du poste consulaire (1) et à la nomination et l’admission des chefs de ce poste (2). Elle opère également un renvoi vers les lois, règlements et usages internes des États en ce qui concerne certaines formalités (3).

1. L’établissement du poste consulaire

33. L’article 4 de la Convention de 1963 soumet, d’une part, l’établissement d’un poste consulaire au consentement de l’État de résidence. Ce consentement concerne non seulement le principe, mais porte également sur « le siège du poste consulaire, sa classe, et sa circonscription consulaire ».

En effet, si ces trois éléments sont fixés par l’État d’envoi, pour autant ils doivent recevoir l’approbation de l’État de résidence.

D’autre part, toutes les modifications ultérieures de ces éléments nécessitent son accord.

Enfin, l’ouverture d’un vice-consulat, d’une agence consulaire ou d’un bureau du consulat en dehors du siège de celui-ci est aussi soumise à l’accord de l’État de résidence.

Après un amendement proposé par l’Espagne et la République du Vietnam10, il est précisé que, pour l’ouverture d’un bureau, l’accord de l’État d’accueil doit être exprès et préalable.

Si cette précision vaut, en principe, pour l’ouverture de tous les postes consulaires, l’accord de l’État de résidence peut également être obtenu de manière tacite par l’obtention de l’exequatur sur présentation d’une lettre de provision qui mentionne le siège, la classe, et la délimitation de circonscription du poste consulaire dont l’établissement est envisagé par l’État d’envoi.

De même, l’accord relatif à l’établissement des relations consulaires peut contenir directement le consentement relatif à l’établissement des postes consulaires.

34. L’article 1er de la Convention précise que l’expression « poste consulaire » désigne « tout consulat général, consulat, vice-consulat ou agence consulaire ». Chacune de ces catégories constitue une classe de poste consulaire. Chaque poste consulaire exerçant ses fonctions dans une circonscription correspond à un territoire donné, qui lui a été attribué par l’État d’envoi, et a été accepté par l’État de résidence.

Le texte prévoit trois classes de consulats : consulats généraux, consulats et vice-consulats. Les dispositions de la Convention de Vienne relatives à l’établissement de postes consulaires sont communes à ces trois catégories. En effet, cette classification ne correspond pas à une différence de fonctions pouvant justifier un traitement différent, mais reflète la différence de grade des chefs de ces postes.

Le terme « agences consulaires » désigne les consuls honoraires qui sont des particuliers, nommés par le chef de circonscription, pour exercer une fonction d’assistance aux ressortissants de l’État qui les a nommés. Ils exercent leurs fonctions à titre bénévole, même s’ils peuvent percevoir de manière irrégulière certaines sommes de la part de l’État, et ont des fonctions administratives très limitées.

35. Si l’accord de l’État de résidence est exigé pour fixer ou modifier le siège des postes consulaires, c’est notamment en raison, d’une part, des obligations d’inviolabilité et d’exemptions fiscales des locaux des consulats et, d’autre part, de protection et d’exemptions fiscales des locaux des agences consulaires, qui découlent de la Convention de Vienne11.

2. La nomination et l’admission du chef d’un poste consulaire

36. Les chefs de poste consulaire, bien que nommés par l’État d’envoi, doivent être acceptés dans leur fonction par l’État de résidence12.

37. Si certaines modalités de la nomination et de l’admission peuvent être librement fixées par les règles nationales, les articles 11 à 14 de la Convention précisent un cadre général de cette procédure.

Ainsi, la procédure comporte trois étapes :

Dans un premier temps, l’État d’envoi doit établir un document précisant la qualité, les nom et prénoms, la catégorie et la classe du chef de poste pressenti, ainsi que la circonscription et le siège du poste qu’il devrait diriger. Ce document prend en général la forme d’une lettre de provision. Il est transmis, par voie diplomatique ou « toute autre voie appropriée, au gouvernement de l’État sur le territoire duquel le chef de poste consulaire doit exercer ses fonctions »13.

Dans un second temps, l’État de résidence doit se prononcer sur cette demande et délivrer au chef de poste pressenti une autorisation, appelée exequatur ou prononcer un refus qui, étant une décision discrétionnaire, n’a pas à être motivé.

Enfin, l’État de résidence a l’obligation « d’informer immédiatement les autorités compétentes de la circonscription consulaire » de l’admission du chef de poste.

