Besonderes Polizei- und Ordnungsrecht E-Book

Michael Kniesel

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2018

Seitenzahl: 991

Beschreibung

Das Lehrbuch soll sowohl Praktiker in den Behörden, die sich einen Überblick über Einzelmaterien des besonderen Polizei- und Ordnungsrecht verschaffen wollen ansprechen, als auch Studierende an den Universitäten und Fachhochschulen. Bei der Auswahl der Rechtsgebiete haben Praxis- und Prüfungsrelevanz, Aktualität und die bisherige Berücksichtigung im Schrifttum eine Rolle gespielt. Nach einem knappen dogmatischen Umriss des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts werden im Einzelnen dargestellt: Das Versammlungsrecht, das öffentliche Vereinsrecht, das Feuerwehr-, Rettungsdienst- und Katastrophenschutzrecht, das Waffen- und Sprengstoffrecht, das Ausländer- und Asylrecht, das Luftsicherheitsrecht sowie das Gewerbe- und Gaststättenrecht. Zudem wird in einem gesonderten Kapitel das Recht der neuen Medien unter dem Fokus der Gefahrenabwehr beleuchtet. Im Zentrum stehen die praktisch bedeutsamen und dogmatisch umstrittenen Fragen der "Gefahrenabwehr im Internet".

Leseprobe

Besonderes Polizei- und Ordnungsrecht

von

Michael KnieselRechtsanwalt, Staatsrat a. D., ehem. Polizeipräsident in Bonn

Dr. iur. Frank BraunRegierungsdirektor, Hauptamtlich Lehrender an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen, Münster

Christoph KellerPolizeidirektor, Hauptamtlich Lehrender an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen, Münster

1. Auflage 2018

Verlag W. Kohlhammer

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-032607-1

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-032608-8

epub: ISBN 978-3-17-032609-5

mobi: ISBN 978-3-17-032610-1

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Das Lehrbuch soll sowohl Praktiker in den Behörden, die sich einen Überblick über Einzelmaterien des besonderen Polizei- und Ordnungsrecht verschaffen wollen ansprechen, als auch Studierende an den Universitäten und Fachhochschulen. Bei der Auswahl der Rechtsgebiete haben Praxisund Prüfungsrelevanz, Aktualität und die bisherige Berücksichtigung im Schrifttum eine Rolle gespielt.

Nach einem knappen dogmatischen Umriss des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts werden im Einzelnen dargestellt:

Das Versammlungsrecht,

das öffentliche Vereinsrecht,

das Feuerwehr-, Rettungsdienst- und Katastrophenschutzrecht,

das Waffen- und Sprengstoffrecht,

das Ausländer- und Asylrecht,

das Luftsicherheitsrecht sowie

das Gewerbe- und Gaststättenrecht.

Zudem wird in einem gesonderten Kapitel das Recht der neuen Medien unter dem Fokus der Gefahrenabwehr beleuchtet. Im Zentrum stehen die

Christoph Keller und Regierungsdirektor Dr. Frank Braun lehren im Hauptamt Polizei- u. Strafprozess- sowie Staatsrecht an der FHöV NRW (Münster). Rechtsanwalt Michael Kniesel ist der ehemalige Polizeipräsident von Bonn.

Vorwort

Mit dem besonderen Polizei- und Ordnungsrecht wollen wir sowohl Praktiker in den Behörden und Verwaltungsgerichten als auch die Studierenden an den Universitäten und Fachhochschulen erreichen. Wir verstehen das allgemeine und das besondere Polizei- und Ordnungsrecht als Einheit. Deshalb soll das 1. Kapitel beide systematisch verzahnen und zudem deutlich machen, dass das Polizei- und Ordnungsrecht als Hausgut der Länder vom Bund nicht durch eine ausufernde Berufung auf seine gesetzgeberische Kompetenz für partielle Bereiche des Gefahrenabwehrrechts zu einer Restgröße geschrumpft werden darf.

Bei der Auswahl der Rechtsgebiete haben Praxis- und Prüfungsrelevanz, Aktualität und die bisherige Berücksichtigung im Schrifttum eine Rolle gespielt. Das Versammlungsrecht als das Referenzgebiet des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts hat seinen prominenten Platz. Es ermöglicht den Landesgesetzgebern nach der Föderalismusreform aus dem Jahr 2006, in eigenen Versammlungsgesetzen gesonderte Wege zu gehen. Das Recht der neuen Medien als Gefahrenabwehrrecht, das in den vergangenen Jahren für die Praxis hohe Relevanz bekommen hat, muss dagegen seine dogmatisch kohärente Verortung im Polizei- und Ordnungsrecht noch finden. Vernachlässigt wird in den Lehrbüchern auch das Recht der Feuerwehr, das in Anbetracht seiner oft – unzutreffend – bestrittenen Qualität als Gefahrenabwehrrecht und seiner Bedeutung für über 1 000 000 Angehörige der Freiwilligen Feuerwehr und der Berufs- und Werkfeuerwehren zur Aufnahme als eigenes Rechtsgebiet geführt hat. Das öffentliche Vereinsrecht wiederum hat durch die terroristischen Anschläge seit dem 11. September 2001 und dem entschlossenen staatlichen Vorgehen gegen Rockergruppierungen neue Bedeutung erlangt. Das gilt auch für das Luftsicherheitsrecht, das sich mittlerweile zu einem eigenen Rechtsgebiet verselbstständigt hat. Das Ausländer- und Asylrecht ist durch die Flüchtlingsproblematik wieder verstärkt ins öffentliche Bewusstsein gehoben worden, wie infolge von Amokstraftaten auch das Waffenrecht. Die tradierten Aufgaben und Befugnisse der Polizei im Gewerbe- und Gaststättenrecht haben zur Aufnahme dieser Rechtsgebiete geführt.

Für Kritik und Anregungen sind wir dankbar.

Bonn/Hofkirchen/Mettingen, August 2017

Michael Kniesel

Dr. Frank Braun

Christoph Keller

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Literaturverzeichnis

1. Teil:Grundlagen

1. Kapitel:Allgemeines und besonderes Polizei- und Ordnungsrecht

A.Vom Polizeirecht zum Polizei- und Ordnungsrecht

I.Polizeirecht als umfassende Gefahrenabwehr

II.Entpolizeilichung nach dem 2. Weltkrieg

III.Repolizeilichung der Gefahrenabwehr

B.Das Polizei- und Ordnungsrecht als Gegenstand der Gesetzgebung

I.Art. 70 GG als grundsätzliche Kompetenzverteilung

II.Das Polizei- und Ordnungsrecht in den Katalogen der Art. 73 und 74 GG

III.Das Polizei- und Ordnungsrecht als Annexkompetenz des Bundes

IV.Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht als Residual­kompetenz der Länder

2. Kapitel:Ergänzungsfunktion des Polizei- und Ordnungsrechts bei spezialgesetzlicher Gefahrenabwehr

A.Verhältnis des Polizei- und Ordnungsrechts zum Spezialgesetz

I.Maßnahmen der Ordnungsbehörde

1.Teilregelungen

2.Fehlende Befugnisnorm zur Durchsetzung von Verboten

3.Ungeregelter Gefahrentatbestand

II.Hilfsbefugnisse in Spezialgesetzen

1.Jugendschutz

2.Ausländerrecht

3.Unterbringung zur Gefahrenabwehr

4.Gesundheitsrecht

5.Denkmalschutz

6.Beförderung gefährlicher Güter

B.Befugnisse in den Polizeigesetzen

I.Prüfung von Berechtigungsscheinen

II.Datenerhebung und Datenverarbeitung zur Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr

C.Vollzugshilfeaufgaben in anderen Gesetzen

2. Teil:Die Gebiete des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts

1. Kapitel:Versammlungsrecht

A.Verfassungsrechtliche Grundlagen

I.Gesetzgebungszuständigkeiten

1.Föderalismusreform

2.Stand der Gesetzgebung in den Ländern

II.Grundrechtsschutz für die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit

