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- Herausgeber: transcript Verlag
- Kategorie: Wissenschaft und neue Technologien
- Serie: Edition Politik
- Sprache: Deutsch
- Veröffentlichungsjahr: 2016
Die Schweiz unterliegt seit zwei Jahrzehnten starken Urbanisierungstendenzen, die sich vor allem zwischen den großen Kernstädten abspielen. Um Herausforderungen des gesteigerten Flächenverbrauchs wie der Zersiedelung zu begegnen, ist eine Analyse der heutigen kommunalen Entscheidungsprozesse und -logiken überfällig. Lineo Umberto Devecchi thematisiert Fragen hinsichtlich der kommunalen Steuerung raumwirksamer Prozesse und deren Auswirkungen auf die Gestaltung des suburbanen Raums. Die theoretisch abgestützten Erklärungen sowie die nachvollziehbaren Fallstudien sind nicht nur für ein interdisziplinäres akademisches Publikum, sondern auch für Praktiker_innen aus Planung und Architektur von Interesse.
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Seitenzahl: 616
Ähnliche
LINEO UMBERTO DEVECCHI
Zwischenstadtland Schweiz
Zur politischen Steuerung der suburbanen Entwicklung in Schweizer Gemeinden
Publiziert mit Unterstützung des schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung im Rahmen des Pilotprojekts OAPEN-CH.
Die vorliegende Arbeit wurde von der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich im Herbstsemester 2015 auf Antrag der Promotionskommission, Prof. Dr. Daniel Kübler (hauptverantwortliche Betreuungsperson), Prof. Dr. Thomas Widmer und Prof. Dr. Fritz Sager, als Dissertation angenommen.
Dieses Werk ist lizenziert unter der
Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivs 3.0 DE Lizenz (BY-NC-ND).
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© 2016 Lineo Umberto Devecchi
Coverkonzept: Kordula Röckenhaus, Bielefeld
Coverabbildung: Susanne Hofer, Wetzikon, 2014, © ETH Wohnforum, Zürich
Korrektorat: Katrin Herbon, Bonn
Print-ISBN 978-3-8376-3594-2
PDF-ISBN 978-3-8394-3594-6
EPUB-ISBN 978-3-7328-3594-2 E-Book-Konvertierung: Datagrafix publishing services, www.datagrafix.com
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Inhalt
Vorwort
Mir, einem eigentlichen Dorfkind aus Ürikon, das in einer sich verändernden Zürcher Agglomerationsgemeinde aufwuchs, wurde das Interesse an den mannigfaltigen Beziehungen zwischen Kernstadt und Umland bereits früh auf den Weg gegeben. Mein erstes Schlüsselerlebnis auf dem Weg zur interessierten Wahrnehmung der suburbanen Entwicklungen war die neue Siedlung, die anstelle unseres Lieblingsspielplatzes an den Abhang in unmittelbarer Nachbarschaft gebaut wurde. In der von uns herausgegebenen »Neuen Üriker Presse« übertitelten mein Bruder und ich die Terrassenbauten mit »New Ürikon« – und drückten unser jugendliches Unbehagen für diese neuartigen Wohnbauten inmitten der gewohnten dörflichen Strukturen aus. Gleichzeitig war das andere Siedlungsextrem, die »Stadt«, starke Projektionsfläche meiner pubertären Träume von Freiheit und Unabhängigkeit. Nach dem Umzug nach Zürich rückten mit der Hilfe meiner Mitbewohner – die Architektur studierten – das städtische Leben, städtisch geprägte Wohnformen und städtische Politik in den Fokus meines Interesses. Dass in der Zwischenzeit Siedlungen wie »New Ürikon« Bestandteile suburbaner Räume wurden und sich die Dörfer meiner Jugend stark veränderten, geriet bisweilen – aber nie ganz – aus dem Blickwinkel von »uns (Neo-)Städtern«. Einerseits verhinderten zu viele persönliche Bindungen in die »Agglo« das komplette Abnabeln. Andererseits wurden die Agglomerationsräume während des Studiums als zusammengehörendes Ganzes aus Umlandgemeinden und Kernstadt problematisiert – was komplett meiner Empfindung entsprach.
Mein Wunsch besser zu verstehen, wie suburbane Räume funktionieren, was sie von Städten unterscheidet, warum die Landschaft zersiedelt wird, was an Agglomerationsgemeinden schön ist und was nicht, wie kleinere und mittelgroße Gemeinden ticken, warum Menschen in der Agglomeration politisch anders denken als Städterinnen und Städter oder woher der Wunsch kommt, ein Einfamilienhaus zu besitzen, war beim Beginn meines Dissertationsprojektes also nicht neu. Umso größer war die Freude und das Interesse, mich im Rahmen des Nationalen Forschungsprogrammes 65 »Neue urbane Qualität« der Erforschung genau solcher Fragen widmen zu können.
Ich danke dem Schweizerischen Nationalfonds, ohne dessen Unterstützung ebendies nicht möglich gewesen wäre. Ebenfalls möchte ich all meinen Interviewpartnerinnen und -partnern danken, ohne deren Zeit und Wissen die vorliegende Monografie ärmer an spannenden Episoden wäre.
Ohne persönliche Unterstützung ist das Schreiben und Publizieren einer Dissertation trotz Motivation und Lohnzahlungen undenkbar. Mein Dank geht an Daniel Kübler, der mich in den letzten Jahren während dem Erarbeiten der vorliegenden Arbeit als Antreiber und Kritiker, als Bremser und Mentor begleitet hat. Seine Kommentare, seine Kritik und sein Lob waren lehrreich und beflügelnd, sein immerwährendes Interesse an neuen Phänomenen inspirierend. Weiter danke ich Fritz Sager herzlich für seine aufmunternden und kritischen Anmerkungen und Kommentare sowie ihm und Thomas Widmer für die Bereitschaft, als Mitglieder meiner Promotionskommission zu amten.
Die Freuden und Leiden des Doktorandenlebens sind schöner zu teilen und einfacher zu tragen, wenn das Arbeitsumfeld stimmt. Ich danke Michaela und Matthias für die spannende und lehrreiche Projektzeit, die wunderbaren fachlichen und persönlichen Diskussionen und die entstandenen Freundschaften. Kathrin, Philippe, Daniela, den beiden Michaels, Pirmin, Simon, Cornelia, Felix, Su, Marlene, Oliver, Roman, Ignaz, Rebecca, Heiri, meinen weiteren Doktoranden-Peers und meinen langjährigen Bürogspändli Larissa und Céline danke ich für die unterhaltsamen und erholsamen Pausen, für die geselligen Stunden sowie für den fachlichen und persönlichen Rat.
Ich danke meinen neu gewonnenen Freundinnen und Freunden bei SciencesPo in Paris, mit denen ich eine unvergessliche Zeit verbrachte. Besonders bedanke ich mich bei Patrick LeGalès und seiner Gruppe von exzellenten Stadtforscherinnen und Stadtforschern, die mir mit ihren kritischen und aufmunternden Kommentaren innovative Forschungswege aufzeigten.
Ein besonderer Dank geht an Nico, Barbara, Isabelle, Christine, Patricia, Alex, Boris, Andrea, Jonas, Nina, Reto, Mirjam, Thomi, Simone, Oli, Chrigi und Michael – ihr ward in den letzten Jahren für mich da, habt gemeinsam mit mir persönliche und fachliche Erfolge gefeiert, mich emotional unterstützt, mir in schwierigen Situationen neue Wege aufgezeigt und mit mir immer wieder über meine Arbeit, die Wissenschaft, unsere Leben und die Welt diskutiert, debattiert und philosophiert. Ihr seid eine wahre Bereicherung!
Zuletzt und ganz speziell möchte ich meiner erweiterten Familie danken, die mich mit Liebe, Rat und Tat, mit offenen Ohren und gehäuften Tellern, aufmunternden Worten, Umarmungen und kritischen Fragen, mit schöner Ablenkung und politischen Diskussionen begleitet haben. Camillo und Däddy, Euch ist dieses Buch gewidmet!
Die Urbanisierung der Schweizer Gemeinden: Einleitung und Grundlagen
Took a drive into the sprawl
To find the house where we used to stay
Couldn’t read the number in the dark
You said let’s save it for another day
Took a drive into the sprawl
To find the places we used to play
It was the loneliest day of my life
You’re talking at me but I’m still far away
Let’s take a drive
Through the sprawl
Through these towns they built to change
Then you said, the emotions are dead
It’s no wonder that you feel so strange
ARCADE FIRE – SPRAWL I (FLATLAND),
ALBUMTITEL: THE SUBURBS
1. Einleitung, Forschungsfrage und Übersicht
Fährt man im Zug oder mit dem Auto durch die Schweiz, von Bern nach Zürich, von Basel nach Genf oder von St. Gallen nach Chur, begegnet man zwischen den Städten fast auf Schritt und Tritt, oder besser, fast auf jedem Auto- oder Bahnkilometer, einem suburban geprägten Siedlungs- und Kulturraum. Siedlungsmorphologisch sind für ebendiese Gemeinden, die rund um oder zwischen den Kernstädten von Metropolräumen liegen, unterschiedlichste Bebauungsformen und Nutzungsarten auf engem Raum typisch. So sind Einfamilienhäuser neben Mehrfamilienhäusern zu beobachten, die wiederum neben Industrie- und Dienstleistungsgebäuden oder neben Lagerhallen liegen. Durchzogen werden diese heterogenen Gebäudestrukturen durch verschiedene Infrastrukturachsen wie Eisenbahntrassen, Straßen oder Tramlinien sowie durch fragmentierte Grünräume, die vom Privatgarten über Uferwege zu Stadtparks reichen. Eine klare Beschreibung dieser Räume ist nicht einfach: Sie sind keine ländlichen Gemeinden mehr, aber häufig auch noch nicht Städte, werden als »Siedlungsbrei«, »Antiurbanitätsmoleküle« (Diener et al. 2006), »Hüüslipest« (Loderer 2008) oder im Volksmund schlicht als »Agglo« oder »Schlaforte« bezeichnet. Sieverts et al. (Sieverts 1997, 2003; Sieverts et al. 2005) nennen Räume, die weder Stadt noch Land sind, in ihren Analysen etwas diplomatischer »Zwischenstädte«. Viele der hier ansässigen Menschen bezeichnen ihre Wohnorte als ländlich (Daum und Schneeberger 2013). Statistisch jedoch werden diese suburbanen Siedlungsräume als urbanisiert bezeichnet (BFS 2014).