Si la délivrance de l’exequatur est une condition à l’entrée en fonction du chef de poste consulaire, une admission provisoire, dans l’attente d’une décision de l’État de résidence, peut être accordée14.

38. La Convention de Vienne prévoit également que les fonctions consulaires puissent être exercées par les missions diplomatiques15. Dans cette situation, l’État d’envoi n’a pas à formuler de demande expresse d’admission, les membres de la mission diplomatique bénéficiant déjà d’une accréditation. Ainsi, l’article 70 de la Convention de 1963 prévoit simplement une procédure de notification des noms des membres chargés de l’exercice des fonctions consulaires.

39. À l’instar de l’accord pour la création d’un poste consulaire, l’acceptation par l’État de résidence d’un chef de poste entraîne à son égard l’obligation d’accorder à ce dernier les privilèges et immunités prévus par la Convention de Vienne16.

3. L’application des règles nationales des États

40. Si les États établissent la plupart du temps des procédures généralement applicables en matière d’ouverture des postes consulaires, celles-ci se fondent bien souvent non pas sur des textes législatifs ou réglementaires, mais sur une pratique protocolaire.

41. Ainsi, à titre d’exemple, le ministère des Affaires étrangères français a créé une Notice concernant l’ouverture d’un poste consulaire, dont le seul fondement juridique est l’article 4-1 de la Convention de Vienne, énonçant le principe de consentement de l’État de résidence.

Cette notice précise que l’ouverture d’un poste doit être demandée auprès du ministère. La demande doit comporter un exposé de conjoncture et des motifs, relatifs au nombre des ressortissants de l’État d’envoi et divers liens entre les deux États. Par ailleurs, l’État d’envoi doit préciser la circonscription envisagée du poste, sa classe et l’étendue de ses missions.

42. La procédure d’acceptation d’ouverture d’un poste consulaire en Suisse est similaire. Les services du ministère des Affaires étrangères précisant que la demande doit être adressée au département fédéral des Affaires étrangères et préciser : les raisons justifiant la demande (tenant à l’importance de la communauté étrangère et des liens entre les deux États), le nom de la capitale cantonale prévue comme siège du poste et l’étendue de la circonscription envisagée.

43. De même, l’admission d’un chef de poste peut, en vertu de la Convention, faire l’objet de certaines modalités « fixées respectivement par les lois, règlements et usages de l’État d’envoi et de l’État de résidence »17.

L’État français prévoit à cet effet, qu’une demande sous forme de Notification de nomination et de prise de fonctions doit être adressée par l’ambassade de l’État d’envoi aux autorités nationales. L’accord – exequatur – prend la forme d’un arrêté, signé par le président de la République et le ministre des Affaires étrangères, et publié au Journal officiel.

44. La décision d’autoriser ou de refuser la création d’un poste consulaire ou d’accepter un chef de poste consulaire est une décision discrétionnaire de l’État de résidence. Il convient par ailleurs de souligner que, si la Convention de 1963 prévoit un accord tacite à l’établissement des relations consulaires en cas d’établissement des relations diplomatiques, sauf mention contraire expresse, pour autant, l’ouverture « physique » des postes consulaires sur le territoire de l’État de résidence est soumise à son accord exprès même dans ce cas de figure.

C. Les missions diplomatiques et postes consulaires « multiples »

1. Les missions diplomatiques « multiples »

45. Les missions diplomatiques et les postes consulaires peuvent être dédiés à un État accréditaire (pour les missions) ou une circonscription unique (pour les postes consulaires). Dans ce cas, il n’existe aucune particularité quant à leurs modalités d’exercice.

Toutefois, la Convention de Vienne prévoit la possibilité, soumise à l’accord de l’État d’accueil, de prévoir des modalités d’exercice plus complexes.

46. En effet, selon les articles 5 et 6 de la Convention relative aux relations diplomatiques, trois modalités « complexes » peuvent être mises en place :

47. Premièrement, un seul et même chef de mission diplomatique peut être accrédité ou un membre de personnel diplomatique affecté auprès de plusieurs États. Dans ce cas, afin de garantir une représentation « physique » permanente, un chargé d’affaires par intérim peut être nommé dans les États dans lesquels le chef de mission n’a pas de résidence permanente.

En pratique, l’accréditation d’un même chef de mission dans plusieurs États d’accueil a lieu pour des raisons d’ordre pratique ou économique.

Il en est actuellement ainsi de l’ambassadeur de France aux îles Fidji, également accrédité auprès de Tonga, Tuvalu, Kiribati et Nauru.