1.Grundlagen

a)Versammlungsfreiheit

b)Demonstrationsfreiheit

2.Funktionen des Grundrechtsschutzes

a)Abwehrrecht

b)Leistungsrecht

c)Beteiligungsrecht

3.Rechtsschutzgarantie

4.Umfang und Grenzen des Schutzbereichs

a)Personaler Grundrechtsschutz

aa)Grundrechtsberechtigte

bb)Veranstaltung, Leitung und Teilnahme

b)Sachlicher Schutzbereich

aa)Umfang

bb)Grundrechtliche Gewährleistungsschranken

5.Eingriffe

a)Versammlungsrecht

b)Polizeirecht

6.Verfassungsrechtliche Rechtfertigungen

a)Schranken

aa)Verfassungsunmittelbare Gewährleistungsschranken

bb)Vorbehaltsschranken

cc)Immanente Schranken

b)Schranken-Schranken

7.Grundrechtsverpflichtete

a)Träger von Hoheitsgewalt

b)Privatpersonen

c)Grundrechtsbindung von Eigentümern vormals ­öffentlicher Flächen

B.Versammlungsrechtliche Grundlagen

I.Die Versammlungsgesetze als Konkretisierungen der Versammlungs­freiheit

II.Das Versammlungsrecht als Teilgebiet des Polizei- und Ordnungs­rechts

1.Systematik

a)Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung

b)Polizeipflichtigkeit

c)Vollstreckung

2.Polizeifestigkeit

a)Gefahrenabwehr

b)Strafverfolgung

3.Verhältnis zum Polizei- und Ordnungsrecht

a)Nichtöffentliche Versammlungen

b)Vorfeldmaßnahmen

c)Maßnahmen gegen interne Störungen

C.Versammlungsgesetzliche Regelungen

I.Versammlungsbegriff

II.Versammlungsformen

1.Öffentliche und nichtöffentliche Versammlungen

2.Versammlungen unter freiem Himmel und im geschlossenen Raum

3.Demonstrationen

4.Aufzüge

5.Sonderfall: Versammlung in einer Versammlung

6.Besondere Versammlungsformen

a)Straßentheater, Straßenfeste

b)Flashmob

c)Arbeitskampfmaßnahmen

III.Versammlungsbeteiligte

1.Veranstalter

2.Leiter mit Ordnern

3.Teilnehmer

4.Konflikte

IV.Anmeldung, Anzeige

V.Kooperation

1.Bedeutung

2.Verfahrensrechtlicher Rahmen

3.Inhalt und Umfang

4.Phasen

5.Kooperation, Kooperationsobliegenheit

a)Inhalt und Bedeutung

b)Rechtsfolgen

aa)Verletzung der Kooperationspflichten durch die Versammlungsbehörde

bb)Verweigerte Kooperation

VI.Verbote

1.Störungsverbot

2.Waffenverbot

3.Uniform-, Militanz- und Einschüchterungsverbot

4.Schutzwaffen und Vermummung

a)Verfassungsmäßigkeit der Verbote

b)Verbot von Schutzwaffen

aa)Schutzwaffen im technischen Sinne

bb)Schutzwaffen im nichttechnischen Sinne

cc)Verbotene Handlungen

c)Vermummungsverbot

d)Ausnahmen

e)Befugnisse

5.Verbot von Versammlungen im Bannkreis

VII.Rechte des Leiters

1.Versammlungen in geschlossenen Räumen

2.Versammlungen unter freiem Himmel

VIII.Befugnisse von Versammlungsbehörde und Polizei

1.Versammlungen in geschlossenen Räumen

a)Entsendungs-, Anwesenheitsrecht

b)Verbot

c)Bild- und Tonaufnahmen

d)Auflösung

2.Versammlungen unter freiem Himmel

a)Vor der Versammlung

aa)Verbot und beschränkende Verfügung

bb)Genehmigung der Verwendung von Ordnern

cc)Teilnahmeuntersagung

dd)Vorfeldmaßnahmen nach Polizeirecht

b)Während der Versammlung

aa)Entsendungs-, Anwesenheitsrecht

bb)Bild- und Tonaufnahmen

cc)Ausschließung von Teilnehmern

dd)Einschließung von Störergruppen

c)Am Ende der Versammlung

aa)Auflösung als Voll- und Teilauflösung/Beschränkende Verfügung

bb)Tatbestandliche Voraussetzungen

cc)Anwendungsfälle

dd)Zwingende Auflösung

ee)Bedeutung für Folgemaßnahmen

d)Nach der Versammlung

aa)Nachwirkung von Art. 8 Abs. 1 GG

bb)Mögliche Maßnahmen

IX.Pflichtige, Adressaten

1.Allgemeines

2.Versammlungsbeteilige als Adressaten

a)Veranstalter

b)Leiter

c)Teilnehmer

3.Weitere Adressaten

a)Potenzielle Teilnehmer

b)Veranstalter, Leiter und Teilnehmer von Gegendemonstrationen

aa)Echter Polizeilicher Notstand

bb)Unechter polizeilicher Notstand

c)Externe Störer

X.Zuständigkeiten

XI.Kosten

XII.Versammlungsstrafrecht

1.Allgemeines

2.Straftaten

a)Störungsverbot

b)Beeinträchtigungs- und Bedrohungsverbot

c)Aufforderungsverbot zur Teilnahme an verbotener Versammlung

d)Verbot der Verwendung bewaffneter Ordner

e)Verbot der abweichenden Durchführung von Versammlungen und Aufzügen

f)Nichtbeachten von Auflagen

g)Verbot der Durchführung verbotener oder nicht­angemeldeter Versammlungen

h)Waffenverbot

i)Schutzwaffen- und Vermummungsverbot

j)Uniformverbot

3.Ordnungswidrigkeiten

4.Einziehung

2. Kapitel:Öffentliches Vereinsrecht

A.Verfassungsrechtliche Grundlagen – Die Vereinigungsfreiheit

I.Allgemeines

II.Schutzbereich

1.Personeller Schutzbereich

2.Sachlicher Schutzbereich

a)Begriff der Vereinigung

aa)Begriffsdefinition

bb)Parteien, Religions- und Weltanschauungs­gemeinschaften

b)Inhalt der Vereinigungsfreiheit

aa)„Entstehen“

bb)„Bestehen“

cc)Betätigungsfreiheit?

dd)Negative Vereinigungsfreiheit

III.Schranken

1.Allgemeines

2.Die Schranken des Art. 9 Abs. 2 GG im Einzelnen

3.Verfassungsimmanente Schranken

4.Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

B.Europarechtliche Bezüge

C.Überblick über die einfachgesetzlichen Regelungen

I.Gesetzliche Regelungen

1.Vereinsgesetz

2.Vereinsgesetz-Durchführungsverordnung

3.Ausführungsgesetze der Länder zum Vereinsgesetz

III.Polizeifestigkeit des Vereinsrecht

D.Vereinsverbote

I.Verbotsgründe

1.Die verfassungsrechtlich determinierten Verbotsgründe, § 3 Abs. 1 VereinsG

a)Vereinigungen, deren Zwecke oder Tätigkeiten den Strafgesetzen zuwiderlaufen

aa)„Strafgesetze“

bb)„Zwecke, die Strafgesetzen zu wider laufen“

cc)„Tätigkeiten, die Strafgesetzen zu wider ­laufen“

b)Vereinigungen, die sich gegen die verfassungs­mäßige Ordnung oder den Gedanken der Völker­verständigung richten

aa)Verfassungsmäßige Ordnung

bb)Gedanken der Völkerverständigung

2.Zurechnung des Mitgliederverhaltens, § 3 Abs. 5 ­VereinsG

a)Zusammenhang zur Tätigkeit oder Zielsetzung des Vereins, § 3 Abs. 5 Nr. 1 VereinsG

b)Beruhen auf einer organisierten Willensbildung, § 3 Abs. 5 Nr. 2 VereinsG

c)Duldung durch den Verein, § 3 Abs. 5 Nr. 3

II.Reichweite des Vereinsverbotes, § 3 Abs. 3 VereinsG

III.Ersatzorganisationen

IV.Ausländervereine und ausländische Vereine

V.Verbotsbehörden

VI.Das vereinsrechtliche Ermittlungsverfahren

1.Das Verfahren

2.Ermittlungshilfe

a)Maßnahmen nach § 4 VereinsG

b)Informationshilfe

aa)Neuerhebung personenbezogener Daten

bb)Übermittlung bereits zu anderen (polizeilichen) Zwecken erhobener Daten

E.Vollzug von Vereinsverboten

I.Vollzugsmaßnahmen

1.Beschlagnahme

2.Sicherstellung

3.Vereinsvermögen

4.Sicherstellungsverfahren

II.Zuständigkeiten

F.Das vereinsrechtliche Kennzeichenverbot

I.Das Kennzeichenverbot

II.Sonderfall: „Kuttenverbote“ gegen Mitglieder von sog. ­Outlaw Motorcycle Gangs

1.Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs

2.Die Reaktion des Gesetzgebers: Neufassung von § 9 Abs. 2 VereinsG

3.Allgemeine Erwägungen zu den sog. Kuttenverboten

G.Straftaten im Zusammenhang mit Vereinsverboten

3. Kapitel:Feuerwehr-, Rettungsdienst- und Katastrophenschutzrecht

A.Hilfeleistungsrecht als Oberbegriff

B.Feuerwehrrecht

I.Gesetzliche Grundlagen

1.Baden Württemberg

2.Bayern

3.Berlin

4.Brandenburg

5.Bremen

6.Hamburg

7.Hessen

8.Mecklenburg-Vorpommern

9.Niedersachsen

10.Nordrhein-Westfalen

11.Rheinland-Pfalz

12.Saarland

13.Sachsen

14.Sachsen-Anhalt

15.Schleswig-Holstein

16.Thüringen

II.Geschichte

III.Grundlagen

1.Begriff

2.Rechtsnatur und Dogmatik des Feuerwehrrechts

a)Rechtsnatur

b)Dogmatik

3.Rechtsnatur und Stellung der Feuerwehr

a)Rechtsnatur

b)Stellung

aa)Teil der Ordnungsverwaltung

bb)Verankerung der Freiwilligen Feuerwehren in Vereinen

c)Abgrenzung zur Polizei

IV.Feuerwehren

1.Öffentliche Feuerwehren

a)Freiwillige Feuerwehr

aa)Aufstellungspflicht

bb)Rechtscharakter und Bedeutung

cc)Personalkörper

dd)Struktur und Leitung

b)Pflichtfeuerwehr

c)Berufsfeuerwehr

2.Private Feuerwehren

a)Werkfeuerwehren

b)Betriebsfeuerwehren

V.Verwaltungs- und Durchführungsebenen

VI.Aufgaben

1.Brandschutz und Hilfeleistung

a)Rechtscharakter

b)Inhalte

aa)Brandschutz

bb)Hilfeleistung

2.Weitere Aufgaben

a)Vorbeugender Brandschutz

b)Mitwirkung im Rettungsdienst und Katastrophenschutz

c)Eilfallkompetenz

d)Amtshilfe

VII.Befugnisse

1.Abwehrender Brandschutz und Hilfeleistung

a)Allgemeines

b)Generalklausel

aa)Regelungen

bb)Tatbestandliche Voraussetzungen

c)Ausübungsberechtigte

d)Spezialbefugnisse

2.Vorbeugender Brandschutz

VIII.Pflichtige Personen

1.Allgemeines

2.Verantwortlichkeiten im Polizei- und Ordnungsrecht

a)Verhaltensverantwortlichkeit

b)Zustandsverantwortlichkeit

c)Notstandspflichtigkeit

3.Pflichtige Personen im Feuerwehrrecht

a)Fehlende dogmatische Struktur in den Feuerwehr­gesetzen

b)Pflichtige Personen im Feuerwehrrecht

aa)Betroffene

bb)Adressaten der Generalklausel

IX.Verhältnismäßigkeit und Ermessen

1.Verhältnismäßigkeit

2.Ermessen

X.Vollstreckung

1.Rechtsgrundlagen

2.Ausübungsberechtigte

XI.Kostenersatz

1.Allgemeines

2.Kostenregelungen in den Feuerwehrgesetzen

C.Rettungsdienstrecht

I.Gesetzliche Grundlagen

1.Baden-Württemberg

2.Bayern

3.Berlin

4.Brandenburg

5.Bremen

6.Hamburg

7.Hessen

8.Mecklenburg-Vorpommern

9.Niedersachsen

10.Nordrhein-Westfalen

11.Rheinland-Pfalz

12.Saarland

13.Sachsen

14.Sachsen-Anhalt

15.Schleswig-Holstein

16.Thüringen

II.Geschichte und Bedeutung

III.Rechtsnatur des Rettungsdienstrechts und des Rettungs­dienstes

1.Rettungsdienstrecht

2.Rettungsdienst als Teil der Ordnungsverwaltung

IV.Organisation

1.Trägerschaft

2.Durchführungsmodelle

a)Einheitsmodell und duales System

b)Submissions- und Konzessionsmodell

3.Leitstellen und Rettungswachen

4.Besondere Formen der Notfallrettung

V.Aufgaben

1.Notfallrettung

a)Inhalt und Bedeutung

b)Abgrenzungen

aa)Ärztlicher Notdienst

bb)Organisierte Erste Hilfe

2.Krankentransport

3.Versorgung einer größeren Anzahl Verletzter

D.Katastrophenschutzrecht

I.Gesetzliche Grundlagen

1.Katastrophenschutzgesetze der Länder

a)Baden-Württemberg

b)Bayern

c)Berlin

d)Brandenburg

e)Bremen

f)Hamburg

g)Hessen

h)Mecklenburg-Vorpommern

i)Niedersachsen

j)Nordrhein-Westfalen

k)Rheinland-Pfalz

l)Saarland

m)Sachsen

n)Sachsen-Anhalt

o)Schleswig-Holstein

p)Thüringen

2.Gesetze des Bundes

II.Geschichte und Bedeutung

III.Verfassungsrechtliche Vorgaben

1.Katastrophenverfassungsrecht

2.Gesetzgebungszuständigkeiten

a)Bund

b)Länder

3.Verwaltungszuständigkeiten

IV.Grundlagen

1.Begriff

2.Rechtsnatur

a)Gefahrenabwehrrecht

b)Notstandsrecht

3.Katastrophenschutzverantwortung

4.Staatliche und kommunale Aufgabenerfüllung

5.Katastrophenvorsorge und -bekämpfung

V.Durchführung des Katastrophenschutzes

1.Verfahren

a)Feststellung des Katastrophenfalls

b)Folgen der Feststellung

aa)Änderungen der Zuständigkeiten

bb)Entsperrung besonderer Befugnisse

2.Führungsorganisation und Krisenmanagement

3.Beteiligte

a)Katastrophenschutzbehörden

b)Polizei

c)Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW)

d)Hilfsorganisationen

e)Helfer

4.Eingriffsmaßnahmen, Befugnisnormen

VI.Zukunft des Katastrophenschutzrechts

4. Kapitel:Waffenrecht

A.Waffen

I.Verhältnis zum allgemeinen Gefahrenabwehrrecht und zu ­anderen Gesetzen

II.Zuständigkeiten

1.Sachliche Zuständigkeit

a)Bundesbehörden

aa)Bundespolizei

bb)Zoll

cc)Bundeskriminalamt (BKA)

b)Landesbehörden

2.Örtliche Zuständigkeit

III.Regelungsgegenstand des WaffG

1.Gesetzesübersicht

2.Waffenbegriff

a)Waffengattungen

b)Schusswaffen.

c)Gleichgestellte Gegenstände.

d)Wesentliche Teile von Schusswaffen, Schalldämpfer.

e)Unbrauchbar gemachte Schusswaffen (Dekorationswaffen)

f)Salutwaffen

g)Anscheinswaffen.

h)Sonstige Vorrichtungen für Schusswaffen

i)Nachbildungen von Schusswaffen

j)Tragbare Gegenstände.

k)Munition.