In den Schweizer Städten hingegen ist eine gewisse Urbanität trotz der im internationalen Umfeld relativ geringen Einwohnerzahlen deutlich zu spüren. Urbanität wird in den letzten Jahren wieder zunehmend als Lifestyle definiert, der auch für Familien und nicht nur für Ein- oder Zweipersonenhaushalte entweder jüngerer oder dann gleich viel älterer Menschen attraktiv zu sein scheint (Kübler 2014). Schweizer Städte sind im Vergleich zu den 1970er und 1980er Jahre zunehmend weniger die Wohnorte der »A-Bevölkerung«: der Armen, Alten, Arbeitslosen und der Ausländerinnen und Ausländer (Heye und Leuthold 2006). Zürich, Basel, Genf, Lausanne, Bern oder Winterthur, aber auch (fast) alle anderen Städte, sind Orte des Wachstums, der Gentrifizierung – also der »urbanen Wiederbelebung« und »Aufwertung« bei gleichzeitigen Verdrängungstendenzen alteingesessener, sozial schwächerer Bevölkerungsschichten.
Gleichzeitig sind die Städte aus einer regionalen Sicht nur die Zentren ihrer jeweiligen Agglomerationen und Metropolräume, die sich zusätzlich aus zahlenmäßig sehr viel mehr Umlandgemeinden zusammensetzen. Die gesamten urbanen Räume der Schweiz – also Kernstädte und Umlandgemeinden zusammen – entwickelten sich hinsichtlich ihrer Einwohnerzahlen in den letzten 15 Jahren rasant: Noch vor zehn Jahren lebten zwei Drittel aller Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz in urbanen Räumen, heute sind es bereits mehr als drei Viertel (ARE 2001, 2009). Das Bevölkerungswachstum in urbanen Räumen – das einerseits durch die Zuwanderung ausländischer Mitbewohnerinnen und -bewohner (Koch 2011) geprägt wird – schlägt sich nicht nur in den wieder populärer werdenden Kernstädten, sondern vor allem in den sie umgebenden Gemeinden nieder, was die stark zunehmenden baulichen Aktivitäten in den letzten beiden Jahrzehnten aufzeigen. Andererseits gibt es für die zunehmende Urbanisierung einen statistisch nachweisbaren Grund. Als urban gelten nach der Definition des Bundesamtes für Statistik (BFS) vor allem Gemeinden, die aufgrund ihrer Pendlerverflechtung funktional mit ihrer jeweiligen Kernstadt verbunden sind. In Zeiten zunehmender Mobilität steigt demzufolge auch der Anteil urbaner Gemeinden, auch wenn dies nicht all diesen Gemeinden (bereits) anzusehen ist.
Aus verschiedenen Gründen kann die Vermutung angestellt werden, dass suburbane Umlandgemeinden im Vergleich zu den Kernstädten durch die Urbanisierungsprozesse stärker herausgefordert werden. Erstens sind der starke Bevölkerungszuwachs und die zu beobachtenden intensivierten baulichen Tätigkeiten grundsätzlich ein Phänomen der letzten zwei bis vier Jahrzehnte. Die Umlandgemeinden werden also erst seit relativ kurzer Zeit aus der (teilweise noch heute) wahrgenommenen ländlichen Idylle herauskatapultiert. Zweitens kann davon ausgegangen werden, dass eine rasante Urbanisierung die politischen und administrativen Kompetenzen und Ressourcen dieser kleineren Gemeinden eher überfordert als die stärker professionalisierten Verwaltungen der Kernstädte. Drittens verstärken sich durch die zunehmende räumliche Mobilität und die Reurbanisierungsprozesse der letzten zehn bis fünfzehn Jahre soziale, ökonomische und politische Segregationsprozesse. Bestimmte suburbane Gemeinden müssen sich demzufolge neben den sich verstärkenden räumlichen Entwicklungen auch den sozialen und finanziellen Herausforderungen stellen, die vor allem durch die Zunahme sozial schwächer gestellter Bevölkerungsschichten entstehen (Schaltegger et al. 2011; Schmidheiny 2006). Schließlich steigen mit der zunehmenden Debatte um die als notwendig erachtete Eindämmung der Zersiedelung die kommunalen planerischen und städtebaulichen Herausforderungen, den steigenden Bevölkerungszahlen mit Neubaumaßnahmen zu begegnen, die nicht mehr einfach auf der grünen Wiese entwickelt werden können. In den suburbanen Gemeinden, die administrativ-planerisch durch nichts mehr geprägt wurden als durch die Ermöglichungsroutine zugunsten von Einfamilienhaussiedlungen ab den 1960er Jahren (Kübler 2006; Blunt und Dowling 2006), ist die durch höhere staatliche Ebenen geforderte Verdichtung nach Innen angesichts der häufig relativ wenig professionalisierten Verwaltungsaufgaben eine schwierige Aufgabe.
Die großen Herausforderungen, welche die Urbanisierung und das Bevölkerungswachstum in der Schweiz bringen, sind demzufolge nicht hauptsächlich in den Kernstädten zu suchen, sondern vielmehr in deren Umlandgemeinden. Aus diesem Grund dürfen kleinere und mittelgroße Gemeinden, die nicht Kernstädte ihrer eigenen Metropolräume sind, und dazu gehören auch kleinere Agglomerationskerne, nicht aus dem wissenschaftlichen Fokus geraten. Genau dies passierte jedoch bis dato hinsichtlich empirischer und theoretischer Forschungsarbeit – und ist womöglich auch der (bis vor zehn bis fünfzehn Jahren) fehlenden gesellschaftlichen und politischen Debatte über das starke Wachstum in den Agglomerationen und die andauernde Zersiedelung geschuldet. Teil der nun zunehmend laut geführten öffentlichen Diskussion sind nicht nur die zunehmende Angst vor der vollkommenen Überbauung und Überbevölkerung der Schweizer Landschaften, sondern auch die regionalen Unterschiede der Bebauungsarten sowie die zunehmenden sozialen und politischen Segregationstendenzen. Nicht zuletzt wird auch eine Kontroverse darüber geführt, ob die Agglomerationsgemeinden überhaupt qualitativ hochwertige Lebensräume darstellen und ob sie dies in Zukunft bleiben respektive werden können. Letzterer Punkt zeigt ein interessantes Spannungsfeld auf, das als Ausgangslage dieser Studie kurz beschrieben werden soll.
Vor allem der aktuelle architektonische und planerische Diskurs zeigt neben einer gewissen Ignoranz hinsichtlich der Thematisierung suburbaner Räume auch Einigkeit darüber, dass Umlandgemeinden in Bezug auf städtebauliche Kriterien und Lebensqualität ungenügende Leistungen erbringen (z.B. Lampugnani et al. 2007; kritische Ausnahmen sind Baccini und Oswald 1998; Oswald und Baccini 2003). Ein Umbau der Agglomerationsräume nach städtischem Vorbild sei nötig, schreibt die Leitungsgruppe des Nationalen Forschungsprogrammes 65 »Neue urbane Qualität« in einem Grundverständnis zu Qualität im Agglomerationsraum. Das Nebeneinander von Häusern und Infrastrukturbauten unterschiedlichster Funktionen, die noch dazu hauptsächlich über den motorisierten Individualverkehr erschlossen werden, bietet in dieser Lesart nur wenig Qualität; die Europäische Stadt mit ihren kurzen Wegen und einer großen Nutzungsdichte und -heterogenität wird als anzustrebendes Ideal proklamiert (NFP65 2012).
Demgegenüber stehen die Qualitäten, die von den Bewohnerinnen und Bewohnern dieses Raumes wahrgenommen werden. Zentral sind dabei die Gestaltungsfreiheiten auf eigenem Boden, private Grünräume in Ein- und Mehrfamilienhaussiedlungen, die geringere Hektik im Vergleich zu den Kernstädten und die häufig kurzen Wege in Grünräume (Daum und Schneeberger 2013).
Ein weiterer interessanter Punkt in der Frage nach den Qualitäten dieser Räume taucht auf, wenn man sich die Vergabepraxis für den Wakkerpreis genauer anschaut. Dieser wird vom Schweizer Heimatschutz für die qualitativ hochstehende Weiterentwicklung und Aufwertung des Ortsbildes, den respektvollen Umgang mit alten Siedlungsstrukturen und für eine qualitativ hochstehende, auf zukünftige Herausforderungen ausgerichtete Ortsplanung verliehen. Bis Ende der 1990er Jahre wurden vor allem Städte oder kleine Dörfer ausgezeichnet, die ihr Ortsbild konservierten respektive wiederherstellten. Uster (2001), Turgi (2002), Sursee (2003) sowie im Jahr 2011 die Gemeinden im Westen Lausannes und 2012 Köniz bekamen den Preis explizit für ihren ausgezeichneten Umgang mit typischen Themen von Agglomerationsgemeinden zugesprochen. Im Zentrum stand der Umgang mit Ortsrändern, die qualitativ hochwertige Verdichtung auf urbanem Brachland oder die sachgerechte Planung über die Gemeindegrenzen hinweg, vor denen die urbane Transformation keinen Halt macht (Heimatschutz 2014).
Die Vergabepraxis des Heimatschutzes zeigt zwei Dinge, die hier wichtig sind: Innerhalb der räumlich fragmentierten Umlandgemeinden scheinen doch Orte vorhanden zu sein, die hohe Lebensqualitäten bieten. Interessanterweise sind die gleichen Kriterien, die im zuvor angesprochenen architektonischen Diskurs den Agglomerationsgemeinden häufig abgesprochen werden, beim genaueren Hinsehen genau diejenigen, die zur Auszeichnung mit dem Wakkerpreis führten: Es geht neben der Bewahrung des Ortsbildes um die Schaffung neuer Identitäten, um die Aufwertung von Quartieren und um die Förderung besserer Langsamverkehrsverbindungen, um die Abgrenzung und Schaffung neuer Grünräume sowie um die Verdichtung der Ortskerne. Damit zeigt die Vergabepraxis des Heimatschutzes, dass die kommunalen Entscheidungsträgerinnen und -träger dem fortschreitenden suburbanen Urbanisierungsprozess nicht hilflos ausgeliefert sind.
Es sind folglich – und das ist eine für die vorliegende Forschungsstudie grundsätzliche Feststellung – auf lokaler Ebene Interventions- und Steuerungsmöglichkeiten vorhanden, welche die realisierten Ortsentwicklungsprojekte aller Art hinsichtlich der städtebaulichen und erlebbaren Qualität positiv beeinflussen können.
Die Qualitätsdebatte der räumlichen Gestaltung sowie die optimale nationale und kantonale Steuerung der urbanen Transformation in Agglomerationsräumen (vgl. z.B. die Debatte um das neue nationale Raumplanungsgesetz und Kapitel 2.1.2) sind momentan wichtige, öffentlich diskutierte Themen. Gleichzeitig fehlt es an empirischem und theoretischem Wissen über die kommunalen administrativen und politischen Handlungsspielräume. Es stellt sich demnach die grundsätzliche Frage, über welche Handlungsspielräume Schweizer Gemeinden in raumordnungspolitischen Entscheidungen verfügen und was die Bedingungen für deren Entstehen und die (mögliche Nicht-)Ausnutzung durch die lokalpolitischen Verantwortlichen sind. Eine empirische Untersuchung mit Fokus auf mögliche Unterschiede zwischen den Formen lokaler Governance – also den öffentlichen Steuerungsmöglichkeiten in den Austauschbeziehungen mit privaten Akteurinnen und Akteuren – scheint diesbezüglich sinnvoll. Ich gehe darum in der vorliegenden Studie folgenden drei forschungsleitenden Fragestellungen nach:
- Was sind Gemeinsamkeiten und Unterschiede verschiedener Formen von lokaler Governance, die in Schweizer Agglomerationsgemeinden beobachtet werden können?