48. Deuxièmement, le chef de mission ou un membre du personnel diplomatique peut assurer à la fois la représentation de l’État accréditant auprès d’un État accréditaire et d’une organisation internationale.

Cette pratique est très courante et consiste à confier la représentation de l’État accréditant auprès d’une organisation internationale ayant son siège dans la capitale de l’État accréditaire à une seule et même personne. Ainsi, traditionnellement, l’ambassadeur de France aux États-Unis est également accrédité auprès de l’Organisation des Nations Unies à New York ou encore l’ambassadeur au Royaume-Uni auprès de l’Organisation maritime internationale.

49. Troisièmement, selon l’article 6 de la Convention, plusieurs États peuvent accréditer la même personne en qualité de chef de mission auprès d’un État accréditaire. En d’autres termes, une même personne assurerait la représentation de plusieurs États.

Cette possibilité demeure assez exceptionnelle, en raison du fait qu’en principe, les membres des missions diplomatiques ont la nationalité de l’État d’envoi. À ce titre, l’article 8 de la Convention précise que :

« [l]es membres du personnel diplomatique de la mission auront en principe la nationalité de l’État accréditant ».

50. Les accréditations ou nominations multiples sont également prévues par l’article 4 de la Convention sur les missions spéciales et par l’article 8 de la Convention de Vienne sur la représentation des États dans leurs relations avec les organisations internationales de caractère universel de 1975.

La particularité de ce dernier texte est que, contrairement aux deux autres, il ne conditionne pas les accréditations multiples à l’accord de l’État d’accueil.

Dans le commentaire de ce qui était encore un projet d’articles, la Commission du droit international a souligné que :

« [c]ette condition a pour but d’éviter le conflit et les difficultés qui peuvent surgir dans certains cas d’accréditation ou d’affectation du même agent diplomatique auprès de plus d’un État ou d’envoi de la même mission auprès de deux ou plusieurs États. Étant donné, cependant, que les missions auprès des organisations internationales ont un caractère différent, les considérations qui sont à l’origine de la condition exigée au paragraphe 1 de l’article 5 de la Convention sur les relations diplomatiques et à l’article 4 de la Convention sur les missions spéciales ne valent pas dans le cas des missions auprès des organisations internationales ».

51. Ces dispositions sont le reflet d’une pratique préexistante bien établie.

2. Les postes consulaires « multiples »

52. Les articles 6 à 8 de la Convention de Vienne sur les relations consulaires régissent la situation équivalente à celle des accréditations multiples pour les missions diplomatiques.

Trois cas de figure sont prévus :

Premièrement, l’exercice des fonctions consulaires en dehors de la circonscription consulaire. Cet exercice est doublement limité : d’une part, il reste exceptionnel, car soumis à des « circonstances particulières » et, d’autre part, l’État de résidence doit exprimer son consentement.

En principe, chaque circonscription consulaire est dirigée par un chef de poste.

Deuxièmement,l’exercice des fonctions consulaires par un seul poste auprès de plusieurs États. Dans cette situation, l’accord de tous les États concernés est exigé.

Troisièmement,le poste consulaire d’un État peut exercer, dans l’État de résidence, des fonctions consulaires pour le compte d’un autre État.

53. Si les États ne recourent pas très régulièrement à ces possibilités, c’est notamment parce que l’institution d’un consul honoraire permet également de pallier l’absence d’un poste consulaire dans un État donné.

§ 2. Les modalités d’exercice des missions diplomatiques et des postes consulaires

54. Outre les missions diplomatiques et les postes consulaires « classiques », plusieurs catégories de représentations des États se sont développées dans la pratique. En effet, l’évolution des relations internationales a appelé le développement des missions diverses, adaptées aux besoins de la scène internationale.

Après un rappel de la typologie des missions (A), un développement sera consacré au fonctionnement, d’une part, des missions diplomatiques (B) et, d’autre part, des postes consulaires (C).

A. La typologie des missions

55. Les missions diplomatiques connaissent en droit positif des formes différentes. Elles varient selon la durée de la mission qui leur est confiée, qu’elle soit permanente ou temporaire (1). Elles varient également selon l’entité auprès de laquelle la représentation de l’État d’envoi est assurée. En effet, le XXe siècle a connu un développement important des missions auprès des organisations internationales (2).