3.Umgang mit Waffen oder Munition

a)Arten des Umgangs

b)Erwerb

c)Besitz

d)Überlassen

e)Führen

f)Verbringen

g)Mitnahme

h)Schießen

i)Herstellen von Waffen oder Munition

j)Bearbeiten, Instandsetzen einer Schusswaffe

k)Handeltreiben

4.Unanwendbarkeit des WaffG

IV.Erlaubnisvoraussetzungen

1.Allgemeine Voraussetzungen

a)Systematik

b)Alterserfordernis

c)Zuverlässigkeit

d)Persönliche Eignung

e)Sachkunde

f)Bedürfnis

g)Inhaltliche Beschränkungen, Nebenbestimmungen und Anordnungen

h)Haftpflicht

2.Erlaubnistatbestände für bestimmte Personengruppen

a)Jäger

b)Sportschützen

c)Brauchtumsschützen

d)Waffen- oder Munitionssammler

e)Waffen- oder Munitionssachverständige

f)Gefährdete Personen

g)Erben

3.Erlaubnistatbestände für Waffenherstellung, Waffen­handel, Schießstätten, Bewachungsunternehmen

a)Gewerbsmäßige Waffenherstellung und Waffen­handel

b)Schießstätten

c)Bewachungsunternehmen

V.Erlaubnisse

1.Erlaubnisbescheinigung

2.Waffenbesitzkarte

a)Arten der Waffenbesitzkarten (WBK)

b)Erwerbs- und Besitzfunktion

c)Anzeige- und Vorlagepflicht

d)Eintragungsmodalitäten

e)Gemeinsame Waffenbesitzkarte

3.Munitionserwerbsschein

4.Waffenschein

5.Kleiner Waffenschein

6.Schießerlaubnis

7.Rücknahme und Widerruf waffenrechtlicher Erlaubnisse

VI.Sorgfaltspflichten des Waffenbesitzers

1.Überlassen von Waffen, Munition, Handelsverbote

2.Aufbewahrung von Waffen, Munition

3.Nachweispflicht

4.Verdachtsunabhängige Kontrollen

5.Anzeigepflicht

6.Ausweispflicht

VII.Verbote

1.Verbotene Waffen

2.Waffenverbote im Einzelfall

3.Verbot des Führens von Waffen bei öffentlichen Veranstaltungen

4.Verbot des Führens von Anscheinswaffen und bestimmten tragbaren Gegenständen

5.Verbot des Umgangs mit unbrauchbar gemachten Kriegswaffen

VIII.Straftaten und Ordnungswidrigkeiten

IX.Einziehung

1.Rechtsfolgen

2.Obligatorische Einziehung

3.Fakultative Einziehung

4.Erweiterte Einziehungsmöglichkeit

5.Prozessuale Sicherungsmaßnahmen

B.Kriegswaffen

I.Verfassungsrechtliche Grundlagen

II.Begriff der Kriegswaffen

III.Genehmigung

IV.Kriegswaffendelikte

V.Einziehung

C.Sprengstoff

I.Regelungsgegenstand des Sprengstoffgesetzes

II.Anwendungsbereich

5. Kapitel:Ausländer- und Asylrecht

A.Ausländerrecht

I.Begriffsklärung

1.Ausländerrecht als Sonderrecht

2.Aufenthaltsrecht (AufenthG)

3.Ausländerkategorien

a)Asylbewerber

b)Flüchtling

c)Kontingentflüchtling

d)Subsidiär schutzberechtigte Personen

e)Drittstaatsangehörige

4.Privilegierte Ausländer

a)Diplomaten

b)Unionsbürger

c)EFTA-Staaten

d)Sonderregelungen durch zwischenstaatliche oder internatio­nale Abkommen

II.Einreise und Aufenthalt eines Ausländers

1.Rechtsquellen

2.Pass- und Ausweispflicht

3.Aufenthaltstitel

a)Rechtscharakter von Visum und Aufenthaltstitel

b)Visum

aa)Visum-Kategorien

bb)Schengen-Visum

cc)Flughafentransitvisum

dd)Nationales Visum

c)Aufenthaltserlaubnis

d)Aufenthaltstitel zur Arbeitsplatzsuche

e)Blaue Karte EU

f)Niederlassungserlaubnis

g)Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU

h)Fiktionsbescheinigung

4.Ausüben einer Erwerbstätigkeit

5.Erteilungsvoraussetzungen und Aufenthaltszweck

6.Wohnsitzauflagen

III.Die humanitäre Aufnahme von Ausländern (§§ 22 ff. AufenthG)

IV.Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen (§ 25 AufenthG)

1.Politisch Verfolgte

2.Flüchtlingseigenschaft

3.Subsidiärer Schutz

4.Abschiebungsverbote

5.Aufenthaltserlaubnis für einen vorübergehenden Zweck

6.Aufenthaltserlaubnis für Zeugen im Strafverfahren

7.Aufenthaltserlaubnis bei Unmöglichkeit der Ausreise

V.Aufenthaltsbeendigung

1.Ausreisepflicht

a)Vollzug der Ausreisepflicht

b)Ausschreibung zur Aufenthaltsermittlung in Fahndungshilfsmitteln der Polizei und Festnahme

2.Ausweisung

a)Der Grundtatbestand in § 53 Abs. 1 AufenthG

aa)Normstruktur

bb)Berücksichtigung der Rechtstreue des Aus­länders

cc)Verhältnismäßigkeit: Berücksichtigung von Art. 6 GG

b)Ausweisungsinteresse

c)Bleibeinteresse

d)Überwachung der Ausreise

e)Elektronische Aufenthaltsüberwachung

3.Zurückschiebung über Schengenaußengrenze

a)EU-Rückführungsrichtlinie

b)Zurückschiebung bei illegaler Einreise über eine Grenze

c)Zurückschiebung bei Rückübernahmevereinbarung

d)Zurückschiebung bei Zuständigkeit eines anderen Dublin-Staates

e)Zurückschiebungshaft

f)Zurückschiebungsverbote

g)Wirkungen der Zurückschiebung

h)Zuständigkeiten

4.Zurückweisung

5.Abschiebung

a)Abschiebungsvoraussetzungen

b)Überwachung der Ausreise

c)Abschiebungsbeschränkungen

d)Abschiebungsanordnung durch oberste Landes­behörde

e)Abschiebungsandrohung

f)Abschiebungsverbote

g)Abschiebehaft

aa)Abschiebehaft als gefahrenabwehrende Maßnahme

bb)Vorbereitungshaft

cc)Sicherungshaft

dd)Unzulässigkeit der Sicherungshaft

ee)Dauer

ff)Vorläufige Ingewahrsamnahme zur Sicherung der Abschiebehaft

h)Vollzug der Abschiebungshaft

i)Abschiebehaft und Strafverfahren

j)Ausreisegewahrsam

k)Durchsuchungsanordnung zur Ermöglichung der Abschiebung

VI.Duldung

VII.Verbot der Einreise und des Aufenthaltes

1.Einreise- und Aufenthaltsverbote

2.Betretenserlaubnis

VIII.Aufgaben und Befugnisse

1.Zuständigkeitsbereich der Ausländerbehörden

2.Zuständigkeit der Bundespolizei nach dem AufenthG

3.Zuständigkeit der Polizeien nach dem AufenthG

a)Zurückschiebung

b)Durchsetzung der Verlassenspflicht

c)Durchführung der Abschiebung

d)Festnahme und Beantragung der Haft

e)Ausschreibung in Fahndungshilfsmitteln

f)Ausweisrechtliche Maßnahmen

aa)Allgemeines

bb)Durchsuchung

cc)Auslesen von Datenträgern

dd)Erhebung von Zugangsdaten

ee)Erkennungsdienstliche Maßnahmen

ff)Altersfeststellung

gg)Tonaufnahmen

hh)Erfassung in Aufgriffsfällen

g)Mitteilungspflichten

aa)Ausländerbehörde

bb)Fundpapier-Datenbank

h)Vollzugshilfe bei Abschiebung

IX.Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nach dem AufenthG

1.Straftaten

2.Pönalisierungsverbot

a)Persönlicher Strafaufhebungsgrund

b)Voraussetzungen der Straffreiheit

aa)Unmittelbarkeit der Einreise

bb)Unverzüglichkeit der Meldung

cc)Ersteckung der Straffreiheit auf Begleitdelikte

3.Einziehung

4.Ordnungswidrigkeiten nach dem AufenthG

5.Verwaltungsakzessorietät

B.Asylrecht

I.Verfassungsrechtliche Grundlagen

1.Das Grundrecht auf Asyl (Art. 16a GG)

a)Schutzbereich

aa)Staatliche Verfolgung

bb)Asylerhebliche Merkmale

cc)Verfolgungsgefahr

dd)Gezielte Rechtsverletzung, Intensität

ee)Eigene Verfolgung

ff)Kausalität

b)Einschränkungen

aa)Sicherer Drittstaat (Art. 16a Abs. 2 GG, § 26a i. V. m. Anlage I AsylG)

bb)Sicherer Herkunftsstaat (Art. 16a Abs. 3 GG, § 29a i. V. m. Anlage II AsylG)

2.Verfassungspflicht zu wirksamem Grenzschutz durch die Drittstaatenregelung des Art. 16a Abs. 2 GG

3.Festlegung von „Obergrenzen“?