- Was sind die Bedingungen für die unterschiedliche Ausgestaltung von lokaler Governance?
- In welchem Zusammenhang stehen die verschiedenen Formen von lokaler Governance mit qualitativen Unterschieden der Siedlungslandschaften in Schweizer Agglomerationsgemeinden?
Diese drei Forschungsfragen tangieren mehrere relevante Forschungsfelder. Erstens sind lokalpolitische Handlungsspielräume, verschiedene Formen von öffentlich-privater Zusammenarbeit und die daraus resultierenden Typen lokalpolitischer Governance in (Kern-)Städten bereits breit erforscht (vgl. u.a. Stone 1989, 1993; Mossberger und Stoker 2001; Savitch und Kantor 2002; DiGaetano und Klemanski 1999; DiGaetano und Strom 2003; Sellers 2002a/b sowie Kapitel 3.1). Kleinere und mittlere Gemeinden (des suburbanen Gürtels) sind hinsichtlich ihrer Steuerungsmöglichkeiten und Handlungsspielräume jedoch noch zu häufig Black Boxes, wie es Oliver (2001, 2012a/b) ausdrückt. Suburbane Gemeinden unterscheiden sich von Kernstädten nicht nur in der Größe oder der Professionalisierung ihrer Behördenstrukturen, sie sind auch in ihrer sozioökonomischen Zusammensetzung und ihrer politischen Präferenzen deutlich unterschiedlicher als Kernstädte (Oliver 2012a). Es gilt darum, nicht nur die Eigenheiten der Kernstädte mit denjenigen ihrer Umlandgemeinden zu vergleichen, sondern auch die politische Steuerung in kleineren und mittelgroßen Gemeinden untereinander zu kontrastieren.
Zweitens sind die Urbanisierungsprozesse der suburbanen Landschaft auch in vielen anderen Ländern zu beobachten. Die einleitend beschriebenen Segregationstendenzen stellen nicht nur die urbanen Ballungsräume vor Herausforderungen, sondern auch die einzelnen Gemeinden, die sich innerhalb des Metropolraums dem interkommunalen Wettbewerb stellen müssen. Auch hier sind die aktivsten Forschungstätigkeiten bisher nicht der Governance der Gemeinden, sondern der größeren Maßstabsebene gewidmet: der optimalen Steuerung der urbanen Ballungsräume als Ganzes (vgl. für einen Überblick Savitch und Vogel 2009; Kübler 2003) sowie der (kritischen) Auseinandersetzung bezüglich der globalen Wettbewerbstendenzen zwischen den Stadträumen (Sassen 2001, 2014; Brenner 2004, 2014). Der Fokus auf lokale, raumordnende Steuerungstätigkeiten ermöglicht es, sowohl die Urbanisierungsprozesse besser zu verstehen als auch einen Einblick in lokale Handlungsmotive zu liefern, die sich auf die Positionierung der jeweiligen Gemeinden innerhalb der Agglomerationsräume beziehen.
Schließlich stellt sich aus interdisziplinärer Sicht die Frage nach der Entstehung der heutigen suburbanen Siedlungslandschaften und deren -qualitäten. Der Fokus auf die lokalen Steuerungsfähigkeiten soll es nicht nur erlauben, kommunale Verantwortlichkeiten und Handlungsspielräume zu klären, sondern auch die Einflüsse der gesetzlichen Grundlagen höherer Staatsebenen zu erfassen. Ein verbessertes Verständnis über die Vor- und Nachteile lokaler Autonomie in raumwirksamen Entscheidungsprozessen ist für die geforderte Verbesserung der suburbanen Siedlungsqualität genauso entscheidend wie Wissen über strukturierende, fördernde oder hemmende Faktoren, welche die Gemeinden selbst nicht so einfach beeinflussen können.
Diese ersten kurzen Ausführungen bieten fruchtbare und relevante Anknüpfungspunkte theoretischer Natur, haben aber hinsichtlich des gewählten Forschungsvorgehens gewisse Konsequenzen. So fokussiere ich zur Erforschung der lokalen Governance in Schweizer Agglomerationsgemeinden auf die Literatur zur städtischen Governance. Diese Ansätze können (neben dem Fokus auf lokale Handlungsspielräume, öffentlich-private Netzwerke und Policy-Instrumente) Formen städtischer Governance mittels der Thematisierung strukturell-institutioneller Erklärungsbedingungen und der jeweiligen lokalen (Re-)Aktionen erklären. Ein solcher Fokus scheint nicht nur im Rahmen des Politikfelds der Raumordnungspolitik in der Schweiz – durch die vorhandene Aufgabenteilung zwischen den drei bundesstaatlichen Ebenen – von Relevanz zu sein (vgl. Kapitel 2.1). Vielmehr ist das lokale, autonome Handeln von Gemeinden, die in föderale Strukturen eingebettet sind und sich in einem interkommunalen Steuerwettbewerb befinden, immer von gewissen strukturell-institutionellen Bedingungen geprägt (vgl. Kapitel 2.3).
Die Konsequenzen des Forschungsvorgehens betreffen diesen Einbezug der Literatur zu städtischer Governance. Die Übernahme aller beschriebenen Annahmen zur Erklärung städtischer Governance macht für eine Untersuchung der kleineren Umlandgemeinden nicht durchwegs Sinn. Diese Aussage gilt zum Beispiel hinsichtlich des deutlich stärker erwarteten Einflusses der Unterschiede in der administrativ-politischen Professionalisierung kleinerer Gemeinden. Gleiches kann für den kommunalen Fokus auf die benutzten raumwirksamen Policy-Instrumente geltend gemacht werden, die zwischen kleineren und größeren Gemeinden stark variieren können. Schließlich ist der von einigen Urban-Governance-Theoretikerinnen und -Theoretikern vorgeschlagene Fokus auf parteipolitische Unterschiede der Exekutivmitglieder in kleineren Gemeinden weniger Erfolg versprechend, da die Varianz der Parteien in den Exekutiven kleinerer Gemeinden stark abnimmt und lokalpolitische Entscheidungen häufig nicht entlang parteipolitischer Konfliktlinien gefällt werden (Ladner 1994, 2008).
Die methodische Konsequenz ist demzufolge ein iterativ-exploratives Forschungsvorgehen, wobei die strikte Trennung zwischen theoretischer Deduktion und empirischer Analyse aufgehoben wird. Dadurch sind eine ergebnisoffene Analyse und ein kreativer Umgang mit den Daten möglich. Zudem entspricht es meinem meinem konstruktivistisch geprägten ontologischen Grundverständnis (vgl. Kapitel 4.1). Zur Schaffung von methodischer und analytischer Transparenz sowie zur Vermeidung analytischen Wildwuchses beschreibe ich im Kapitel 3.3 die iterativ erarbeiteten Analyseinstrumente, aus denen ich Leitfragen generierte, um die Fallstudien und die Analyse zu strukturieren.
Die vorliegende Studie ist wie folgt aufgebaut: Der erste Teil dient der Einführung ins Thema und der Klärung der wichtigsten theoretischen Terminologien und Definitionen. Im zweiten Kapitel beschreibe ich die grundlegenden Begriffe und ordne meine Arbeit in die bereits bestehende wissenschaftliche Literatur zu (Schweizer) Lokal- und Gemeindepolitik ein. Dabei thematisiere ich neben der Stellung und den Aufgaben der Gemeinden im Schweizer Föderalismus die Wahl meines theoretischen Fokus auf die Urban-Governance-Literatur. Danach nähere ich mich meinem Untersuchungsgebiet, dem suburbanen Raum, mittels verschiedener theoretischer, statistischer und alltäglicher Definitionen und Begrifflichkeiten. Schließlich thematisiere ich meine theoretischen Grundannahmen, wobei ich die Ausführungen zu Struktur und Agency in den neo-institutionalistischen Ansätzen in den Blick nehme sowie (nach der Klärung verschiedener Verständnisse von Governance) meine Definition von lokaler Governance ableite.
Die Ziele des zweiten Teils dieser Monografie sind die theoretische Einbettung der Studie, die Erarbeitung von spezifischen analytischen Leitfragen für die empirische Untersuchung sowie die Darlegung meines Forschungsdesigns und der Auswertungsmethoden. Dafür beschreibe ich im dritten Kapitel die Hauptaussagen der Theorien zur Erklärung von Machtstrukturen und Governance in Städten und urbanen Räumen. Weiter spezifiziere ich die zuvor thematisierten Entstehungsbedingungen für städtische und metropolitane Governance hinsichtlich meines Analysefokus auf kleinere Schweizer Agglomerationsgemeinden. Im Zentrum der Erklärung von Ähnlichkeiten und Unterschieden zwischen den Formen lokaler Governance stehen demnach die ökonomische Situation, in der sich eine Gemeinde befindet, sowie der jeweilige Grad der politisch-administrativen Professionalisierung. Daraus leite ich analytische Leitfragen ab, die – iterativ-explorativ gewonnen – der strukturierten analytischen Beschreibung der Fallstudien dienen. Im Kapitel 4 beschreibe ich meinen ontologischen Standpunkt aus sozialkonstruktivistischer Sicht, mein Forschungsdesign, die Fallauswahlstrategie sowie die Grundlagen meiner qualitativ-vergleichenden Analysemethode.
Im dritten Teil meines Buches fokussiere ich auf die empirische Analyse der neun Untersuchungsgemeinden. In den Kapiteln 5 und 6 beschreibe ich die Form der lokalen Governance in neun Fallstudien anhand der lokal genutzten, raumwirksamen Policy-Instrumente. Ziel ist es, Antworten auf meine erste Forschungsfrage nach den Ähnlichkeiten und Unterschieden verschiedener Formen lokaler Governance zu erhalten. Dabei konzentriere ich mich zuerst auf die sechs Gemeinden, die sich in ökonomisch prosperierenden Situationen befinden: Uster, Wetzikon, Hedingen, Affoltern am Albis, Visp und Naters. Danach behandele ich Arbon, Rorschach und St. Margrethen, die sich allesamt einer ökonomischen Negativspirale aus sinkenden Steuereinnahmen und steigenden öffentlichen Ausgaben gegenübersehen. Im siebten Kapitel beantworte ich meine erste Forschungsfrage zusätzlich aus einer vergleichenden Perspektive. Dabei vergleiche ich die beobachteten Formen der lokalen Governance in den neun Gemeinden miteinander und konkretisiere dabei drei verschiedene Formen lokaler Governance: passive, reaktive und proaktive lokale Governance. Das achte Kapitel dient dann der Analyse der Entstehungsbedingungen für diese drei unterschiedlichen Formen von Governance. Im Zentrum der Ausführungen steht meine zweite Forschungsfrage nach den Entstehungsbedingungen verschiedener Formen lokaler Governance in Schweizer Agglomerationsgemeinden. Das neunte Kapitel ist vollumfänglich der Beantwortung meiner dritten Fragestellung gewidmet. Dabei diskutiere ich – meist interpretativ – die empirischen Konsequenzen verschiedener Formen lokaler Governance hinsichtlich der durch sie produzierten Siedlungsqualitäten.