1. Les missions spéciales et particulières

56. Les missions dites « spéciales » ou « particulières » regroupent l’ensemble des missions temporaires, qualifiées également de « diplomatie ad hoc ». Ces missions ont pour vocation de remplir un mandat pour les besoins d’une situation particulière. Leur caractère temporaire les distingue des missions diplomatiques « classiques » qui ont un caractère permanent.

Les missions spéciales sont régies par la Convention des Nations Unies du 8 décembre 1969, entrée en vigueur le 21 juin 1985.

L’article 1er de la Convention définit ces missions en ces termes :

« [l]’expression « mission spéciale » s’entend d’une mission temporaire, ayant un caractère représentatif de l’État, envoyée par un État auprès d’un autre État avec le consentement de ce dernier pour traiter avec lui de questions déterminées ou pour accomplir auprès de lui une tâche déterminée ».

Ces missions spéciales couvrent un champ assez large et varié. Selon la doctrine, c’est une :

« catégorie hétérogène de personnes agissant pour le compte d’États ou de tout autre sujet de droit international, qui ont comme traits communs et essentiels l’action menée en tant qu’organes d’un sujet de droit international envers un autre sujet de droit international (caractère commun avec la diplomatie permanente) et la durée temporaire des fonctions (caractère propre à la diplomatie ad hoc) »18.

Leur particularité réside notamment dans le fait que l’établissement des missions temporaires peut avoir lieu entre les États qui ne se reconnaissent pas. En effet, si l’article 7 de la Convention n’évoque pas expressément le terme de reconnaissance, figurant dans le projet initial, il précise que :

« [l]’existence de relations diplomatiques ou consulaires n’est pas nécessaire pour l’envoi ou la réception d’une mission spéciale ».

La Commission de droit international a montré une grande prudence à ce sujet, en précisant dans son commentaire du projet d’articles que si l’absence de reconnaissance n’empêche pas l’établissement de missions temporaires, pour autant, l’envoi d’une telle mission n’influe pas sur la reconnaissance, « car ce problème dépasse le sujet des missions spéciales ».

57. Si la Convention régit les modalités d’établissement des missions spéciales, soumises au consentement préalable de l’État de réception, leurs fonctions demeurent très largement indéterminées.

En effet, l’article 3 de la Convention prévoit qu’elles seront déterminées par le consentement mutuel de l’État d’envoi et de l’État de réception. Dans son commentaire, la Commission de droit international souligne que cette liberté laissée aux États correspond à la nature variée des fonctions qui peuvent être confiées à de telles missions. Dans cette situation, prévoir une liste de fonctions, quand bien même elle serait non exhaustive, serait inutile.

Ainsi, si certains gouvernements ont souligné le risque d’un conflit potentiel de compétences entre les missions permanentes et les missions spéciales, la Convention a laissé aux États le soin de délimiter les champs d’action respectifs de celles-ci.

58. Concernant leur fonctionnement et les privilèges et immunités accordés, la Convention prévoit un régime largement similaire à celui des missions diplomatiques permanentes que les États envoient auprès des autres États.

59. Ainsi, concernant le fonctionnement, on retrouve dans la Convention les dispositions prévoyant l’envoi de missions multiples (art. 4, 5 et 6), les dispositions relatives à la nationalité des membres de la mission, qui sont en principe des ressortissants de l’État d’envoi (art. 10) ainsi que les dispositions relatives au commencement de la mission (soumis à la notification – art. 11 – mais non à la remise d’une lettre de créance ou de pleins pouvoirs – art. 13) et à sa fin (art. 20).

De manière très classique, la Convention régit également la question du siège de la mission (art. 17) ou encore celle de l’utilisation du drapeau et de l’emblème de l’État d’envoi (art. 19).

60. Les missions spéciales bénéficient de l’inviolabilité des locaux, des archives et documents, de la personne des représentants de l’État et de leur logement privé (art. 25, 26, 29 et 30). De même, à l’instar des missions diplomatiques permanentes, la Convention leur reconnaît la liberté de mouvement (art. 27) et de communication (art. 28), ainsi que l’immunité de juridiction (art. 31).

Enfin, les régimes d’exemption des dispositions de sécurité sociale (art. 32), des impôts et taxes (art. 33), des prestations personnelles (art. 34) et douanière (art. 35), sont similaires à ceux prévus pour les représentations diplomatiques permanentes des États.