II.Anerkennungsgründe (Schutzstatus)

1.Flüchtlingseigenschaft (§ 3 Abs. 1 AsylG) – Konventionsflüchtlinge

a)Verfolgungshandlungen

b)Verfolgungsgründe

c)Verfolgungsakteure

d)Schutzakteure

e)Interner Schutz

f)Ausschlussgründe

g)Umfang der Rechtsstellung

2.Subsidiärer Schutz (§ 4 Abs. 1 AsylG)

3.Nationaler subsidiärer Schutz (§ 60 Abs. 5 und 7 AufenthG)

a)Abschiebungsschutz nach EMRK (§ 60 Abs. 5 AufenthG)

b)Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 7 AufenthG

4.Abschiebung trotz Verfolgung

5.Passberechtigung

a)Reiseausweis für Flüchtlinge

b)Ausweisersatz

III.Kirchenasyl

1.Allgemeines

2.Staatliches Eindringen in Kirchenräume

3.Abschiebungshaft bei Kirchenasyl

IV.Durchführung des Asylverfahrens

1.Zuständigkeiten

a)Dublin-Verfahren

b)Zurückschiebung bei unerlaubter Einreise aus sicherem Drittstaat

c)Eurodac-Datenbank

2.Asyl: Antrag, Ersuchen und Verfahren

a)Asylersuchen, Asylantrag

b)Verfahrenskonzentration beim BAMF

c)Sachverhaltsaufklärung

3.Ausschreibung zur Aufenthaltsermittlung

a)Ausschreibung

b)Ausländerzentralregister (AZR)

c)Zuständigkeit

4.Mitwirkungspflichten des Asylbewerbers

5.Auswertung von Datenträgern

6.Asylantrag nach unerlaubter Einreise

7.Aufenthaltsgestattung

8.Folgeantrag nach erfolglos abgeschlossenem Asyl­verfahren

9.Zweitantrag nach erfolglos abgeschlossenem Asyl­verfahren in einem sicheren Drittstaat

10.Flughafenverfahren (§ 18a AsylG)

11.Unterbringung und Versorgung Asylsuchender

12.Residenzpflicht (Räumliche Beschränkung)

a)Während des Aufenthaltes in Aufnahmeeinrichtung

b)Nach Wohnpflicht in Aufnahmeeinrichtung

13.Erwerbstätigkeit

a)Während des Aufenthaltes in Aufnahmeeinrichtung

b)Nach Wohnpflicht in Aufnahmeeinrichtung

14.Wohnsitzauflage

15.Wohnungsnahme

16.Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge

17.Wahrung der Familieneinheit

18.Familienasyl, Familienflüchtlingsschutz

19.Leistungen an Asylbewerber (AsylbLG)

a)Leistungsberechtigung

b)Leistungseinschränkungen

c)Sicherheitsleistung

20.Beschleunigte Verfahren

V.Versagung des Schutzstatus

VI.Ende des Asylstatus und weiterer Rechtsstellungen

1.Erlöschen der Asylberechtigung und der Flüchtlings­eigenschaft

2.Widerruf der Asylberechtigung und der Flüchtlings­eigenschaft

3.Rücknahme der Asylberechtigung und der Flüchtlings­eigenschaft

VII.Aufgaben und Zuständigkeiten der Polizei im Asylverfahren

1.Asylersuchen

2.Nachsuchen um Asyl aus Polizeigewahrsam

3.Weiterleitung an Aufnahmeeinrichtung

4.Identitätssicherung, Erkennungsdienstliche Maßnahmen

5.Durchsuchung und Sicherstellung

a)Inverwahrungnahme von Unterlagen und deren Weiterleitung

b)Durchsuchung

6.Weiterleitung von Unterlagen

7.Einreiseverweigerung, Zurückschiebung durch Bundespolizei

a)Zurückweisungsverbot

b)Einreiseverweigerungsgründe des § 18 Abs. 2 AsylG

aa)Einreise aus sicherem Drittstaat

bb)Zuständigkeit anderer Dublin-Staaten

cc)Gefahr für die Allgemeinheit

dd)Einreiseverweigerung und Flüchtlingskrise

c)Zurückschiebung

d)Erkennungsdienstliche Maßnahmen

8.Durchsetzung der räumlichen Beschränkung (§ 59 AsylG)

9.Erhebung und Übermittlung personenbezogener Daten

10.Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten nach dem AsylG

a)Straftaten

b)Ordnungswidrigkeiten

6. KapitelLuftsicherheitsrecht

A.Grundlagen

I.Luftsicherheitsrecht als besonderes Gefahrenabwehrrecht

II.Gesetzgebungskompetenz des Bundes

III.Verhältnis zum allgemeinen Polizeirecht

IV.Regelungssystematik und Zuständigkeiten

1.Gesetzliche Grundlagen

a)Luftverkehrsgesetz (LuftVG)

b)Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO)

c)Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO)

d)Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG)

2.Zuständigkeitsverteilung nach dem LuftSiG

a)Zuständigkeit der Luftsicherheitsbehörde

b)Zuständigkeiten der Bundespolizei

B.Gefahrenabwehr nach dem Luftsicherheitsgesetz

I.Gesetzliche Aufgaben

II.Einzelbefugnisse

1.Luftsicherheitsbörde

a)Generalklausel

b)Besondere Befugnisse

c)Beleihung privater Sicherheitsdienstleister

2.Luftfahrzeugführer

3.Bundespolizei

III.Renegade Flüge: Unterstützung und Amtshilfe durch die Streitkräfte

1.Einsatzkonstellationen und Anordnungskompetenz

2.Zulässige Maßnahmen

7. Kapitel:Gewerberecht

A.Gewerberecht

I.Verfassungsrechtliche Grundlagen

II.Gewerberecht und allgemeines Polizeirecht

III.Allgemeines Gewerberecht

1.Gewerberecht als Wirtschaftsverwaltungsrecht

2.Begriff des Gewerbes

a)Bestimmung des Gewerbebegriffs

b)Positive Merkmale des Gewerbebegriffs

c)negative Merkmale des Gewerbebegriffs

2.Gewerbeanmeldung (Anzeigepflicht)

3.Gewerbliche Genehmigung

4.Gewerbeuntersagung

IV.Stehendes Gewerbe

1.Anzeigepflicht

2.Besondere Genehmigungsbedürftigkeit

a)Verbote mit Erlaubnisvorbehalt

b)Pfandleihgewerbe

c)Bewachungsgewerbe

3.Überwachungsbefugnisse

a)Auskunft und Nachschau

b)Betreten zur Betriebs- und Geschäftszeit

c)Betreten außerhalb der Betriebs- und Geschäftszeit

4.Die Gewerbeuntersagung bei erlaubnisfreiem Gewerbe

a)Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit

b)Voraussetzungen der Gewerbeuntersagung

c)Adressaten der Gewerbeuntersagung

d)Wiedergestattung und Stellvertretererlaubnis

5.Die Verhinderung der weiteren Gewerbeausübung bei erlaubnis­pflichtigen Gewerben

V.Reisegewerbe

1.Begriff

2.Reisegewerbekarte (§ 55 Abs. 2 GewO)

a)Erlaubnispflicht

b)Reisegewerbekartenfreie Tätigkeiten.

3.Anzeigepflicht (§ 55c GewO)

4.Sonn- und Feiertage

5.Verbotene Tätigkeiten

6.Ankündigung des Gewerbebetriebes, Wanderlager

7.Versagung der Reisegewerbekarte

8.Mitführen und Vorzeigen der Reisegewerbekarte

9.Zuständigkeit zur Kontrolle von Reisegewerbekarten

10.Verletzung von Vorschriften über das Reisegewerbe (§ 145 GewO)

VI.Marktgewerbe

VII.Zuständigkeiten

B.Gaststättenrecht

I.Verfassungsrechtliche Grundlagen

II.Begriff des Gaststättengewerbes

1.Schank- und/oder Speisewirtschaft

2.Tätigkeit im Reisegewerbe

3.Öffentlichkeit

4.Ausnahmen vom Anwendungsbereich des GastG

III.Erlaubnispflicht

IV.Gaststättenerlaubnis (Vollkonzession)

1.Inhalt

2.Voraussetzungen die Erteilung der Erlaubnis

a)Zuverlässigkeit

b)Räumliche Anforderungen

c)Versagungsgründe

d)Widersprechendes öffentliches Interesse

e)Fehlender Unterrichtungsnachweis

3.Auflagen

4.Besondere Arten der Gaststättenerlaubnis, Weiter­führungsrecht

a)Stellvertretungserlaubnis

b)Weiterführungsprivileg, vorläufige Gaststätten­erlaubnis

c)Gestattung

5.Verlust der Gaststättenerlaubnis

a)Gesetzliche Verlustgründe

b)Fristablauf

c)Rücknahme und Widerruf der Erlaubnis

6.Gewerbeuntersagung

7.Ausübungsregelungen

a)Nebenleistungen

b)Ausschank alkoholfreier Getränke

c)Verbot des Ausschanks alkoholischer Getränke

d)Allgemeine Verbote

e)Beschäftigung unzuverlässiger Personen

8.Auskunfts- und Nachschaurecht

a)Auskunftspflicht

b)Betretungs-, Besichtigungs- und Prüfrecht

c)Zuständigkeiten

9.Sperrzeitrecht

10.Bußgeldrechtliche und strafrechtliche Verantwortlichkeit des Gastwirts

11.Zuständigkeit und Verfahren

12.Rechtsschutz

a)Rechtsschutz des Antragstellers bzw. des Gastwirts

b)Nachbarrechtsschutz

c)Sonstiger Drittschutz

C.Güterkraftverkehrsrecht

D.Handwerksrecht

3. Teil:Gefahrenabwehr und neue Medien

1. Kapitel:Informationsgewinnung zur Gefahrenabwehr

A.Zugriff auf „jedermann“ zugängliche Inhalte

B.Zugriff auf bestimmten Personengruppen vorbehaltene Inhalte

I.Eingriffsqualität der Maßnahmen

1.Durch die Anonymität der Beteiligten geprägte ­Kommunikation

2.Durch persönliche Beziehungen geprägte ­Kommunikation

II.Rechtsgrundlagen

1.Abgrenzung „Nicht offen ermittelnde Polizeibeamte“ (NoeP) – Verdeckte Ermittler

2.Einsatz von Vertrauenspersonen

C.Informationsgewinnung durch Manipulation informationstechnischer Systeme

I.Online-Durchsuchung

1.Begriff und Funktionsweise

2.Grundrechtsschutz

3.Erforderliche Eingriffsschwellen

4.Prozeduraler Grundrechtsschutz

a)Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung

b)Richtervorbehalt und weitere Verfahrensvorkehrungen

5.Rechtsgrundlagen

a)Bund

b)Länder

II.Quellentelekommunikationsüberwachung (Quellen-TKÜ)

1.Begriff und Funktionsweise

2.Abgrenzung zur Online-Durchsuchung

a)Anforderungen an die Funktionalität eingesetzter Software

b)Rechtliche Schutzvorkehrungen

3.Installation der Überwachungssoftware

4.Rechtsgrundlagen

a)Bund

b)Länder

D.Filterung von Datenströmen

I.Überwachung des Surfverhaltens mit Unterstützung des ­Providers

1.Begriff und Funktionsweise

2.Zulässigkeit der Maßnahme

II.Die strategische Überwachung des Fernmeldeverkehrs

1.Begriff und Funktionsweise

2.Zulässigkeitsvoraussetzungen

a)Überwachungsgegenstand

b)Überwachungsmodi

c)Überwachungsumfang

d)Verwendung und Speicherung der gewonnenen ­Informationen

E.Nutzung von „Big data“ Anwendungen zur Gefahrenvorsorge – Predictive Policing

I.Begriff und Funktionsweise

II.Rechtliche Fragestellungen

2. Kapitel:Entfernung und Sperrung rechtswidriger Inhalte im ­Internet

A.Überblick

B.Der rechtliche Rahmen

I.Spezialgesetzliche Regelungen für Telemediendienste

II.Bestimmungen des Staatsvertrages für Rundfunk und ­Telemedien

1.Spezielle Verpflichtungen der Telemedienanbieter

2.Einhaltung der „verfassungsmäßigen Ordnung“ und der „allgemeinen Gesetze“

3.Eingriffsbefugnisse, § 59 Abs. 3, 4 RStV

a)Die Generalklausel des § 59 Abs. 3 RStV

b)Nachrangige Inanspruchnahme des Host- und ­Access-Providers, Art. 59 Abs. 4 RStV

c)Zuständigkeiten

aa)Zuständigkeit der Landesmedienanstalten

bb)Gesetzgeberische Friktionen

cc)Parallelzuständigkeit der allgemeinen Ordnungs­behörden

III.Regelungen im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und im Glücksspielstaatsvertrag