Der letzte Teil der vorliegenden Arbeit ist der theoretischen Synthese sowie einem zusammenfassenden Fazit gewidmet. So fasse ich im zehnten Kapitel meine empirischen Resultate theoretisch zusammen. Dabei formuliere ich die drei Formen lokaler Governance in einer Typologie und beschreibe die Bedingungen ihrer Entstehung sowie die Möglichkeiten von Governance-Wandel. Abschließend ordne ich die gewonnene Typologie in die bestehende Literatur der Urban Governance ein, formuliere Herausforderungen sowie Weiterentwicklungsnotwendigkeiten und -möglichkeiten für diesen Theoriestrang. Schließlich fasse ich meine empirischen und theoretischen Ausführungen im letzten Kapitel zusammen und wage einen Ausblick auf künftige (sub-)urbane Entwicklungen.
2. Grundlagen: Suburbane Raumplanung und Definitionen von Governance
Die empirische Ausgangslage der vorliegenden Forschungsarbeit habe ich einleitend bereits in Teilen umrissen. Gleiches gilt für die grundlegenden theoretischen Literaturstränge. Es bleibt jedoch noch empirischer und theoretischer Klärungsbedarf. Dieses Kapitel soll darum einer ausführlicheren Begriffs-, Definitions- und Standortbestimmung dienen, wobei ich auf folgende Themen näher eingehe: Erstens erläutere ich im Teilkapitel 2.1 die Stellung und die grundlegenden Aufgaben, die Schweizer Gemeinden im föderalistischen System der Schweiz aufweisen. Dabei fokussiere ich auf die Gemeindeautonomie, auf den politisch-administrativen Aufbau der Gemeinden sowie auf die Aufgaben und Instrumente, die für raumwirksame Entscheidungen relevant sind. Weiter diskutiere ich den Forschungsstand zu den Schweizer Gemeinden, bette meine Studie in diesen ein und erläutere, warum ein theoretischer Fokus auf Städte trotz der geringeren Größe der untersuchten Gemeinden sinnvoll scheint. Zweitens betrachte ich die Begriffe der Agglomeration und des Suburbanen, die in verschiedenster Weise gebraucht werden können. Ich erläutere die Vorteile und die Nachteile der Wahl der Begriffe für die Beschreibung meiner Untersuchungsgemeinden (Kapitel 2.2). Drittens diskutiere ich die Grundannahme des akteurszentrierten Institutionalismus – nämlich die eines gegenseitig abhängigen Zusammenhangs von strukturellen Bedingungen und individuellem Handeln – die dieser Arbeit als theoretisches Leitgerüst zugrunde liegt (Kapitel 2.3). Schließlich gehe ich im Kapitel 2.4 auf den für diese Arbeit zentralen Begriff der Governance ein. Die verschiedenen Definitionen und Denkschulen zu Governance werden einander gegenübergestellt und schließlich die hier verwendete Definition für lokale Governance erläutert.
2.1 GEMEINDEN IM SCHWEIZER FÖDERALISMUS UND GRUNDLAGEN ZUR RAUMPLANUNG
Um einen grundlegenden Eindruck von der Stellung der Schweizer Gemeinde im staatsrechtlichen und politischen Gefüge des Landes zu erhalten, führe ich im ersten Teil dieses Abschnittes den Schweizer Föderalismus und dessen Konsequenzen für die unterste Staatsebene ein. Danach umreiße ich das Politikfeld der Raumordnung in einer historischen Kurzübersicht und einem Blick auf die Aufgabenverteilung der verschiedenen Schweizer Staatsebenen. Dabei komme ich ein erstes Mal auf die Instrumente zu sprechen, welche die Schweizer Gemeinden zur Verfügung haben, wenn sie raumwirksam tätig sein wollen. Schließlich gebe ich noch einen kurzen Abriss über den State of the Art zur Schweizer Gemeindeforschung und bette die vorliegende Monografie so in die bereits vorhandene wissenschaftliche Literatur ein.
2.1.1 Der Schweizer Föderalismus als Grundlage für die Stellung und Vielfalt der Gemeinden
Das Schweizerische Staatswesen ist föderalistisch aufgebaut. Föderalismus1 bedeutet in der Schweiz, dass die komplexere gesellschaftliche Einheit – die institutionell höhere Ebene – nur Aufgaben übernimmt, die von der tieferen Einheit aufgrund fehlender Ressourcen und Möglichkeiten nicht wahrgenommen werden können (Subsidiaritätsprinzip, vgl. Ladner 2008, Linder 2012; Horber-Parpazian und Jacot-Descombes 2014; Vatter 2014). Eine weitere Spezifikation des Schweizer Föderalismus ist die Nichtzentralisierung. Die Kantone behalten dabei grundsätzlich Verfassungs- und Steuerhoheit und regeln alles, was nicht ausdrücklich Bundessache ist. Gleichzeitig treten sie in vielen Bereichen die Kompetenzen auch an ihre Gemeinden ab (Linder 2012; Vatter 2014).
Die Gemeinden der Schweiz nehmen daher als unterste Staatsebene im internationalen Vergleich eine wichtige Stellung im Institutionengeflecht des Schweizer Staatsaufbaus ein (Steiner und Kaiser 2013). Gemeinden sind die »vom öffentlichen Recht der Kantone eingesetzten öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf territorialer Grundlage, die zur Besorgung von lokalen öffentlichen Aufgaben mit weitgehender Autonomie ausgestattet sind« (Häfelin et al. 2010: Rz. 1356). Aus dieser Stellung ergeben sich für die politischen Gemeinden – die in der vorliegenden Studie im Fokus stehen – hauptsächlich vier direkte Konsequenzen, die gemäß Linder (2012), Geser (2002) oder Vatter (2014) allesamt unter den Oberbegriff der Gemeindeautonomie fallen. Erstens haben die Gemeinden nach Art. 50 BV2 ein verfassungsmäßiges Bestandsrecht, wobei ihre Autonomie nach Maßgabe der jeweiligen Kantonsverfassungen gewährleistet wird. Darin eingeschlossen ist die Freiheit, mit anderen Gemeinden zu fusionieren oder aber unabhängig zu bleiben.
Zweitens können die Gemeinden innerhalb der kantonalen Verfassungsvorgaben autonom ihren politisch-administrativen Aufbau – also die Organisationsform von Exekutive, Legislative und Verwaltungsform – wählen (Linder 2012; Horber-Parpazian und Jacot-Descombes 2014). Exekutiven können sich unter anderem hinsichtlich der Mitgliederanzahl (von drei bis elf und mehr, vgl. Geser 2002) und/oder ihres Professionalisierungsgrads (von der reinen Miliz zur komplett professionalisierten Behörde) unterscheiden. Die Exekutiven gelten dabei als die wichtigsten politischen Gremien auf kommunaler Ebene (Vatter 2014). Je nach Kanton und Gemeindegröße unterscheidet sich die Benennung der kommunalen Exekutive, beispielsweise als Gemeinderat, Stadtrat oder Gemeindevorstand. Legislativen kommen entweder als Gemeindeparlamente (mit teilweise deutlichen Unterschieden in der Anzahl der Mitglieder pro Einwohner) oder in Form von Gemeindeversammlungen (ebenfalls mit unterschiedlichen Namen anzutreffen, z.B. Urversammlung im Wallis) vor. Auch der Aufbau der Verwaltung und ihre politische Führung variieren: Neben der klassischen und verbreiteten »Organisation nach Abteilungen/Departementen« (vgl. Abbildung 1) gibt es Verwaltungen mit starken Verwaltungschefs, die allen Abteilungen vorstehen. Während solche Gemeinden den US-amerikanischen managerial Systemen ähneln, sind auch Gemeinden zu finden, die dem mayoral System ähnlicher sind, in denen also die Gemeindepräsidentin respektive der Gemeindepräsident allen administrativen Departementen vorsteht und die anderen Mitglieder der Exekutive lediglich beratende Kompetenzen haben (Geser 2002; vgl. auch Ladner 2008; Ladner und Steiner 2003; Steiner und Kaiser 2013).3
Abbildung 1: Idealtypischer politisch-administrativer Gemeindeaufbau nach dem Abteilungs-/Departementsprinzip
Quelle: eigene Darstellung.
Wichtigste Determinante für die Unterschiede im politisch-administrativen Aufbau ist neben den kantonalen Vorgaben die Gemeindegröße (Fiechter 2010; Linder 2012; Steiner und Kaiser 2013). So weisen Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnerinnen und Einwohnern meist ein Gemeindeparlament auf und zumindest ein Teil der Exekutivämter sind als Vollzeitämter angelegt. Gleiches gilt für den Verwaltungsaufbau: In größeren Gemeinden gibt es häufiger Verwaltungen, die über mehrere Hierarchiestufen verfügen. Kleinere Gemeinden (gemessen an der Anzahl der direkt Beschäftigten) lagern wichtige Aufgaben eher an externe Expertinnen und Experten aus als größere, die für ähnliche Aufgaben deutlich mehr Personal direkt einstellen (Horber-Papazian und Jacot-Descombes 2014). In kleinen Gemeinden sind pro Abteilung nicht selten nur einzelne Personen angestellt. Teilweise sind einzelne Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auch für die Aufgaben mehrerer Verwaltungsabteilungen zuständig – gleiches gilt ebenso für Vollzeitgemeindevorsteherinnen und -vorsteher, die in Kleingemeinden auch Verwaltungsaufgaben übernehmen (z.B. im Kanton St. Gallen, vgl. Geser 2002).