61. Si, dans un premier temps, la doctrine s’est montrée assez critique à l’égard de la Convention qui a dépassé une simple codification de la coutume existante, la pratique actuelle des États montre que cet effort de développement du droit a été largement suivi, malgré un nombre de ratifications très limité, par seulement 38 États19.

2. Les missions auprès des organisations internationales20

62. La pratique des missions permanentes des États auprès des organisations internationales s’est développée à partir du début du XXe siècle, dans un périmètre initialement très restreint. Les premières organisations à bénéficier d’une telle présence diplomatique des représentants de leurs États membres étaient la Société des Nations, l’Organisation internationale du travail et l’Institut international de coopération intellectuelle21. Puis, cette pratique a été institutionnalisée par de nombreuses organisations et, enfin, une Convention sur la représentation des États dans leurs relations avec les organisations internationales à caractère universel a été adoptée le 13 mars 1975. Cette Convention a codifié et développé la pratique existante.

La Convention sur la représentation des États dans leurs relations avec les organisations internationales à caractère universel n’est toujours pas entrée en vigueur. À l’heure actuelle22, seuls 34 États ont ratifié ce traité, alors que son entrée en vigueur est conditionnée à 35 ratifications23.

63. La représentation des États auprès des organisations internationales prend principalement deux formes : soit celle d’une délégation (ou délégation d’observation) auprès d’une conférence ou d’un organe de l’institution, soit celle d’une mission permanente (ou une mission permanente d’observation) auprès de l’organisation.

Les missions permanentes sont celles représentant les États membres auprès des organisations internationales.

Les missions dites « d’observation » sont celles d’entités, États ou organisations internationales, n’ayant pas qualité de membre de l’organisation auprès de laquelle elles sont établies.

L’article 1er de la Convention sur la représentation des États dans leurs relations avec les organisations internationales à caractère universel définit ces deux types de missions de la manière suivante :

« 7) L’expression ‘‘mission permanente’’ s’entend d’une mission de nature permanente, ayant un caractère représentatif de l’État, envoyée par un État membre d’une organisation internationale auprès de l’Organisation ;

8) L’expression ‘‘mission permanente d’observation’’ s’entend d’une mission de nature permanente, ayant un caractère représentatif de l’État, envoyée auprès d’une organisation internationale par un État non membre de l’Organisation ».

Contrairement aux délégations qui ont un caractère temporaire et prennent fin soit sur notification par l’État d’envoi soit à l’issue de la réunion de l’organe ou de la conférence24, les missions ont vocation à s’inscrire dans la durée, à l’instar des missions diplomatiques.

64. La raison du développement de ces missions est liée, d’une part, à l’importance croissante des relations multilatérales sur la scène internationale et, d’autre part, à leur institutionnalisation croissante. À titre d’exemple le Livre des missions permanentes auprès des Nations Unies à Genève de 2014, publié par le service de protocole de l’Organisation, mentionne 176 missions permanentes, 2 missions permanentes d’observateurs États non membres (État de Palestine et Saint-Siège), 14 bureaux permanents d’organisations internationales ayant qualité d’observateur, et 1 bureau permanent d’« entité autre » ayant qualité d’observateur, à savoir l’Ordre souverain et militaire de Malte.

65. En l’absence d’un texte conventionnel en vigueur, et quand bien même la Convention de 1975 reflète l’état du droit positif, le statut des missions permanentes, missions d’observation et bureaux permanents, quelle que soit leur dénomination, est fréquemment défini directement par les règles de l’organisation ou par l’accord de siège.

À titre d’exemple, l’article V, section 15 de l’Accord de siège entre l’Organisation des Nations Unies et les États-Unis de 1947 accorde aux représentants des États auprès de l’organisation « les mêmes privilèges et immunités qui sont accordés par les États-Unis aux envoyés diplomatiques accrédités auprès d’eux ».

À la suite du différend qui a opposé les États-Unis et l’ONU relativement à l’établissement d’une mission permanente d’observation de l’Organisation de libération de la Palestine, ayant fait objet d’un avis consultatif de la Cour internationale de justice du 26 avril 198825, il est cependant apparu que l’établissement de ces missions est parfois fragilisé.

En effet, en 1987, un amendement au Foreign Relations Autorisation Act, Fiscal Years 1988 and 1989, prévoyait que :

« nonobstant toute disposition légale contraire [il serait illégal] d’établir ou de maintenir un bureau, un siège, des locaux, ou toute autre installation ou établissement dans les limites de la juridiction des États-Unis sur ordre de l’organisation de libération de la Palestine ».