IV.Entfernungs- und Sperrungsverfügungen auf Grundlage der ordnungsbehördlichen/polizeilichen Generalklauseln

1.Zuständigkeitsfragen

a)Örtliche und internationale Zuständigkeit

b)Kein Verweis des Geschädigten auf den Privatrechtsweg

2.Rückgriff auf die Befugnisgeneralklauseln

a)Entfernungs-/Löschungsverfügungen

b)Sperrungsverfügungen

3.Störerauswahl

a)Keine Anwendung der Haftungsprivilegierung des TMG

b)Vorrangige Inanspruchnahme des Handlungs­störeres

c)Inanspruchnahme des sog. Host-Providers

d)Ultima ratio: Inanspruchnahme des Access-Providers

4.Verhältnismäßigkeit von Sperrungsverfügungen gegen Access-Provider

a)Sperrung als Zugangserschwerung

b)Technische Möglichkeiten der Zugangserschwerung

aa)DNS-Sperre

bb)IP-Adress-Sperre

cc)Einsatz von Inhaltsfiltern (Proxy-Server)

c)Verhältnismäßigkeit

aa)Geeignetheit

bb)Erforderlichkeit

cc)Angemessenheit

C.Indienstnahme Privater nach dem Netzwerkdurchsetzungsgesetz

I.Inhalt und Gegenstand der gesetzlichen Regelung

II.Verfassungsrechtliche Bedenken

1.Keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes

2.Verstoß gegen die Meinungs- und Informationsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 GG

3. Kapitel:Polizeiliche Aufgabenerfüllung mit Hilfe neuer Medien

A.Behördliche Öffentlichkeitsarbeit

I.Allgemeines

II.Öffentlichkeitsarbeit über soziale Netzwerke

1.Praktischer Bedarf

2.Rechtsfragen

a)Datenschutz

b)Recht der Telemedien

B.Staatliche Warnungen und sonstige Informationen

C.Öffentlichkeitsfahndung

Anhang

1.Beurteilung ausländerrechtliche Sachverhalte

2.Beurteilung ausländerrechtliche Sachverhalte

3.Beurteilung ausländerrechtliche Sachverhalte

Stichwortverzeichnis

Literaturverzeichnis

Albrecht/Roggenkamp, Vereinsgesetz, 2014

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Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 4. Aufl. 2011

Baudewin, Der Schutz der öffentlichen Ordnung im Versammlungsrecht, 2. Aufl. 2014

Bergmann/Dienelt, Ausländerrecht, 11. Aufl. 2016

Böckenförde, Die Ermittlung im Netz, 2003

Brenneisen/Wilksen, Versammlungsrecht, 4. Aufl. 2011

Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein, 2016

Diegmann/Lankau, Hessisches Brand- und Katastrophenschutzrecht, 9. Auflage 2016

Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetze, 17. Aufl. 2016

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Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2016

Elzermann, Sächsisches Versammlungsgesetz, 2016

Erbguth/Mann/Schubert, Besonderes Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2015

Ehlers/Fehling/ Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2013

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Groh, Nomos Onlinekommentar VereinsG, 2012

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Gusy/Kugelmann/Würtenberger (Hrsg.), Rechtshandbuch Zivile Sicherheit, 2017

Heinrich, Vereinigungsfreiheit und Vereinigungsverbot – Dogmatik und Praxis des Art. 9 Abs. 2 GG, 2005

Heller/Soschinka, Waffenrecht, Handbuch für die Praxis, 3. Auflage 2013

Heusch/Haderlein/Schönenbroicher, Das neue Asylrecht, 2016

Hildinger/Rosenauer, Feuerwehrgesetz Baden-Württemberg, 4. Auflage 2017

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Kingreen/Poscher, Staatsrecht II, Grundrecht, 33. Aufl. 2017

König/Papsthart, Nomos Onlinekommentar WaffG

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Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012

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Metzner, Gaststättengesetz, 6. Aufl. 2001

Möllers, Demonstrationsrecht im Wandel, 2015

Möstl/Kugelmann (Hrsg.), BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, 5. Edition (Stand: 20.5.2017)

Ott/Wächtler/Heinhold, Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, 7. Aufl. 2010

Peters/Janz, Handbuch Versammlungsrecht, 2015

Pielow, GewO-Kommentar, 2. Aufl. 2012

Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016

Prütting, Rettungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2016

Ridder/Breitbach/Rühl/Steinmeier, Versammlungsrecht, 1992

Robinski, Gewerberecht, 2. Aufl. 2002

Roos/Bula, Das Versammlungsrecht in der praktischen Anwendung, 2. Aufl. 2009

Ruthig/Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2015

Scheidler, Einführung in das Gewerberecht, VR 2010, 224

Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2016

Schenke/Graulich/Ruthig (Hrsg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, H. Luftsicherheitsgesetz

Schliesky, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 4. Aufl. 2014; Schönleiter, Gaststättengesetz, 2012

Schneider, Brandschutz-, Hilfeleistungs-, Katastrophenschutzgesetz Nordrhein-Westfalen, 9. Auflage, 2016

Schnorr, Öffentliches Vereinsrecht, 1965

Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2013

Schulz, Waffenrecht für Polizei und Bundespolizei, 3. Aufl. 2009

Schütte/Braun/Keller, Eingriffsrecht 2016

Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen, 2012

Steindorf, Waffenrecht, 10. Aufl. 2015

Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung – Kommentar, 8. Aufl. 2011

Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2016

Tiedemann, Flüchtlingsrecht, 2015

Ullrich, Das Demonstrationsrecht, 2015

Ullrich, Niedersächsisches Versammlungsgesetz, 2011

Ullrich, Waffenrechtliche Erlaubnisse, Verbringen, Mitnahme – Darstellung des aktuellen Waffenrechts, 2. Aufl. 2014

v. Feldmann, Vereinigungsfreiheit und Vereinigungsverbot, 1972

Wächter/Heinhold/Merk, Bayerisches Versammlungsgesetz, 2011

Walhalla, Großkommentar zum Waffenrecht (elektronisch), Stand: 13.9.2012

Weiße, Asylrecht, 4. Aufl. 2017

Weiße, Ausländerrecht, 2013

Weiße/Weißenberger, Praxisorientiertes Ausländerrecht, 2. Aufl. 2013

Welsch/Bayer, Bayerisches Versammlungsgesetz, 2012

Welte, ABC des Asylrechts, 2017

Welte/Schelper, Ausländerrecht, Fachbuch-online (jurion)

Westphal/Stoppa, Ausländerrecht für die Polizei, 3. Aufl. 2007

Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2017

Zeitler, Aufenthaltsrecht für die Polizei, 12. Aufl. 2014

Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Aufl. 2013

1. Teil:Grundlagen

1. Kapitel:Allgemeines und besonderes Polizei- und Ordnungsrecht

A.Vom Polizeirecht zum Polizei- und Ordnungsrecht

I.Polizeirecht als umfassende Gefahrenabwehr

1Im konstitutionellen Staat des 19. Jahrhunderts war der Begriff Polizei identisch mit der Funktion der öffentlichen Verwaltung, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren;1jedwede Gefahrenabwehr war Aufgabe der Polizei, weil der damalige materielle Polizeibegriff Polizei mit Gefahrenabwehr gleichsetzte.2 Es war dann konsequent, in allen Verwaltungsbereichen zur Beschreibung der jeweiligen Gefahrenabwehr von Polizei zu sprechen und die diesbezüglichen Aktivitäten als Bau-, Feuer-, Fremden-, Wege-, Markt-, Sitten-, Vereins-, Versammlungs-, Press- und Veterinärpolizei zu kennzeichnen.3

2Diese Vorstellung von Polizei hatte in der Republik von Weimar Bestand und der fortwirkende materielle Polizeibegriff fand seinen Ausdruck in der Generalklausel des § 14 Preuss. Polizeiverwaltungsgesetz von 1931: „Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird.“ Die im Preuss. PVG auf diese Weise beschriebene Rechtsmaterie hieß Polizeirecht.4

II.Entpolizeilichung nach dem 2. Weltkrieg

3Im totalitären Staat des Nationalsozialismus wurden Polizei und Polizeirecht missbraucht. Die Länder- und die kommunalen Polizeien wurden „verreichlicht“ und durch Verschmelzung mit SA und SS Teil eines umfassenden Polizeiapparats. Aus der Generalklausel zur Gefahrenabwehr wurde durch Umdeutung der Begriffe öffentliche Sicherheit und Ordnung eine Generalklausel zur Errichtung und Aufrechterhaltung der nationalsozialistischen Ordnung in ihrer ganzen Totalität.5

4Auf diesem Hintergrund ging es den westlichen Alliierten nach dem Ende des 2. Weltkrieges darum, den Polizeiapparat zu entnazifizieren und zu entmilitarisieren, aber auch ihn durch Dezentralisierung und Entpolizeilichung zu demokratisieren.6 Mit der Dezentralisierung wurde die Polizeigewalt auf die Länder- und Kommunalebene verlagert, mit der Entpolizeilichung die Polizeigewalt auf Vollzugsaufgaben beschränkt und die allgemeine Gefahrenabwehr den örtlichen Sicherheits- und Ordnungsbehörden zugeordnet.7

5So wurde aus der Feuerpolizei die kommunale Feuerwehr, aus der Fremdenpolizei das Ausländeramt und aus der Wegepolizei die Straßenverkehrsbehörde. Der nun als Vollzugspolizei verstandenen Polizei8 blieben nur die Gefahrenabwehr im ersten Zugriff vor Ort für die am Schreibtisch arbeitende Ordnungsbehörde, die Überwachung des Straßenverkehrs und die Verhütung und Aufklärung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, die nur oder überwiegend vor Ort erledigt werden konnten. Zu diesem neuen Verständnis von Polizei passte die Übertragung der Aufgabe, anderen Behörden Vollzugshilfe zu leisten.