Für den politisch-administrativen Aufbau sind neben der Gemeindegröße (sprach-)regionale Traditionen und unterschiedliche politische Kulturen verantwortlich: So schreibt zum Beispiel der Kanton Waadt für alle Gemeinden unabhängig von ihrer Größe ein Parlament vor (Linder 2012), während Vollzeitämter in der Ost- und Südschweiz (zumindest für das Amt der Gemeindepräsidentin respektive des Gemeindepräsidenten) zwar nicht immer vorgeschrieben, aber doch häufig zu beobachten sind (Geser 2002). Auch der Gebrauch der direkten Demokratie lässt sich in regionale Typen gliedern: So sind Volksinitiativen häufiger in deutschsprachigen Städten und rätoromanischsprachigen Kommunen der Schweiz zu finden als in Deutschschweizer Kleingemeinden mit Gemeindeversammlung respektive in der lateinischen Schweiz. Letzteres resultiert aus der stärkeren repräsentativen Tradition lokaler Demokratien in der West- und Südschweiz (Bützer 2005, 2007; Linder 2012; Vatter 2014).
Die dritte Konsequenz des Schweizer Föderalismus – das Recht, für die eigenen Bedürfnisse Steuern zu erheben und dabei die Steuersätze selbst zu gestalten und anzupassen – ist für die Gemeindeautonomie eine besonders wichtige. Die fiskalische Autonomie ermöglicht es den Gemeinden, lokale Infrastruktur, Raumplanung und Dienstleistungen nach den eigenen Vorstellungen zu beschließen (Linder 2012; Horber-Parpazian und Jacot-Descombes 2014). Sie verpflichtet die kommunalen Behörden jedoch dazu, die finanziellen Ressourcen im Sinne ihrer Bevölkerung einzusetzen – was die lokale Demokratie in vielen Politikbereichen relativ autonom gegenüber den höheren staatlichen Ebenen macht.
Viertens besitzen die Kommunen im Schweizer Föderalismus das Recht, Aufgaben selbst zu erfüllen, die nicht in der Kantons- respektive Bundeskompetenz liegen (Geser 2002; Linder 2012). Auf diese Weise werden kommunale Entscheidungen vor der Durchsetzung kantonaler Interessen geschützt. Linder (2012) führt das Beispiel eines Unternehmens an, das den Ausbau der Gebäudeinfrastruktur dem kommunalen Baurecht entsprechend zu planen hat. Im Fall des Wunsches, größer zu bauen, gibt es trotz möglicher regionaler oder kantonaler wirtschaftlicher Interessen kein Vetorecht des Kantons.
Die wichtigsten Kompetenzen, die im Schweizer Föderalismus den Gemeinden zustehen, liegen im Bau und Unterhalt lokaler Straßen, in der Bereitstellung des kommunalen öffentlichen Verkehrs, der Gas-, Elektrizitäts- und Wasserversorgung sowie im Abfallwesen, in der Organisation der Schulen, der Erhebung von Steuern und der Budgetkompetenz, im Fürsorgewesen sowie – und hier besonders relevant – in der lokalen Raumplanung (Geser 2002; Linder 2012; Steiner und Kaiser 2013; Horber-Parpazian und Jacot-Descombes 2014).
Schließlich ist auch die Vielfalt der Gemeindearten, die administrativ und aufgabentechnisch nicht mit der »politischen Gemeinde« übereinstimmen, ein Resultat des Schweizer Föderalismus. So unterscheidet Geser (2002) grundsätzlich zwischen den politischen und den kirchlichen Gemeinden, die bis heute unabhängig voneinander geblieben sind. Komplizierter ist die Unterscheidung zwischen Schulgemeinden, Bürger- und Ortsgemeinden sowie den politischen Gemeinden. In einigen Kantonen wird dieser Vielfalt durch erzwungene Fusionen Einhalt geboten (z.B. im Kanton Thurgau), während sich anderswo ein freiwilliger Trend zu Einheitsgemeinden abzeichnet. Für die kommunale Raumplanung sind die Bürger-, Orts- oder Burgergemeinden als relevante Gebietskörperschaften zu nennen. Da diese Gemeinden – die alle Einwohnerinnen und Einwohner umfassen, die vor Ort auch ihr Bürgerrecht besitzen – in einigen Kantonen (z.B. Wallis, Bern oder St. Gallen) über beträchtliche Landbesitze verfügen, gehören sie zu den relevanten kommunalen Akteuren hinsichtlich der Planung, des Landabtauschs oder -verkaufs (Geser 2002).
2.1.2 Raumplanung in der Schweiz, die wichtigsten Instrumente, die Aufgaben und Rolle der Gemeinden
Historischer Abriss und Grundlagen der Schweizerischen Raumplanung
Raumpläne, juristische Instrumente zur Planung und Organisation von Raum oder Konzepte zur Orts- respektive Stadterweiterung und -entwicklung sind keine modernen Begriffe, sondern können historisch sehr weit zurückverfolgt werden. Lebensräume werden seit Menschengedenken gesellschaftlich geplant, man denke an historische Bewässerungssysteme oder das römische Straßennetz (Koll-Schretzenmayr 2008). Seit der Renaissance kennen größere Gemeinden und vor allem Städte spezielle Regelungen zur Planung und Errichtung von Bauten. So steht im Stadtsatzungsbuch St. Gallens von 1673, »es soll niemand in, noch auf, dahinter noch davor, nicht bauen, kleins noch groß, ohne eines Rats Gunst, Wissen und Wollen« (zitiert nach Schmidt i.E.).
Entscheidend für die Entwicklung der modernen Raumplanung war einerseits der systematische Städtebau, der ab dem 18. Jahrhundert die bessere sozialräumliche Organisation und Eindämmung sozialer und hygienischer Missstände der sich industrialisierenden Städte zum Ziel hatte. Andererseits mussten für den Bau von Eisenbahninfrastruktur im 19. Jahrhundert neben den lokalen zunehmend regionale und nationale Interessen einbezogen werden, was eine umfassendere Planung des Lebensraums erforderlich machte (Koll-Schretzenmayr 2008; Lendi und Elsasser 1986). In dieser Tradition sind auch die ersten Forderungen nach einer zumindest regionalen, wenn nicht gar nationalen Raumplanung in den 1930er Jahren zu verstehen. Basis dieser Forderungen war die Sorge, Städte könnten sich nicht mehr ökonomisch entwickeln, da eine systematischere Planung über die Stadtgrenzen hinaus noch nicht Usus war (Winkler et al. 1979).
Ein erster Versuch, den Raum in der Schweiz national zu planen, war die »Anbauschlacht« (Koll-Schretzenmayr 2008), also der national geregelte Anbau von Agrarprodukten während des Zweiten Weltkriegs, nach dem »Plan Wahlen« – benannt nach dessen Urheber, dem Landwirtschaftsspezialisten und späteren Bundesrat Friedrich Wahlen. Zwar wurden trotz des starken ökonomischen und demografischen Wachstums bereits in den 1950er und 1960er Jahren lokal und regional Planungsgrundlagen erstellt, aber noch fehlte eine nationalstaatliche Institutionalisierung. Die erstmalige gesellschaftliche Debatte über die zunehmende Zersiedelung und das Fehlen günstigen Wohnraums begann in den 1950er und 1960er Jahren (Koll-Schretzenmayr 2008). Die darin formulierte Notwendigkeit nationaler Regeln zur Raumplanung erkannten Volk und Stände 1969 durch die Annahme von zwei entscheidenden Verfassungsartikeln an, jene über das Eigentum und über die Raumplanung (damals Art 22ter und 22quater, heute Art 26 resp. 75 der BV).4 Der Bundesrat reagierte 1972 mit einem dringlichen Bundesbeschluss ebenfalls, durch den erstmals provisorische Schutzgebiete definiert wurden (Bühlmann et al. 2004).
Mit dem Beschluss des nationalen Raumplanungsgesetzes (RPG)5, das auf den 1. Januar 1980 in Kraft trat, kam der Bund dem in der Bundesverfassung festgeschriebenen Gesetzgebungsauftrag nach. Es wurden nationale Ziele und Planungsgrundsätze der Raumplanung6 sowie im Wesentlichen die Instrumente, Verfahren und Zuständigkeiten auf den verschiedenen Schweizerischen Staatsebenen definiert (Bühlmann et al. 2004). Das Gesetz wurde zu Beginn des 21. Jahrhunderts umfassend revidiert und beinhaltet nun unter anderem eine Stärkung der Bundesebene, striktere Möglichkeit zur Begrenzung der Siedlungsgrenzen und die Möglichkeit einer Mehrwertabschöpfung bei Neubauten. Die Änderungen wurden von Volk und Ständen angenommen und am 1. Mai 2014 in Kraft gesetzt.
Die wichtigsten Instrumente zur Koordination und Nutzung des Lebensraums in der Schweiz sind (1) Konzepte und Sachpläne des Bundes, (2) die Richtpläne der Kantone sowie (3) die Nutzungspläne der Gemeinden. Diese drei Instrumente basieren über alle Staatsebenen hinweg auf strategischen Grundlagen (wie Leitbildern, Raumkonzepten oder Sachplänen), bauen aufeinander auf, legen die raumplanerischen Ziele auf den verschiedenen Staatsebenen fest und konkretisieren diese für die jeweils tieferen Staatsebenen (Lendi und Elsasser 1986). So bilden die Konzepte und Sachpläne auf Bundesebene die Grundlage für behördenverbindliche, jedoch unterschiedlich genau definierte kantonale Richtpläne, die wiederum die Grundlage für behördenverbindliche kommunale Richtpläne respektive für die parzellenscharfe und eigentümerverbindliche kommunale Nutzungsplanung sind (vgl. Abbildung 2).
Abbildung 2: Die Grundlagen und die wichtigsten Instrumente (graue Boxen zeigen mindestens behördenverbindliche Instrumente) der Schweizerischen Raumplanung und ihre jeweiligen Planungsebenen
Quelle: eigene und ergänzte Darstellung nach Bühlmann et al. (2004).
Die Schweizerische Raumplanung ist somit stark von föderalistischen Prinzipien geprägt, wobei die Kantone bis heute – auch nach der Verabschiedung und des Inkrafttretens des revidierten RPGs – bei der Gestaltung des Raums eine starke Rolle einnehmen. Die Kantone geben strategisch die anzustrebenden räumlichen Entwicklungen ihrer Gebiete durch die Richtpläne vor, die in einem ersten Schritt auf Bundesebene bewilligt und in einem zweiten Schritt auf (teilweise regionaler, hauptsächlich aber) kommunaler Ebene in der Nutzungsplanung parzellenscharf und den Bedürfnissen der Kommunen entsprechend konkretisiert und circa alle zehn bis fünfzehn Jahre revidiert werden (Bühlmann et al. 2004).
Eine von diesen föderalen Grundsätzen abweichende Rolle spielen in der Schweizerischen Raumplanung die Instrumente der neuen Agglomerationspolitik des Bundes, die auf Basis der neuen Bundesverfassung ab 2001 erarbeitet wurden. Agglomerationsprogramme, Modellvorhaben und Projects urbains sind raumwirksame Instrumente, über deren Gebrauch direkt auf Bundesebene entschieden wird. Gemeinden, Städte und Kantone können sich in enger Zusammenarbeit mit konkreten Planungs- und Entwicklungsprojekten bewerben. Eingereichte Projekte, die sich hinsichtlich überkommunaler Verkehrs- und Siedlungsfragen (Agglomerationsprogramme), Quartieraufwertungsfragen (Projets urbains) respektive innovativer Lösungen zur nachhaltigen Raumplanung (Modellvorhaben) als besonders relevant erweisen, erhalten Förderbeiträge.