Cette disposition visait directement la mission d’observation permanente de l’OLP auprès du siège new-yorkais de l’ONU.

Si l’issue du différend engagé entre les États-Unis et l’OLP a permis le maintien du bureau permanent de cet observateur, pour autant, le United States Foreign Missions Act,promulgué en 1982 par les États-Unis et prévoyant que l’établissement de toutes les missions étrangères sur son territoire est soumis à une autorisation du Département d’État, demeure en vigueur.

66. Les fonctions des missions permanentes et des missions permanentes d’observation sont définies respectivement aux articles 6 et 7 de la Convention de 1975. Bien que non entrées en vigueur, ces dispositions reflètent bien les fonctions habituellement reconnues aux missions auprès des organisations internationales.

Ainsi, en toute logique, les fonctions des missions permanentes sont plus larges que celles qu’on reconnaît aux missions d’observation.

Sept fonctions sont reconnues aux missions permanentes des États auprès des organisations internationales, tout en précisant que la liste de celles-ci n’est pas exhaustive. Il s’agit de :

« a) Assurer la représentation de l’État d’envoi auprès de l’Organisation ;

b) Maintenir la liaison entre l’État d’envoi et l’Organisation ;

c) Mener des négociations avec l’Organisation et dans le cadre de celle-ci ;

d) S’informer des activités dans l’Organisation et faire rapport à ce sujet au gouvernement de l’État d’envoi ;

e) Assurer la participation de l’État d’envoi aux activités de l’Organisation ;

f) Protéger les intérêts de l’État d’envoi auprès de l’Organisation ;

g) Promouvoir la réalisation des buts et principes de l’Organisation en coopérant avec l’Organisation et dans le cadre de celle-ci ».

Les missions d’observation n’exercent, quant à elles, que la première et la quatrième de ces fonctions, accompagnées d’une fonction de promotion, de coopération et de négociation.

Cette différence est aisément compréhensible, dans la mesure où les autres fonctions reconnues aux missions permanentes sont liées à la participation aux activités de l’organisation. Or, représentant les non-membres, les missions d’observation ne peuvent le faire.

Comme a pu le souligner la doctrine26, certaines de ces fonctions ne sont pas autonomes et semblent difficiles à déterminer, notamment au regard de certaines autres. Il en est ainsi des fonctions de représentation et de liaison, la seconde paraissant restreindre la première.

La différence dans l’étendue des fonctions est la seule que la Convention opère entre les représentations des États membres et celles des États et entités non membres. En effet, elle s’attache à consacrer à toutes les missions auprès des organisations internationales une égalité de traitement.

67. Sur le plan de la pratique, si la Convention de 1975 n’est relative qu’aux relations entre les États et les organisations internationales universelles, d’une part, les entités non étatiques bénéficient largement du même statut que les États non membres et, d’autre part, la pratique des missions permanentes et des missions permanentes d’observation s’est largement développée au sein des organisations à portée régionale.

L’article 2, § 2, précise à cet égard que :

« [l]e fait que la présente Convention ne s’applique pas aux autres organisations internationales est sans préjudice de l’application à la représentation des États dans leurs relations avec ces autres organisations de toute règle énoncée dans la Convention qui serait applicable en vertu du droit international indépendamment de la Convention ».

68. Également sur un plan pratique, les missions permanentes des États auprès des organisations internationales se confondent parfois avec les missions diplomatiques auprès de l’État siège de l’organisation. Tel est le cas de nombreuses missions diplomatiques à New York, Genève ou Paris. Ces missions sont parfois désignées comme « missions diplomatiques mixtes ».

69. Parallèlement au développement des missions permanentes des États auprès des organisations, la représentation permanente de ces dernières auprès de leurs États membres est devenue une pratique courante.

B. Le fonctionnement et les fonctions d’une représentation diplomatique

1. Le fonctionnement d’une mission diplomatique

70. La Convention de Vienne régit uniquement les grandes lignes du fonctionnement d’une mission diplomatique. Elle contient des dispositions relatives, d’une part, aux chefs de mission et, d’autre part, aux membres du personnel diplomatique.

71. Le classement et l’ordre de préséance des chefs de mission. L’article 14 de la Convention prévoit trois classes de chefs de mission : celle des ambassadeurs ou nonces ; celle des envoyés, ministres ou internonces et, enfin, celle des chargés d’affaires accrédités auprès des ministres des Affaires étrangères. L’établissement de ces classes a pour objectif unique de servir à l’établissement du protocole et de préséance. Il ne doit pas porter atteinte à l’égalité en droit des chefs de mission, corollaire de l’égalité souveraine des États qu’ils représentent.