6Mit der Entpolizeilichung konnte das Verständnis von Polizei und Polizeirecht kein umfassendes mehr sein. Aus der Polizei gingen in den Ländern des Trennsystems die Vollzugspolizei und die Sicherheits- und Ordnungsbehörden bzw. in den Ländern mit Einheitssystem der Polizeivollzugsdienst und die Polizeibehörden hervor.9 Aus dem Polizeirecht wurde damit zwangsläufig das Polizei- und Ordnungsrecht; der Doppelname verdankt seine Entstehung also der Entpolizeilichung nach dem Ende des 2. Weltkriegs.10

III.Repolizeilichung der Gefahrenabwehr

7Herausgefordert durch organisierte Kriminalität und Terrorismus haben die Landesgesetzgeber seit Ende der 1980er Jahre der Polizei auf der Grundlage des Vorentwurfs zur Änderung des Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes vom 12.3.198611 das Vorfeld der konkreten Gefahr eröffnet12 und die Aufgabe der Gefahrenabwehr um die vorbeugende Bekämpfung von Straftatenerweitert. Zusätzlich haben sie auch die Gefahrenvorsorge in Gestalt der Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr in ihren Polizei- und Ordnungsgesetzen geregelt.

8Diese beiden Formen der Gefahrenvorsorge sind in den Bundesländern den Polizei- und Ordnungsbehörden auf unterschiedliche Weise übertragen worden; in den meisten Ländern durch Erweiterung der zentralen Aufgabenzuweisung zur Gefahrenabwehr13 und in vier Bundesländern durch tatbestandliche Ergänzungen in den Befugnisnormen ihrer Polizeigesetze.14 Beim Aufgabenzuweisungsmodell weisen sieben Bundesländer originär der Polizei (Polizeivollzugsdienst) die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten mit ihren beiden Unterfällen der Verhütung von Straftaten und der Vorsorge für die künftige Strafverfolgung zu,15 während fünf andere ihr nur die Verhütung von Straftaten originär übertragen.16

9Die Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr für die Hilfeleitung und das Handeln in Gefahrenfällen obliegt in sechs Ländern originär der Polizei17 und in den anderen den Polizei- und Ordnungsbehörden gemeinsam.18 Im Befugniszuweisungsmodell sind die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten und die Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr originär der Polizei (Polizeivollzugsdienst) zugewiesen. Mit diesen Aufgaben- bzw. Befugniserweiterungen sind der Polizei neue, überwiegend originäre Betätigungsfelder zugewachsen, die sie im Rahmen der allgemeinen Gefahrenabwehr bestellt, weil die Erweiterungen nicht auf einem Spezialgesetz, sondern auf der allgemeinen Polizeirechtsgesetzgebung beruhen.19

B.Das Polizei- und Ordnungsrecht als Gegenstand der Gesetzgebung

I.Art. 70 GG als grundsätzliche Kompetenzverteilung

10In Art. 70 GG findet sich die „Grundregel“ des Bundesstaates für die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder.20 Art. 70 Abs. 1 GG statuiert ein Regel-Ausnahme-Verhältnis, wonach der Bund nur die ihm zugewiesen Kompetenzen hat, während der nicht ausdrücklich zugewiesene Rest als Residualkompetenz in die Zuständigkeit der Länder fällt.21 In Art. 70 Abs. 2 GG wird hinsichtlich der Zuständigkeit des Bundes zwischen der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung unterschieden.

11Die Art. 71 und 72 GG regeln in Ansehung dieser beiden Gesetzgebungsarten das Verhältnis zwischen Bund und Ländern beim Zugriff auf die Kompetenzen. Bei der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz hat der Bund den exklusiven Zugriff22und die Länder sind nach Art. 71 GG von der Gesetzgebung ausgeschlossen, es sei denn sie wären durch ein Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt. Bei der konkurrierenden Gesetzgebung normiert Art. 72 Abs. 1 GG eine Landeskompetenz für die in Art. 74 Abs. 1 GG enthaltenen Gesetzgebungsmaterien, die allerdings unter dem Vorbehalt steht, dass der Bund seine parallel bestehende Zugriffsmöglichkeit auf diese nicht ausübt.23

12Übt er seine Kompetenz aber aus, sind die Länder nicht allein deshalb unzuständig, weil der Bund auf einem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung überhaupt ein Gesetz erlassen hat.24 Die aus Art. 70 Abs. 1 GG resultierende Sperrwirkung tritt vielmehr erst ein, wenn das Bundesgesetz einen bestimmten Regelungsgegenstand ausdrücklich normiert hat und dem Gesetz durch Gesamtwürdigung des betreffenden Normenbereiches entnommen werden kann, dass es eine erschöpfende und abschließende Regelung einer bestimmten Materie darstellt.25 Das Gebrauchmachen kann ausdrücklich, aber auch durch absichtsvollen Regelungsverzicht26 oder beredtes Schweigen erfolgen.27

13Ob eine abschließende Regelung anzunehmen ist, muss durch Auslegung ermittelt werden.28 Beispielhaft soll das an Tötungsspielen (Laserdromfall) verdeutlicht werden, die unter die Gewerbeordnung fallen, aber in dieser nicht geregelt werden. Da aber in der Gewerbeordnung im Wesentlichen nur die Zulassung und nicht die Ausübung eines Gewerbes geregelt ist, liegt bezüglich letzterer keine abschließende Regelung vor29 und die Landesgesetzgeber können in einem speziellen Landesgesetz ergänzende Regelungen treffen; die zuständigen Behörden können aber auch auf schon bestehendes allgemeines Ordnungsrecht in Gestalt der ordnungsbehördlichen Generalklausel zurückgreifen.

II.Das Polizei- und Ordnungsrecht in den Katalogen der Art. 73 und 74 GG

14Im Katalog der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG finden sich als polizei- und ordnungsrechtliche Gesetzgebungsmaterien in Nr. 3 das Pass-, Melde- und Ausweiswesen, in Nr. 5 der Grenzschutz, in Nr. 6 und 6a der Luft- und Eisenbahnverkehr, in Nr. 9a die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus, in Nr. 10 die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei, im Verfassungsschutz und zum Schutz gegen die auswärtigen Belange gefährdende Bestrebungen sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung, in Nr. 12 das Waffen- und Sprengstoffrecht und in Nr. 14 das Kernenergierecht.

15Der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung in Art. 74 Abs. 1 GG enthält zahlreiche polizei- und ordnungsrechtliche Gesetzgebungskompetenzen, in Nr. 3 das Vereinsrecht, in Nr. 4 das Ausländerrecht, in Nr. 11 das Gewerberecht, in Nr. 19 das Gesundheitsrecht, in Nr. 20 das Lebensmittelrecht, in Nrn. 21 und 32 das Wasserrecht, in Nr. 22 das Straßenverkehrsrecht, in Nr. 24 das Abfall- und Immissionsrecht, in Nr. 26 das Gentechnikrecht und in Nr. 28 das Jagdrecht.

III.Das Polizei- und Ordnungsrecht als Annexkompetenz des Bundes

16Über die gerade genannten Materien des Polizei- und Ordnungsrechts hinaus verleiht die Annexkompetenz30 als ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz des Bundes diesem einen zusätzlichen Zugriff auf das Polizei- und Ordnungsrecht. Diese Kompetenz muss nicht von der weiteren ungeschriebenen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes kraft Sachzusammenhangs abgegrenzt werden, weil erstere als Unterfall letzterer gilt.31

17In der Sache geht es um den punktuellen Zugriff – eigentlich Übergriff –32 auf eine dem Bund nicht zugewiesene Materie, wenn nur so eine dem Bund zugewiesene sinnvoll geregelt werden kann. Dem Bund steht danach bei der Ausübung einer ihm in den Art. 73 und 74 GG zugewiesenen Gesetzgebungsmaterie als Annexkompetenz auch die Gesetzgebungsbefugnis für die damit in einem notwendigen Zusammenhang stehenden Regelungen zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung in diesem Bereich zu.33

18Danach konnte die Bahnpolizei als Annex zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a a. F.34 oder die Abwehr terroristischer Angriffe auf den Flugverkehr als Annex zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a n. F.35 geregelt werden. Im letzteren Fall durfte der Bund in seinem Luftsicherheitsgesetz Befugnisnormen (§§ 13 ff. LuftSiG) für den Gefahrenabwehreinsatz gegen entführte Luftfahrzeuge schaffen, die von Terroristen als Waffe benutzt werden. Allerdings hat das BVerfG betont, dass die Notwendigkeit des Zusammenhangs zwischen der dem Bund zugewiesenen Materie und den dort getroffenen Regelungen zur Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung einer strengen Prüfung unterzogen werden muss.36 Das leuchtet ein, weil sich das besondere Polizei- und Ordnungsrecht sonst über die Annexkompetenz zu einer Restgröße verflüchtigen könnte.

IV.Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht als Residualkompetenz der Länder

19Neben diesem den Ländern verbleibenden Restbestand des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts37 gehört das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht als Hausgut der Länderhoheit gemäß Art. 70 Abs. 1 GG zur Gesetzgebungskompetenz der Länder.38 Dazu zählen als Essentials der Gefahrbegriff, die Figur des Störers und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit; auch der Umfang der Gefahrenabwehraufgabe gehört dazu. Nur die Länder können für die landesgesetzliche Gefahrenabwehr im Polizeirecht definieren und differenzieren, was zur Gefahrenabwehr gehört (Einbeziehung der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten und der Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr), wie die Eingriffsschwelle für Aktivitäten im Vorfeld der konkreten Gefahr markiert wird (Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen, dass eine Person Straftaten begehen wird) und welche Personen als potenzielle Störer ins polizeiliche Visier genommen werden dürfen.

20Zum allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht gehören aber nicht nur diese allgemeinen Begriffe, sondern auch die mit der Aufgabenerweiterung geschaffenen neuen Betätigungsfelder in Gestalt der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten39 durch informationelle und aktionelle Maßnahmen und die Datenerhebung und -verarbeitung zur Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr.

21Als unbenannter, d. h. spezialgesetzlich nicht geregelter Bereich ist den Ordnungsbehörden mit der Entpolizeilichung nach dem 2. Weltkrieg die Überwachung des öffentlichen Raumes zugewachsen und diese Aufgabe wird von den Ordnungsbehörden inzwischen an- und wahrgenommen. Als weitere unbenannte Aufgabe ist hinzugekommen die Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit den neuen Medien.40

2. Kapitel:Ergänzungsfunktion des Polizei- und Ordnungsrechts bei spezialgesetzlicher Gefahrenabwehr

A.Verhältnis des Polizei- und Ordnungsrechts zum Spezialgesetz

22Den Ordnungsbehörden, den Sonderordnungsbehörden und der Polizei obliegt die Aufgabe der Gefahrenabwehr. Daraus folgt indes keine grundsätzliche Eilfallkompetenz der allgemeinen Ordnungsbehörden im Verhältnis zu den besonderen Ordnungsbehörden,1 wie es im Verhältnis zwischen den allgemeinen Ordnungsbehörden und der Polizei der Fall ist.2 Die Abgrenzung zwischen den Behörden erfolgt vielmehr über den Grundsatz der Spezialität. Nach dem Grundsatz, dass das spezielle Gesetz dem allgemeinen vorgeht, müssen die allgemeinen Ordnungsgesetze den besonderen weichen.3 Diese Sperrwirkung des besonderen Gesetzes tritt aber nur ein, wenn es eine abschließende Regelung enthält. Ob das der Fall ist, ist oft schwierig und kann nur im Wege der Auslegung, insbesondere durch systematische und teleologische ermittelt werden.4

23Von der abschließenden Wirkung hängt ab, ob und inwieweit das Polizei- und Ordnungsrecht auf den Feldern des besonderen Ordnungsrechts mit seiner Generalklausel eine Rolle spielen kann. Dies wird nachfolgend für die Fälle geprüft, dass das jeweilige besondere Ordnungsrecht

–  nur eine Teilregelung enthält,

–  keine Befugnisnorm zur Durchsetzung eines Verbots vorsieht

oder

–  einen Gefahrentatbestand ungeregelt lässt.