Raumplanerische Aufgaben und raumwirksames Instrumentarium der Gemeinden
Die wichtigsten raumplanerischen Aufgaben der Gemeinden – die im vorliegenden Buch im Fokus stehen – liegen dabei erstens in der parzellenscharfen Konkretisierung der kantonalen Richtpläne mittels Erarbeitung und Überarbeitung der kommunalen Nutzungsplanung. Zweitens sind die Gemeinden für die baupolizeiliche und administrative Überprüfung der juristischen Vorgaben zuständig.
Gemeinden haben für die Erfüllung ihrer raumwirksamen Aufgaben unterschiedliche Instrumente zur Hand (Muggli 2011). Die erste Gruppe von Instrumenten, die kommunale Nutzungsplanung, ist die wichtigste im kommunalen administrativen und politischen Alltag. Grundsätzlich unterscheidet man zwischen zwei Arten von Nutzungsplänen: dem Rahmennutzungs- und den Sondernutzungsplan (Bühlmann et al. 2004; Lendi und Elsasser 1986).
Rahmennutzungspläne bezeichnen flächendeckende Pläne. Mit ihnen wird für die gesamten betroffenen Gemeindegebiete und immer in Abstimmung mit respektive Anlehnung an kantonale (oder regionale) Richtpläne die Nutzung des Bodens festgelegt (vgl. RPG, Art. 14-20). Rahmennutzungspläne bestimmen somit, auf welchen Parzellen überhaupt und mit welcher Nutzungsabsicht sowie in welcher Nutzungsdichte und -höhe gebaut werden darf. Sie sind für alle Gemeinden der Schweiz durch übergeordnetes Recht vorgeschrieben und bilden gemeinsam mit den kantonalen und kommunalen öffentlich-rechtlichen Bauvorschriften, die zusätzlich noch die administrativen Verfahren und Abläufe regeln, die Grundlage für die Erteilung von Baubewilligungen. Grundsätzlich müssen Rahmennutzungspläne gemäß RPG zwischen Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen unterscheiden. Eine genauere Unterteilung beispielsweise in Wohn-, Gewerbe-, Misch- oder Industriezonen ist jedoch möglich und weit verbreitet. Es gibt demnach Zonen, in denen nicht gebaut werden darf. Gleichzeitig gibt es keinen Zwang, eine vordefinierte Nutzung verwirklichen zu müssen (Bühlmann et al. 2004). Diese Art von Nutzungsplänen tragen je nach Kanton unterschiedliche Bezeichnungen wie Bauzonenplan, Zonennutzungsplan oder Bau- und Zonenordnung.
Sondernutzungspläne sind nicht durch übergeordnetes Recht vorgeschrieben, spezifizieren die Grundlagen der Rahmennutzungspläne oder schaffen von ihr abweichende Regelungen. Erstens können gebietsbezogene Sondernutzungspläne (wie Gestaltungspläne) definiert werden, welche von der Rahmennutzungsplanung abweichen und die Bebauungs- und Nutzungsmöglichkeiten größerer Flächen oder über mehrere Parzellen hinweg regeln. Häufig wird bei der Erarbeitung solcher Pläne auf eine besondere architektonische Qualität geachtet. Ziel ist beispielsweise die genaue Definition der Baukörper und/oder -volumen, um eine optimale Nutzung des Raums zu ermöglichen. Solche Instrumente werden je nach kantonalen Vorgaben auch Quartiers-, Überbauungs-, Detailnutzungsplan oder Überbauungsordnung genannt. Weitere Sondernutzungspläne legen den genauen Verlauf von Straßen und Zufahrten fest (Erschließungspläne) oder sichern den Raum, der für künftige öffentliche Bauten und Anlagen als notwendig erachtet wird (Baulinienpläne). Während Rahmennutzungspläne von kantonalen Behörden genehmigt werden müssen, unterliegen Sondernutzungspläne zusätzlich der Genehmigung durch die kommunale Exekutive, teilweise gar der kommunalen Legislative (Bühlmann et al. 2004).
Zweitens können strategische und behördenverbindliche Leitbilder und/oder kommunale Richtpläne erarbeitet werden, um die Richtung der kommunalen Entwicklung im Rahmen kantonaler Vorgaben festzulegen. Während Leitbilder ohne rechtliche Bindung die gewünschte Richtung der kommunalen Entwicklung und mögliche Maßnahmen skizzieren, gehen kommunale Richtpläne einen Schritt weiter, weil durch sie behördenverbindlich bestimmte raumplanerische Ziele und Tätigkeiten festgeschrieben werden. Richtpläne können zur Siedlungs- oder Wirtschaftsentwicklung, zum Verkehr oder zu Landschaft und Umwelt erarbeitet werden, informieren die Bevölkerung und dienen der frühestmöglichen Erkennung von Interessenkonflikten. Kommunale Richtpläne werden im Gegensatz zu ihren kantonalen Pendants nicht vom RPG vorgeschrieben, jedoch sehen einige Kantone bestimmte kommunale Richtpläne vor (Bühlmann et al. 2004).
Das Instrumentarium der Gemeinden reicht je nach Interpretationsspielraum über die in der Raumplanungsgesetzgebung festgelegten Instrumente hinaus (Muggli 2011). Gemeinden können auch raumwirksame Entscheidungen fällen oder Entwicklungsprozesse steuern, indem sie beispielsweise finanzielle Anreize setzen (Senkung/Hebung des kommunalen Steuerniveaus), öffentlich-private Kooperationsformen eingehen (von öffentlich-privaten, formellen oder informellen Absprachen über Partnerschaften bis zu breiten Partizipationsprozessen) oder einzelne Liegenschaften käuflich erwerben und nachfolgend entweder selbst entwickeln oder im Baurecht abgeben (Bodenpolitik).
In meiner analytischen Arbeit werde ich die unterschiedlichen Formen lokaler Governance anhand der verschiedenen Arten der autonomen Wahl und Nutzung dieser raumwirksamen Instrumente untersuchen (vgl. Kapitel 2.4). Zur Vereinfachung unterteile ich die verschiedenen Instrumente in drei Kategorien (vgl. Tabelle 1 und Kapitel 3.3, dort wird die Entstehung der Kategorien zur systematischen Analyse der untersuchten Gemeinden ausgeführt):
1. Instrumente, deren kommunale Nutzung durch übergeordnetes Recht (RPG oder kantonale Baugesetze) vorgeschrieben wird (reguläre Instrumente)
2. Instrumente, über deren Nutzung auf kommunaler Ebene entschieden werden kann, die aber noch dem Instrumentarium der raumplanerischen Grundlagen angehören (optionale Instrumente)
3. Instrumente, die raumwirksam sind, aber nicht dem Instrumentarium der raumplanerischen Grundlagen angehören (weitere Instrumente)
Tabelle 1: Drei Arten von raumwirksamen Instrumenten
REGULÄRE INSTRUMENTEOPTIONALE INSTRUMENTEWEITERE INSTRUMENTERahmennutzungspläne (öffentlich-rechtliche Bauvorschriften) Kommunale Richtpläne (wenn vorgeschrieben)Kommunale Leitbilder Kommunale Richtpläne Sondernutzungsplänefinanzielle Anreize verschiedene Verhandlungs- und Kooperationsformen BodenpolitikQuelle: eigene Darstellung.
2.1.3State of the Art der Forschung zu (Schweizer) Gemeinden und lokalem Regieren
Von den lokalen Machtstrukturen in Schweizer Gemeinden …
Ladner (1991) stellte Anfang der 1990er Jahre einen Kontrast zwischen der Wichtigkeit der Gemeinde im Lebensalltag und dem Anteil sozialwissenschaftlicher Forschung der politischen und sozialen Prozesse auf kommunaler Ebene fest. Ladners Verdikt macht vor allem auf das Fehlen von breit abgestützten, systematischen und komparativen Studien zum Schweizerischen Gemeindewesen aufmerksam. Die Gemeindeforschung war in der Schweiz bis Ende der 1970er Jahren geprägt von soziologischen und ethnologischen (Einzel-)Fallstudien; es fehlte eine stärker politikwissenschaftliche Fundierung (Germann 1980).
Messmers (1975) Einzelfallstudie zur Gemeinde Scharans kann als Beispiel dieser Tradition dienen. Messmer untersuchte in einer ethnologischen Langzeitstudie neben den gesellschaftlichen Wirkungsbereichen der Einwohnerinnen und Einwohner auch Aspekte des politischen Gemeindelebens. Mit ähnlicher Methodik, jedoch deutlich stärker auf die politischen Prozesse ausgerichtet, zeigt Windisch (1976, 1980) das Kräftemessen zweier rivalisierender Clans, die über Jahrzehnte das politische Leben in der Gemeinde Chermignon dominierten. Seine Studie liest sich aus der (heutigen) Sicht eines Städters wie das perfekte Vorurteil über das (politische) Leben in einer Kleingemeinde. Windisch zeigt, wie zwei politisch neutrale lokale Gemeinschaften (in einem [familiären] Konflikt um die Zugehörigkeit zu einem bestimmten Dorfmusikverein) aufgrund ihrer starken gesellschaftlichen Verankerung neben der lokalen – einander entgegengerichteten – Partikularpolitik auch die sozialen Beziehungen im Ort stark polarisierten. So bewirkten die beiden Clans durch die ausgeübte soziale Kontrolle unter anderem eine regelmäßige Wahlbeteiligung von über 90 Prozent, aber auch die komplette soziale Zweiteilung der Ortschaft (beispielsweise in Bezug auf die Frequentierung von Lebensmittelläden oder Dorfkneipen). Zum gegenteiligen Resultat hinsichtlich kommunaler politischer Strukturen kommt Wiegandt (1980). In ihrer Studie zur Gemeinde Mase schließt sie, dass auch in Kleingemeinden nicht zwingend Clan- und Familienstrukturen, sondern interessenbasierte Konfliktlinien das politische Leben bestimmen können.