Le classement d’un chef de mission est décidé d’un commun accord par les États.

Le nombre de classes de chefs de mission a ainsi été réduit par la Convention par rapport aux textes précédents : le Règlement sur le rang entre les agents diplomatiques du 19 mars 1815 et le Protocole d’Aix-la-Chapelle du 21 novembre 1818, qui prévoyaient quatre classes.

L’usage selon lequel seuls les États gouvernés par les rois ou les princes et le Saint-Siège pouvaient nommer des ambassadeurs a également disparu.

72. Les articles 16 à 18 de la Convention régissent l’ordre de préséance, à savoir l’ordre hiérarchique selon lequel sont placés les chefs de mission lors des événements protocolaires.

Il est notamment précisé que « dans chaque État, la procédure à suivre pour la réception des chefs de mission doit être uniforme à l’égard de chaque classe »27.

73. La détermination de l’effectif et le classement du personnel diplomatique.

L’article 11 de la Convention prévoit, sans en fixer le nombre, les règles permettant de déterminer l’effectif des missions diplomatiques.

Ainsi, en principe, les effectifs des missions sont convenus conventionnellement entre l’État accréditant et l’État accréditaire. Toutefois, en l’absence d’un tel accord et conformément au principe de consentement, l’État accréditaire dispose d’un droit de regard, d’une part, sur le nombre du personnel diplomatique de la mission et, d’autre part, sur la qualité du personnel.

En effet, l’État accréditaire peut « exiger que cet effectif soit maintenu dans les limites de ce qu’il considère comme raisonnable et normal, eu égard aux circonstances et conditions qui règnent dans cet État et aux besoins de la mission en cause ». Il peut également s’opposer à ce que les « fonctionnaires d’une certaine catégorie » fassent partie des effectifs de la mission, sans pour autant que ce refus puisse être discriminatoire28.

74. Les effectifs des missions diplomatiques obéissent à un classement. Ce dernier n’a pas fait l’objet d’un article spécifique, mais découle de l’article 1er de la Convention, consacré aux définitions des expressions.

Outre les chefs de mission, la Convention distingue quatre catégories de personnels : celle des agents diplomatiques, celle des membres du personnel administratif et technique, celle des membres du personnel de service et celle de « domestique privé ».

L’intérêt de ce classement est double. En premier lieu, les différentes catégories des personnels obéissent à des règles de nomination différentes. En second lieu, l’étendue des privilèges et immunités accordés varie également en fonction de ces catégories.

75. Outre ces éléments, la Convention régit la question des privilèges et immunités accordés à la mission elle-même ainsi qu’aux chefs de mission et au personnel de celles-ci29.

2. Les fonctions d’une représentation diplomatique

76. La Convention de Vienne contient, en son article 3, une énumération de certaines fonctions des missions diplomatiques. Toutefois, cette liste n’est ni hiérarchisée ni exhaustive. Par ailleurs, les fonctions citées le sont avec peu de précision. Ainsi, cinq fonctions sont reconnues aux missions diplomatiques.

77. Représenter l’État accréditant auprès de l’État accréditaire. La fonction de représentation est la plus ancienne et revêt le caractère fondamental pour les missions diplomatiques. En droit français, elle est rappelée par le décret n° 79-433 du 1er juin 1979, selon lequel l’ambassadeur « représente le président de la République, le gouvernement et chacun des ministres ».

78. Protéger dans l’État accréditaire les intérêts de l’État accréditant et de ses ressortissants, dans les limites admises par le droit international. Dans la pratique, la fonction de protection vise plutôt les intérêts nationaux et les intérêts des nationaux de l’État accréditaire. En effet, si cette fonction relève en grande partie des postes consulaires, elle incombe également aux missions diplomatiques et s’exerce sous leur responsabilité.

Les dispositions de droit interne précisent fréquemment cette mission. À titre d’exemple, le décret de 1979 indique que le chef d’une mission française à l’étranger « est dépositaire de l’autorité de l’État dans le pays où il est accrédité. Il est chargé, sous l’autorité du ministre des Affaires étrangères, de la mise en œuvre dans ce pays de la politique extérieure de la France ». La politique étrangère englobe un champ large et inclut les intérêts commerciaux, économiques, politiques et financiers de l’État.