I.Maßnahmen der Ordnungsbehörde

1.Teilregelungen

24In § 1 GewO wird die Gewerbefreiheit garantiert, es sei denn die Gewerbeordnung lässt Ausnahmen oder Beschränkungen zu. Damit kann wegen des bundesrechtlichen Vorrangs der Gewerbeordnung vor dem allgemeinen Ordnungsrecht eine Auslegung des Polizei- und Ordnungsrechts als generelle Zulassungsschranke für die Gewerbeausübung nicht in Betracht kommen.5 Die Gewerbeordnung ist selber Gefahrenabwehrrecht und enthält als Annex entsprechende Beschränkungen.6

25Diese beziehen sich aber im Wesentlichen auf die Zulassung zu einem Gewerbe und nicht auf dessen Ausübung. Deshalb kann ohne Missachtung von § 1 GewO auf der Grundlage der ordnungsbehördlichen Generalklausel gegen einzelne Erscheinungsformen der Gewerbeausübung vorgegangen werden, wenn die verhängten Massnahmen sich nur gegen die Art und Weise der Ausübung des Gewerbes richten,7 die Ausübung des Gewerbes selber also nicht in Frage gestellt wird. In solchen Fällen werden die Ordnungsbehörden und im Eilfall die Polizei als verlängerter Arm der eigentlich zuständigen Behörden tätig.8

26Maßnahmen gegen das „Wie“ der Gewerbeausübung kommen in Betracht, wenn bei gewerblichen Veranstaltungen wie Tötungsspielen, Peep Show und Zwergenweitwurf eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bejaht werden kann.9 Das Recht der Heilpraktiker regelt ebenfalls nur die Zulassung zum Beruf, nicht aber seine Ausübung und lässt damit Raum für auf die ordnungsbehördliche Generalklausel gegründete Verbote bestimmter Behandlungsmethoden.10 Das Bundesimmissionsschutzgesetz und das Baugesetzbuch sehen für bestimmte Vorhaben nur eine Anzeigepflicht vor, womit Antragsteller indes nicht von der Beachtung der für das jeweilige Vorhaben geltenden Bestimmungen freigestellt sind. Liegen insoweit Verstöße vor, können die erforderlichen Maßnahmen auf die ordnungsbehördliche Generalklausel gestützt werden.11 Auch das Infektionsschutzgesetz steht einer ordnungsbehördlichen Verordnung nicht entgegen, durch die das Füttern von Tauben verboten wird, weil es nur den Zweck verfolgt, die Bevölkerung zu schützen.12

2.Fehlende Befugnisnorm zur Durchsetzung von Verboten

27Die ordnungsbehördliche Generalklausel kann auch herangezogen werden, wenn in Spezialgesetzen Verbote statuiert werden, aber keine Befugnisnorm zur Durchsetzung vorhanden ist. So verbieten die Sonn- und Feiertagsgesetze an Sonn- und Feiertagen Arbeiten, die in der Öffentlichkeit auffallen und sanktionieren diese auch als Ordnungswidrigkeit. Die fehlende Befugnisnorm kann durch die ordnungsbehördliche Generalklausel ersetzt werden, mit der etwa die Schließung einer am Sonntag geöffneten Autowaschanlage oder eines Waschsalons verfügt werden kann.13 Gleiches gilt für die Durchsetzung eines Rauchverbots nach den Nichtraucherschutzgesetzen, die keine Befugnisnorm zur Durchsetzung des Rauchverbots enthalten.14

3.Ungeregelter Gefahrentatbestand

28Treten Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung in Fällen auf, die der Gesetzgeber nicht spezialgesetzlich geregelt hat, weil er die Gefahren nicht gesehen hat oder sie gesehen hat, aber keine Regelung in einem Spezialgesetz oder einer neuen Spezialbefugnis des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts treffen wollte, kann – zumindest übergangsweise – auf die Generalklausel zurückgegriffen werden.15 Das ist anerkannt worden bei der Schließung eines illegalen Wettbüros, beim Verbot kommerzieller Sterbehilfe oder beim Vorgehen gegen aggressives Betteln und beim Alkohol- und Drogenkonsum im öffentlichen Raum. Alkoholmissbrauch auf Flatrate-Partys oder beim sog. Komasaufen kann ebenfalls mit der Generalklausel begegnet werden.16

29Diese Maßnahmen der Ordnungsbehörden können im Einzelfall durch die Polizei auf der Grundlage ihrer eigenen Generalklausel verfügt werden. Hinzukommen polizeitypische Lagen auf die rasch auch mit ungewöhnlichen oder neuartigen Mitteln reagiert werden muss, wie es bei der Herbeiführung eines künstlichen Staus auf der Autobahn17 oder dem Verkaufsverbot von Eintrittskarten bei einem Spiel der Fußball-Bundesliga an eine Ultragruppierung des Gastvereins der Fall ist.18

II.Hilfsbefugnisse in Spezialgesetzen

1.Jugendschutz

30Der Polizei obliegt der Schutz von Kindern und Jugendlichen, insbesondere bei der Freizeitgestaltung und am Arbeitsplatz.19 Sie hat deshalb Vollzugs- und Überwachungsaufgaben bei der Durchführung des Jugendschutzgesetzes und kann zur Gefahrenabwehr die erforderlichen Maßnahmen treffen.20

2.Ausländerrecht

31Die Polizeien der Länder sind neben den Grenz- und Ausländerbehörden nach § 71 Abs. 4 und 5 AufenthG zuständig für

–  die Zurückschiebung nach unerlaubter Einreise, § 57 AufenthG,

–  die Durchsetzung der Verlassenspflicht bei räumlicher Beschränkung des Aufenthaltstitels, § 12 Abs. 2 und 3 AufenthG,

–  die Durchführung der Abschiebung i. S. d. tatsächlichen Vollzugs, § 58 AufenthG.21

3.Unterbringung zur Gefahrenabwehr

32Die Polizei wirkt in einigen Bundesländern bei der Unterbringung psychisch Kranker auf der Grundlage der Gesetze zur Unterbringung psychisch Kranker in einem psychiatrischen Krankenhaus mit.22 Die Verbringung zu einer sofortigen Unterbringung sollte regelmäßig Sache der Polizei sein.23 Ebenso kommt die Polizei bei der einstweiligen Unterbringung schuldunfähiger oder vermindert schuldfähiger Personen in einem psychiatrischen Krankenhaus gemäß § 126a StPO zum Einsatz. Auch bei der Unterbringung infektionsverdächtiger Personen nach verhängter Quarantäne durch die zuständige Behörde in einem Krankenhaus nach § 30 Abs. 2 IfSG wirkt die Polizei mit.

4.Gesundheitsrecht

33Im Rahmen der Lebensmittelüberwachung werden der Polizei in §§ 42 Abs. 2 und 43 Abs. 1 LFGB ausdrücklich bei Gefahr im Verzuge Befugnisse zugewiesen. Nach § 42 Abs. 2 LFBG kann sie Grundstücke, Betriebsräume und unter Umständen auch Wohnräume betreten, schriftliche Aufzeichnungen, Frachtbriefe, Bücher und Unterlagen einsehen und kopieren sowie alle erforderlichen Auskünfte verlangen. Gemäß § 43 Abs. 1 und § 22b Abs. 1 FleischhygieneG kann sie auch Proben nach ihrer Auswahl zum Zwecke der Untersuchung fordern oder selber entnehmen.

5.Denkmalschutz

34In mehreren Landesgesetzen zum Denkmalschutz finden sich subsidiär geltende Generalklauseln, die die Polizei ermächtigen, bei Gefahr im Verzuge die erforderlichen vorläufigen Maßnahmen zu treffen,24 um etwa zu verhindern, dass von Eigentümern denkmalwürdiger Objekte durch Abriss vollendete Tatsachen geschaffen werden.

6.Beförderung gefährlicher Güter

35In Hessen und Niedersachsen bestehen Regelungen, nach denen die Polizei in die Überwachung des Transports gefährlicher Güter eingebunden wird. Hessen kennt insoweit eine ergänzende Kompetenz der örtlich zuständigen Vollzugspolizei beim Straßentransport gefährlicher Güter.25

B.Befugnisse in den Polizeigesetzen

I.Prüfung von Berechtigungsscheinen

36Der Polizei obliegt nach den Polizeigesetzen der Länder die Prüfung von Berechtigungsscheinen.26 Zum Zwecke der Gefahrenabwehr besteht in verschiedenen Bereichen des Polizei- und Ordnungsrechts eine Genehmigungspflicht für die Ausübung gefährlicher Tätigkeiten. Zum Nachweis der jeweiligen Ausübungsberechtigung stellt die zuständige Behörde dem Berechtigten einen Berechtigungsschein aus, den Waffenschein nach § 35 WaffG, die Reisegewerbekartenach § 55 GewO, den Jagdschein nach §§ 15 BJagdG, den Führerschein nach § 4 Abs. 2 Satz 2 FEV und den Fahrzeugschein nach § 11 Abs. 5 FZV, den Personenbeförderungsschein nach § 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG oder den Fischereischein nach § 31 Abs. 1 LFischG. Gleichzeitig wird der Berechtigte verpflichtet, den Berechtigungsschein bei der Ausübung der genehmigten Tätigkeit mitzuführen. Die Polizei kann auf der Grundlage der jeweiligen Befugnis zur Prüfung von Berechtigungsscheinen gelegentlich ihrer Streifentätigkeit oder im Zusammenhang mit der Ausübung anderer Befugnisse vom Betroffenen die Aushändigung des Berechtigungsscheins verlangen, sofern seine Mitführung gesetzlich aufgegeben ist und der Betroffene die Tätigkeit, für die er der Berechtigung bedarf, auch gerade ausübt.

37Stellt sich bei der Überprüfung heraus, dass der Betroffene über keinen Berechtigungsschein verfügt, dieser abgelaufen ist oder sonstige Unregelmäßigkeiten bestehen, stellt die Polizei den Berechtigungsschein sicher, informiert die zuständige Behörde über den Vorgang und setzt diese damit in den Stand, weitere Maßnahmen zur Gefahrenabwehr zu treffen. Mit der Überprüfung von Berechtigungsscheinen erbringt demnach die Polizei eine Hilfstätigkeit für die zuständige Behörde.

II.Datenerhebung und Datenverarbeitung zur Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr

38In mehreren Bundesländern obliegt der Polizei die originäre Aufgabe der Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr.27 Im Rahmen dieser Aufgabe erhebt und verarbeitet die Polizei Informationen, die benötigt werden, wenn es gilt, Hilfe zu leisten und in Gefahrenfällen zu handeln. Solche Informationen benötigt zunächst die Polizei, wenn sie eigene Aufgaben wahrnimmt oder sie im Eilfall für den ersten Zugriff zuständig ist. Sie hält diese Informationen aber auch für die Behörden vor, die für die Gefahrenlage eigentlich zuständig sind, etwa die Kreise und kreisfreien Städte als Katastrophenschutzbehörden. Diese können bei Katastrophen und Großeinsatzlagen i. S. der Katastrophenschutzgesetze auf den Datenbestand der Polizei zur Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr zugreifen.