Das 1980 publizierte Schweizer Jahrbuch für politische Wissenschaft mit dem Fokus auf Lokalpolitik legt nahe, dass neben den soziologischen und ethnologischen Studien auch politikwissenschaftlich-komparative Untersuchungen lokaler Politik sinnvoll wären. Linder (1980) fasst in seinem Überblicksartikel die zentralen Mechanismen lokaler Politik zusammen (vgl. die jeweiligen Einzelartikel: Burger 1980; Lehner et al. 1980). Dabei verweist er auf die Vielfalt an Einzelfallstudien, auf die relativ gesehen höheren Forschungstätigkeiten in der Westschweiz, aber auch auf die generelle Wichtigkeit, Forschung zu lokaler Politik zu intensivieren. Wie Linder nimmt auch Bassand (1980) die Community-Power-Debatte aus amerikanischen Untersuchungen zur Machtverteilung in den Städten auf, um einen zukünftigen, gesamtschweizerischen Forschungsfokus zu skizzieren. Seine Ausführungen basieren auf einer systematischen empirischen Untersuchung von Städten und größeren Gemeinden in der Westschweiz, die er mit einem Kollegen durchführte, um herauszufinden, welche sozialen Schichten in den kommunalen Exekutiven der sich urbanisierenden Westschweiz konzentriert vorkommen (vor allem hochgebildete Männer im Alter zwischen 40 und 60 Jahren), woher die kommunalen Führungskräfte stammen (vor allem aus den jeweiligen Heimatkantonen, weniger aber aus den Heimatgemeinden) sowie welchen Parteien sie angehören (vor allem denen der politischen Mitte) (Bassand und Fragnière 1978).
… hin zur breiten Analyse lokalpolitischer Institutionen, Prozesse und Entscheidungen
Während die Forschungstätigkeiten über Schweizer Gemeinden in den 1980er Jahren eher bescheiden ausfielen, erschienen in den letzten 20 Jahren viele Studien zu lokalpolitischem Handeln und lokalpolitischen Prozessen. Diese Literatur überblickt lokale Staatstätigkeiten, kommunale politische Beteiligungsformen und Organisationen sowie den institutionellen Aufbau der Schweizer Kommunen. Die Forschung zu den Schweizer Gemeinden deckt sich dabei inhaltlich sowie methodisch mit den internationalen Forschungstätigkeiten zur Politik auf der untersten Staatsebene.
Ein erster Fokus liegt auf deskriptiven Analysen der kommunalen Institutionen und ihrem Wandel über die Zeit (Ladner 2008, 2001; Ladner und Steiner 2003; Geser 2002). Methodisch beruhen diese Arbeiten vielfach auf den bereits mehrmals durchgeführten Befragungen und statistischen Auswertung der Gemeindeschreiberinnen und -schreiber. Dabei zeichnen sich die Schweizer Gemeinden im internationalen Vergleich vor allem durch ihre relative Kleinheit und Vielzahl aus – eine Tatsache, die sich auch mit zunehmender Zahl an Gemeindefusionen nur sehr langsam verändert. Hinsichtlich der politischen Institutionen sind die bereits angesprochene Gemeindeautonomie und die daraus entstehende Vielfalt an Möglichkeiten politisch-administrativer Organisationsformen ein typisches Merkmal von Schweizer Gemeinden. Eine vergleichbare Analyse im US-amerikanischen Kontext bietet zum Beispiel Oliver (2012a, 2001). Er stellt eine ähnliche Vielfalt im politisch-administrativen Aufbau fest und sieht die Gründe dafür ebenfalls im föderalen Staatsaufbau und der daraus resultierenden Entscheidungsautonomie.
Weiter zeigen Kübler und Dlabac (2015) in ihrem Sammelband zur Demokratie in Gemeinden unter anderem aktuelle Herausforderungen und Reformmöglichkeiten der politisch-administrativen Organisation in Schweizer Gemeinden auf. Dabei entsprechen die aufgezeigten Resultate, beispielsweise die Problematisierung von Milizsystemen und deren mögliche Entschärfung durch Gemeindefusionen, den auch im internationalen Vergleich im Fokus stehenden Herausforderungen und Lösungsvorschlägen (Oliver 2000; Dafflon 2013).
Zweitens untersuchen diverse Autorinnen und Autoren die lokalen Parteienlandschaften in der Schweiz, das politische Verhalten der Stimmbürgerschaft sowie die verschiedenen Determinanten für die Demokratiequalität auf kommunaler Ebene. Dabei zeigt sich in der Studie von Ladner und Bühlmann (2007; vgl. auch Bühlmann 2006) unter anderem, dass die Gemeindegröße eine gewisse Rolle für die Demokratiequalität und Partizipationsmöglichkeiten hat. Insgesamt schließen die Autoren auf einen eher negativen Einfluss der Gemeindegröße auf die Demokratiequalität (Ladner und Bühlmann 2007). Ladner (1991) zeigt zusätzlich, dass mit zunehmender Gemeindegröße die relative Teilnahme an Gemeindeversammlungen sinkt und dass linke Parteien nur in mittelgroßen und großen Gemeinden eine wirkliche Chance auf Exekutivämter haben (Ladner 2008).
Auch im internationalen Vergleich sind ähnliche Phänomene zu beobachten – wobei vor allem die These regelmäßig bestätigt wird, dass kleine Gebietskörperschaften für die lokale Demokratiequalität von Vorteil sind (vgl. z.B. Denters et al. 2014; Oliver 2000).
Drittens beschäftigen sich unter anderem Ladner (1994), Plüss (2012a; Plüss und Kübler 2013) sowie Heinelt (2012) oder Bäck et al. (2006) mit den Rollen von städtischen Exekutivmitgliedern und Stadtparlamenten sowie mit deren Veränderung in den letzten Jahren – am Beispiel der Schweizer Städte, aber auch vergleichend im internationalen Kontext. Die Resultate bestätigen, dass den lokalpolitisch Verantwortlichen eine nach wie vor wichtige Rolle in lokalpolitischen Entscheidungen zukommt. Die zunehmende Inklusion privater Akteurinnen und Akteure in politische Prozesse schwächt die politischen Führungskräfte nicht, obwohl sich deren Verhalten und somit auch die metropolitanen und lokalen Governance-Formen mit der Zeit ändern. So stärken zum Beispiel Exekutivmitglieder ihre Position, indem sie Netzwerke mit weiteren wichtigen Akteurinnen und Akteuren im Metropolraum vermehrt suchen und aufbauen (Plüss 2012b, 2014).
Eine weitere Strömung lokalpolitischer Forschung untersucht lokalpolitische und gesellschaftliche Prozesse auf Basis von (Einzel-)Fallstudien. Hier stehen vor allem Analysen von Machtstrukturen sowie (stadt-)räumliche Veränderungsprozesse in städtischen Gemeinden im Zentrum, die auf den Annahmen der international häufig benutzten urbanen Regimetheorie basieren (vgl. detaillierter und im internationalen Vergleich Kapitel 3.3 sowie Cattacin 1994; Hitz et al. 1995a; Rüegg 1996; Kühne 1997; Güller und Schenkel 2002; Eberle 2003; Crivelli und Dlabac 2004; Uhlmann 2006; Schmid 2006; van der Heiden und Terhorst 2007; van der Heiden 2010b; Devecchi 2012; Wolff 2012; Koch 2013a).
Weniger häufig als die großen Städte geraten kleinere Schweizer Gemeinden in den Blick von Studien dieser Art. Hier stehen häufig raumplanungs- und regionalpolitische Fragen und Entscheidungen im Zentrum der Analysen – teilweise jedoch mit einem anderen theoretischen Fokus. Dabei zeigt sich klar das vorhandene Potenzial lokalpolitischer Agency in Schweizer Gemeinden, etwa bei der unterschiedlichen Nutzung von Policy-Instrumenten in raumordnenden Prozessen oder beim Aufbau von lokalen und regionalen Netzwerken (Plüss und Kübler 2010; van der Heiden 2010a; Hersperger et al. 2013; Knoepfel et al. 2012).
Ähnliche Resultate hinsichtlich der kommunalen Gestaltungsmöglichkeiten zeigen auch Schmidt (i.E.), Thema ist die Wirkmacht der kommunalen Bauverwaltung) sowie Loepfe und Van Wezemael (Van Wezemael und Loepfe 2009; Loepfe 2014; Loepfe und Van Wezemael 2015; Van Wezemael 2010), welche ihre Analyse auf die öffentlich-privaten Netzwerke bei der Erstellung größerer Überbauungen zentrieren. Ihre Erkenntnisse betreffen vor allem den vorhandenen kreativen Umgang der lokalen Verwaltung respektive der privaten Entwicklungsfirmen mit den vorgeschriebenen Planungs- und Baubewilligungsabläufen.
Einbettung der vorliegenden Studie
Wie lässt sich die vorliegende Studie in die Literatur zur Analyse (schweizerischer) Lokal- und/oder Gemeindepolitik einordnen? Mein erklärtes Ziel ist es, die Unterschiede und Ähnlichkeiten lokaler Governance-Formen zu erklären und dabei die verschiedenen Möglichkeiten der lokalen Steuerung raumwirksamer Prozesse zu untersuchen. Diesem Ziel gehe ich in einem fallstudienbasierten, komparativen Forschungsdesign sowie mithilfe von halbstrukturierten Befragungen und qualitativen Analysemethoden nach.
Mein Forschungsdesign und der thematische Fokus unterscheiden sich dabei von den ersten beiden skizzierten Forschungssträngen zur kommunalen Politik einerseits methodisch, da kein quantitatives Design angestrebt wird. Andererseits stehen auch thematisch andere Fragen im Vordergrund, da nicht in erster Linie lokale Wahlen, die daraus resultierende politische Färbung der Gemeindeexekutiven- und legislativen oder die kommunale Demokratiequalität untersucht werden. Trotzdem sind Anknüpfungspunkte zu diesen Literatursträngen vorhanden: Die Steuerung raumwirksamer politischer Prozesse durch die lokalpolitischen Akteurinnen und Akteure in unterschiedlichen Formen lokaler Governance wirft immer wieder auch Fragen zur politischen Legitimität bestimmter Entscheidungen auf – vor allem dann, wenn private Eigentumsrechte mit öffentlichen Interessen in Konflikt geraten. Weiter sind auch die für föderale Systeme typischen und bereits beschriebenen Unterschiede in der politisch-administrativen Organisation der Gemeinden wichtige Einflussgrößen in der kommunalen Raumordnungspolitik, wie ich in Kapitel 3.1.2 weiter ausführe.
Die vorliegende Studie lässt sich besser mit den im Überblick der Forschungstätigkeit zuletzt genannten Forschungsfragen und -traditionen vergleichen, weil sich einerseits die dort untersuchten Fragestellungen und deren Erklärungsversuche thematisch ähnlich: So stellt sich auch hier die empirische und theoretische Frage nach unterschiedlichen Rollen lokaler öffentlicher und privater Akteurinnen und Akteure, nach kommunalen Machtverhältnissen und nach den lokalen Gestaltungsmöglichkeiten von Politik, Verwaltung und privaten Interessengruppen für raumrelevante lokale Prozesse. Andererseits sind die methodischen Zugänge meinem Vorgehen ähnlicher.