79. Négocier avec le gouvernement de l’État accréditaire. La fonction de négociation, bien que prévue par les textes, n’est en pratique plus l’apanage des missions diplomatiques permanentes. En effet, la technicité des négociations conduit désormais les États à les confier aux experts dans les domaines concernés, souvent accrédités à cette fin par les administrations centrales.

80. S’informer par tous les moyens licites des conditions et de l’évolution des événements dans l’État accréditaire et faire rapport à ce sujet au gouvernement de l’État accréditant. Concernant cette fonction, il est à souligner que la Convention insiste sur la limite posée par l’emploi de moyens licites.

81. Promouvoir des relations amicales et développer les relations économiques, culturelles et scientifiques entre l’État accréditant et l’État accréditaire. Cette fonction consiste principalement à développer des partenariats culturels et scientifiques, et à organiser de structures et événements visant à promouvoir la culture et la langue de l’État d’envoi.

Une telle définition large des fonctions des missions diplomatiques laisse aux États une grande latitude par rapport au rôle qu’ils souhaitent confier à leurs missions diplomatiques.

82. Outre les fonctions expressément mentionnées à l’article 3, la Convention précise également la possibilité de confier aux missions diplomatiques des fonctions exceptionnelles.

Premièrement, l’article 3, al. 2, précise que les missions diplomatiques peuvent assurer l’exercice des fonctions consulaires. Selon la doctrine, une telle formulation, qui « n’interdit pas » aux missions l’exercice de ces fonctions, implique que :

« [l]e texte signifie évidemment que si l’exercice de fonctions consulaires n’est pas interdit à une mission diplomatique, du moins fonctions consulaires et fonctions diplomatiques doivent-elles être distinguées »30.

Deuxièmement, les articles 45 et 46 de la Convention prévoient la possibilité de confier à l’État accréditaire la représentation des intérêts d’un État tiers et de ses ressortissants.

Cette fonction peut être confiée à une mission diplomatique, soit à l’initiative de l’État accréditant, en cas de rupture des relations diplomatiques avec l’État tiers concerné, soit à l’initiative de l’État tiers qui ne dispose pas d’une mission diplomatique dans l’État accréditant et qui en fait la demande.

Dans le premier cas, la représentation peut également comprendre « la garde des locaux de la mission, avec les biens qui s’y trouvent, ainsi que les archives ». Une telle fonction doit être confiée à un « État acceptable » pour l’État accréditaire.

Dans le second cas, la représentation d’un État tiers par la mission diplomatique doit être acceptée préalablement par l’État accréditaire.

C. Le fonctionnement et les fonctions d’un poste consulaire

1. Le fonctionnement d’une représentation consulaire

83. La Convention de Vienne sur les relations consulaires précise les règles de fonctionnement d’un poste consulaire tant en ce qui concerne les chefs de poste que les membres du personnel.

84. Les chefs de poste consulaire sont répartis en quatre classes : les consuls généraux, les consuls, les vice-consuls et les agents consulaires.

L’article 16 de la Convention précise qu’ils « prennent rang dans chaque classe suivant la date de l’octroi d’exequatur ».

85. Concernant le personnel consulaire, la Convention de 1963 opère une classification à travers les définitions des expressions. Ainsi, le personnel consulaire comprend, outre les chefs de poste : les fonctionnaires consulaires, les employés consulaires (employés dans les services administratifs et techniques), les membres du personnel de service (personnes affectées au service domestique), et les membres du personnel privé (employés au service privé d’un membre du poste consulaire).

86. L’effectif d’un poste consulaire est soumis à la même règle que celui d’une mission diplomatique. Il est en principe déterminé par consentement mutuel entre l’État d’envoi et l’État de résidence, ce dernier pouvant imposer une limite par rapport à ce qu’il considère comme « normal et raisonnable »31.

Les privilèges et immunités dont bénéficie ce personnel sont fonction des catégories auxquelles il appartient.

2. Les fonctions d’un poste consulaire

87. Les fonctions ordinaires d’un poste consulaire font l’objet d’une longue énumération de 13 points dans l’article 5 de la Convention. Cette longueur paraît cependant relative lorsqu’on compare la Convention de 1963 avec la Convention européenne sur les fonctions consulaires, signée en 1965 et entrée en vigueur en 2011 après avoir fait l’objet de cinq ratifications32. En effet, cette dernière comprend 40 articles sur les fonctions consulaires.