Die vorliegende Arbeit kann jedoch auch von den thematisch und methodisch ähnlicheren Studien abgegrenzt werden. So steht erstens nicht nur eine Fallgemeinde, sondern neun zu vergleichende Gemeinden im Zentrum meiner Untersuchung. Der komparative Fokus ermöglicht es nicht nur, unterschiedlich große Gemeinden in verschiedenen ökonomischen Situationen und mit ihren unterschiedlichen Governance-Formen zu studieren, sondern auch, ein ein besseres Verständnis der vielen weiteren Agglomerationsgemeinden zu schaffen – wie es in der Literatur zur Urban Governance immer wieder gefordert wird (vgl. Kapitel 3.1).
Zweitens untersuche ich nicht die lokale Governance großer Städte, sondern die von Agglomerationsgemeinden – was, wie sich im Laufe des Texts zeigen wird, einige theoretische Konsequenzen und auch empirische Unterschiede nach sich zieht (vgl. Kapitel 2.2, 3.2 und 10). Metropolraumkernstädte – nicht nur in der Schweiz – stehen zudem aufgrund ihrer Größe und ihrer wirtschaftlichen Relevanz relativ häufig im Forschungsfokus – eine Aussage, die auf die Agglomerationsgemeinden nicht uneingeschränkt zutrifft. Um jedoch politische, ökonomische und soziale Dynamiken in Metropolräumen als Ganzes erfassen zu können, ist ein besseres empirisches und theoretisches Verständnis für das Funktionieren der kleineren Umlandgemeinden wichtig.
Drittens zeigt sich eine relativ große Varianz der theoretischen Zugänge der beschriebenen Studien zur lokalpolitischen Entscheidungsfindung. Die Akteur-Netzwerk-Theorie und die Assemblage-Ansätze (vgl. z.B. Latour 1987, 2008; Deleuze und Guattari 1987; DeLanda 2002, 2006), denen die Studien von Schmidt, Loepfe und Van Wezemael folgen, zielen dabei stark auf die Erforschung sozialer Mikroprozesse ab – was sich in komparativen Studien hinsichtlich des Analyselevels als Nachteil erweist. Herbsberger et al. (2013) ziehen den Advokativkoalitionen-Ansatz nach Sabatier et al. heran (vgl. z.B. Sabatier und Weible 2007; Kübler 2001; Weible et al. 2009), um die Veränderungen in raumpolitischen Fragen auf kommunaler Ebene zu erklären. Diese konzeptionelle Basis erweist sich als sinnvoll, wenn längere Zeitperioden untersucht werden, in denen starke ideelle Konflikte zwischen mehreren Advokativkoalitionen auftreten – Konflikte, die sich in den letzten zehn Jahren in der schweizerischen Raumplanung auf lokaler Ebene eher seltener beobachten lassen.
Für die hier angestrebte Erklärung der Unterschiede zwischen den lokalen Governance-Formen bieten sich die Ansätze zur Erforschung lokaler Machtstrukturen, zu urbanen Regimen und Urban Governance an – was den starken theoretischen Fokus auf diese Ansätze im Kapitel 3.1 erklärt. Einen wichtigen Grund für diesen Fokus nennt Pierre (2011), wenn er sagt, dass urbane Politik immer auch lokale Politik ist. Städte sind im internationalen Vergleich häufig die einzigen Gebietskörperschaften auf der untersten Staatsebene, die einen gewissen Handlungsspielraum hinsichtlich ihrer lokalen Entwicklung aufweisen, obwohl auch sie in staatspolitisch höhere Institutionen eingebettet sind. Dieser Umstand ist der Tatsache geschuldet, dass in weniger föderal organisierten Staaten lediglich die großen Städte genügend politische, finanzielle und personelle Ressourcen und Möglichkeiten aufweisen, um lokale Politik autonom zu gestalten. Diese Attribute gelten in der Schweiz nicht nur für die großen Städte, sondern durch die hohe Autonomie auch für kleinere und mittelgroße Gemeinden. Die einleitend beschriebene These, dass die suburbanen Gemeinden zwar einer generellen Tendenz der Urbanisierung unterworfen sind, aber doch lokale Entscheidungsfreiheiten bestehen, wird mittels einer theoretischen Einbettung in diesen Literaturstrang sinnvoll analysierbar (vgl. Kapitel 3).
2.2 EMPIRISCHE UND THEORETISCHE VIELFALT VON AGGLOMERATIONSGEMEINDEN
Ziel dieser Monografie ist die Analyse lokaler Governance in Schweizer Agglomerationsgemeinden. Aber bereits in diesem Satz stecken neben den theoretischen Konzepten definitorische Schwierigkeiten. Denn die Agglomerationsgemeinde an sich gibt es nicht. In diesem Teilkapitel sollen demnach verschiedene Annäherungen an die Agglomerationsgemeinden versucht werden, um einen Überblick über deren Entwicklung und die vorhandene empirische Vielfalt dieser Art von Gemeinden zu bekommen – die sich auch theoretisch widerspiegelt.
Als erster Fokus ist eine kurze Einführung in die Geschichte der (Schweizer) Agglomerationen und Metropolräume sinnvoll. Eine erste Welle der Verstädterung begann in der Schweiz ab Ende des 19. Jahrhunderts mit dem Städtewachstum im engeren Sinn und der Agglomerierung (vgl. jeweils Schuler 1999; Bassand 2005; Kübler 2006). Kennzeichnend war die Vergrößerung der Stadtgebiete durch Eingemeindungen, Gebietsreformen oder Gemeindefusionen. Die damaligen Kernstädte bestanden vor allem aus den teilweise noch mittelalterlichen Stadtkernen, die dem Platzanspruch einer immer größer werdenden städtischen Arbeiterschicht nicht mehr genügten. Am Stadtrand entstanden darum erste Arbeiterwohnsiedlungen nahe den Industriestandorten, die aufgrund der zentralen Netzwerkfunktionen der Städte und den immer stärker ausgebauten Eisenbahnnetzwerken in unmittelbarer Nähe zu den Städten errichtet wurden. Die Gemeinden, auf denen Industriebauten und Arbeiterwohnungen entstanden, waren Teil der Erweiterung der Städte.
Seit den 1950er Jahren und der damals beginnenden Suburbanisierung durch die verbesserte Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs und die finanzielle Möglichkeit vieler Leute, auf den motorisierten Individualverkehr umzusteigen, bildeten sich Agglomerationen als funktional integrierte Räume. Die zusätzliche funktionale Erschließung der vormals agrarisch geprägten Dörfer in der Phase der Periurbanisierung resultierte in bebauten Gebieten, die nicht mehr zwingend in baulichem Zusammenhang mit den Kernstädten standen. Die Arbeitsplätze entwickelten sich parallel in den suburbanen Zonen weiter, während die Kernstädte Schrumpfungsprozessen unterlagen (Stichwort »A-Stadt«, Frey 1997; Heye und Leuthold 2006; Kübler 2006). Die Pendlerströme nahmen auch wegen des sich stark entwickelnden öffentlichen Verkehrs zu, was in der Folge zu »Schlafstädten/-orten« führte.
Die heute beobachtbaren Metropolräume entstanden im Zuge der Metropolisierung ab Mitte der 1980er Jahre durch die steigende Mobilität zwischen den Agglomerationen. Solche funktional integrierten Metropolräume stehen in der zunehmend globalisierten Wirtschaft immer stärker gegenseitig in Konkurrenz. Sie zeichnen sich durch eine hohe Verflechtung wirtschaftlicher Ströme sowie eine starke räumliche Verteilung und Fragmentierung der Wohn- und Produktionsstandorte aus (Bronger 2004; Brenner 2004). Seit einigen Jahren gewinnen die Kernstädte solcher Metropolräume wieder an Bedeutung, es ist wieder chic, zentral und urban zu wohnen (Reurbanisierung) (Kübler 2006).
Dieser historischen Perspektive ist in der Schweiz auch die statistische Definition von Urbanität geschuldet, nach der alle Gemeinden in verschiedene Typen respektive Stadien von »urban« aufgeteilt werden. Die zweite Annäherung an die in der vorliegenden Studie im Zentrum stehenden Gemeinden ist demnach eine statistische. Die seit 2014 angewandte, neue Methode zur Bestimmung urbaner Gemeinden in der Schweiz, basiert – wie die früher verwendete Methode (Schuler et al. 2005; Kübler 2006) – auf funktionalen Kriterien (wie der Pendlerverflechtung). Dabei wird aber der grundlegende Fokus nun auf die Siedlungsdichte verschoben, wobei unter anderem die Bevölkerungszahl, die Beschäftigtenzahl sowie die Logiernächte einbezogen werden (BFS 2014). Die neue Definition fasst vor allem die Agglomerationskerne breiter und weist die Möglichkeit auf, Gemeinden statistisch zu erfassen, die sich nicht nur an einer einzelnen Kernstadt orientieren – beides Neuerungen, die der sozialräumlichen Realität eher gerecht werden.
Das Resultat ist die Kategorisierung aller Schweizer Gemeinden in »Kerne« (entweder als Agglomerationskerne oder als städtische Orte außerhalb von Agglomerationen), Gürtel- oder mehrfach orientierte Gemeinden sowie in Gemeinden, die sich im ländlichen Raum befinden. Die ersten beiden Kategorien zusammen definieren den Schweizerischen Raum mit städtischem Charakter. Das BFS weist gemäß dieser Definition 1.099 Gemeinden als urban – als Teil der Schweizer Agglomerationsräume – aus, in denen 73 Prozent der Bevölkerung der Schweiz in 49 unterschiedlichen Agglomerationsräumen leben.
Eine dritte Annäherung an verschiedene Phänomene urbaner Ballungsräume ist über die Fachliteratur aus Politikwissenschaft, Geografie oder Architektur möglich. Die Umschau zeigt die Gemeinden in Agglomerationsräumen diverser westlich-demokratischer Länder als in verschiedener Hinsicht stark fragmentierte Räume. Es kann eine zunehmende Tendenz zu einer politischen Fragmentierung beobachtet werden, die an den Wähleranteilen für unterschiedliche Parteien abgelesen werden kann (Kübler und Scheuss 2005; Hoffmann-Martinot und Sellers 2005; Sellers et al. 2013). Während die Kernstädte in den meisten untersuchten europäischen Ländern zunehmend links-grün regiert werden, sind in den ärmeren Vororten Tendenzen zu überwiegend national-konservativem Wählen zu beobachten. Gleichzeitig haben in bestimmten Agglomerationsgemeinden zunehmend wirtschaftsliberal-konservative Parteien die höchsten Wähleranteile. Es handelt sich dabei um Gemeinden mit sozioökonomisch vorwiegend besser gestellten Einwohnerinnen und Einwohnern. Über die Gründe dieser zunehmenden politischen Fragmentierung wird bis heute debattiert – einen Überblick bietet die Publikation von Sellers et al. (2013).
Weiter findet eine zunehmende sozioökonomische