C.Vollzugshilfeaufgaben in anderen Gesetzen

39Neben der der Polizei in den Landespolizeigesetzen zugewiesene Aufgabe der Vollzugshilfebestehen in verschiedenen Rechtsgebieten besondere Vollzugshilfeaufgaben, die die Vorführung bzw. Zuführung verpflichteter Personen zum Gegenstand haben. So sind Wehrpflichtige der Erfassung und Musterung sowie dem Dienstantritt nach § 44 Abs. 2–4 WPflG zuzuführen. Gleiches gilt für säumige Zivildienstpflichtige nach § 23a ZDG. Säumige Zeugen und Beschuldigte sind von der Polizei nach §§ 51, 134 f, 36 Abs. 2 StPO und § 380 Abs. 2 ZPO der Staatsanwaltschaft bzw. dem Gericht vorzuführen. In mehreren Bundesländern sind auch säumige Schüler zwangsweise der Schule zuzuführen.28

2. Teil:Die Gebiete des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts

1. Kapitel:Versammlungsrecht

A.Verfassungsrechtliche Grundlagen

I.Gesetzgebungszuständigkeiten

1.Föderalismusreform

40Nach Art. 70 Abs. 1 GG spricht die Zuständigkeitsvermutung zur Gesetzgebung für die Länder. Diese sind zuständig, sofern nicht die Art. 72 ff. GG eine andere Regelung zu Gunsten des Bundes treffen. Bis zum Inkrafttreten der Grundgesetzänderung zur Reform der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismusreform) vom 1.9.2006 verfügte der Bund über die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für das Versammlungsrecht, wovon er mit dem Versammlungsgesetz Gebrauch gemacht hatte. Durch die Föderalismusreform im Jahr 2006 ist die Gesetzgebungskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG a. F.) für Versammlungen vom Bund auf die Länder übergegangen. Zentrales Anliegen der Reform war die Stärkung der Landesgesetzgeber. Mit ausschlaggebend für die Neuordnung des konkreten Sachbereichs war der enge Bezug des Versammlungsrechts zum Polizeirecht, welches ebenfalls landesrechtliche Regelungsmaterie ist.1

41Das Versammlungsgesetz des Bundes gilt jedoch gemäß Art. 125a Abs. 1 GG solange als Bundesrecht fort, wie die Länder nicht eigene Regelungen erlassen haben. Der dort angeordnete Fortbestand verlängert nicht die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers, belässt ihm aber die Möglichkeit, das BVersG noch zu ändern, solange die Länder kein VersG erlassen. Die Länder sind auch befugt (aber nicht verpflichtet), das nicht mehr kompetenzgemäße Bundesgesetz ganz oder in klar abgrenzbaren Teilbereichen durch landesgesetzliche Regelungen zu ersetzen.

2.Stand der Gesetzgebung in den Ländern

42Es haben mehrere Bundesländer von ihrer neu gewonnenen Kompetenz im Versammlungsrecht Gebrauch gemacht, wobei erste Regelungsversuche teils verfassungsrechtliche Defizite aufwiesen.2Bayern3, Berlin4, Brandenburg5, Niedersachsen6, Sachsen7, Sachsen-Anhalt8 und Schleswig-Holstein9 haben eigene Landesversammlungsgesetze erlassen10, die in ihrer Grundstruktur zwar dem BVersG folgen11, mit speziellen Regelungen aber eigene Akzente setzen.12

II.Grundrechtsschutz für die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit

1.Grundlagen

43a) Versammlungsfreiheit. Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit ist ein Grundrecht von konstituierender Bedeutung für den freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat.13 Als eigenständiges Recht entwickelte sich die Versammlungsfreiheit als Ausdrucksform der Bürgerfreiheit in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts. In Deutschland versuchte die Obrigkeit vor allem unter dem Eindruck der französischen Revolution kollektive Meinungsäußerungen zu unterdrücken. Dies manifestierte sich insbesondere in den Karlsbader Beschlüssen des Jahres 1819, die in der Folgezeit die Grundlage für rigide Maßnahmen gegen bürgerlich-liberale Bestrebungen im Deutschen Bund bildeten.14

44Die Versammlungsfreiheit ist ein Mittel der Einflussnahme auf die politische Willensbildung, die auch unter Einsatz des Körpers erfolgen kann (vgl. II. 4. B) (bb), aber kein Recht gibt, politische Forderungen im Wege der Selbsthilfe durchzusetzen.

Beispiele:15 Verhinderung von Bauarbeiten an Infrastrukturprojekten; Blockade einer Autobahn, um die Einreise in ein Nachbarland zu erzwingen.

45In Verbindung mit der Freiheit der Meinungsäußerung macht die Versammlungsfreiheit als Demonstrationsfreiheit die Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess jenseits von Wahlen und Abstimmungen möglich.16 Insofern steht die Versammlungsfreiheit grundrechtstheoretisch in zwei Traditionslinien, die sich allerdings weder ausschließen noch unverbunden nebeneinander stehen. Die Meinungsfreiheit gem. Art. 5 Abs. 1 GG ist eine typische Begleiterin der Versammlungsfreiheit, ohne dass ein Spezialitätsverhältnis besteht.17 Das BVerfG hat mehrfach entschieden, dass Versammlungs- und Meinungsfreiheit im Gleichklang sind und dass Äußerungen, die im Rahmen des Art. 5 Abs. 1 GG zulässig sind, nicht zum Anlass für Einschränkungen der Versammlungsfreiheit genommen werden dürfen.18 Die mit versammlungsbezogenen Maßnahmen verbundenen Eingriffe in die Meinungsfreiheit unterliegen vielmehr den besonderen Rechtfertigungsanforderungen von Art. 5 GG.19

46b) Demonstrationsfreiheit. Die Qualität in der Verbindung von Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit wird besonders deutlich, wenn die kollektive Meinungsäußerung sich als Demonstration darstellt und diese Form der Grundrechtsausübung zur Demonstrationsfreiheit wird. Diese steht indes nicht neben der Versammlungsfreiheit als eigenes Grundrecht, sondern stellt nur einen Spezialfall der Versammlungsfreiheit dar, indem die Teilnehmer einer Versammlung ihre Meinung als Kollektiv öffentlich zum Ausdruck bringen; die Demonstrationsfreiheit ist also kein besonderes Grundrecht, sondern eine spezifische Ausübung von Art. 8 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 GG.20

2.Funktionen des Grundrechtsschutzes

47a) Abwehrrecht. Die wichtigste Funktion der Grundrechte als subjektive Rechte des Einzelnen gegenüber dem Staat kann mit der sog. Statuslehre umschrieben werden. Unterschieden wird dabei zwischen dem status negativus (gesichert durch Abwehrrechte), dem status positivus (ausgeformt durch Anspruchs-, Schutz-, Teilhabe-, Leistungs- und Verfahrensrechte)21 und dem status activus (gesichert durch Mitwirkungsrechte).22

48Grundrechte sind nach wie vor in erster Linie Abwehrrechte in Frontstellung gegen den Staat und garantieren einen staatsfreien Bereich, in dem der Einzelne vor Eingriffen der Staatsgewalt geschützt ist. Wie der Einzelne sich im status negativus verhält, ob er etwa aktiv auf den politischen Willensbildungsprozess Einfluss nimmt oder sich passiv bzw. gänzlich unpolitisch verhält, ist für den Schutz durch Art. 8 Abs. 1 GG irrelevant23 und deshalb ist der Versammlungsfreiheit wie allen Abwehrgrundrechten die negative Komponente eigen, nicht an Versammlungen oder Demonstrationen teilnehmen zu müssen, also auch die negative Versammlungsfreiheit verbürgt.24

49b) Leistungsrecht. Status positivus ist der Zustand, in dem der Einzelne von seiner Freiheit nicht ohne den Staat Gebrauch machen kann, sondern für die Schaffung und Erhaltung seiner freien Existenz auf staatliche Hilfe angewiesen ist. Diese Rechte gewähren Schutz durch den Staat.25 Dieser Zustand wird von den Grundrechten konkretisiert, die Anspruchs-, Schutz-, Teilhabe-, Leistungs- und Verfahrensrechte beinhalten.26 Die staatliche Schutzpflicht ist bedeutsam für den Schutz von Versammlungen gegen Übergriffe von gewalttätigen Störern und der Grundrechtsschutz durch Verfahren sichert dem Veranstalter die Beteiligung im Verwaltungsverfahren durch Kooperation.

50c) Beteiligungsrecht. Status activus ist der Zustand, in dem der Einzelne seine Freiheit im und für den Staat hat. Der status activus wird durch Mitwirkungsrechte an der staatlichen Willensbildung und Betätigung gesichert.27 Aus dem status activus folgen Partizipationsrechte bei der politischen bzw. staatlichen Willensbildung; z. B. das aktive und passive Wahlrecht, das Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern oder das in Art. 9 Abs. 1 i. V. mit Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Recht auf Parteigründung. Garantieren Abwehrrechte die Freiheit vom Staat, so geht es beim status activus um Rechte im Staat.28 Die Versammlungsfreiheit garantiert die Mitwirkung an der staatlichen Willensbildung, die nicht nur an Wahltagen, sondern als permanenter Prozess stattfindet.

3.Rechtsschutzgarantie

51Das BVerfG hat das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG mit dem Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG in eine untrennbare Beziehung gesetzt. Letztere Verfassungsnorm garantiert, dass im Verfahren auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch bzw. Anfechtungsklage die Versammlungsbehörden keine irreparablen Maßnahmen durchführen, bevor die Gerichte deren Rechtmäßigkeit geprüft haben.29 Hat eine Versammlung einen kurzen zeitlichen Vorlauf oder entscheidet die zuständige Versammlungsbehörde über eine schon länger angemeldete Versammlung erst kurzfristig vor dem Veranstaltungstermin, so kommt dem Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO entscheidende Bedeutung für die tatsächliche Inanspruchnahme der Versammlungsfreiheit zu. Es kann auch sein, dass ein bestimmter Zeitpunkt, dessen Wahl ja gerade durch Art. 8 Abs. 1 GG garantiert wird, untrennbar mit der Demonstrationsaussage verbunden ist. Gleiches gilt, wenn es sich um eine Versammlung bzw. Demonstration aus aktuellem Anlass handelt. In diesen Fällen nutzt die Versammlungsfreiheit wenig, wenn sie prozessual leer läuft, weil die geplante Veranstaltung sich durch Zeitablauf erledigt hat.30

4.Umfang und Grenzen des Schutzbereichs

52(1) Deutsche. Grundrechtsträger als natürliche Personen sind alle Deutschen i. S. d. Art. 116 GG. Der erhöhte Schutz der Versammlungsfreiheit steht damit Ausländern nicht zu, sie können sich aber auf die allgemeinen Freiheits- und Gleichheitsgewährleistungen des Grundgesetzes berufen, wobei Art. 8 GG zum Ausdruck bringt, dass die Ungleichbehandlung von Ausländern grundsätzlich verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann.31

53(2) Ausländer. Nicht-Deutsche können sich nur auf Art. 2 Abs. 1 GG als Auffanggrundrecht berufen. Diese Einschränkung folgt aus dem klassischen Verständnis politischer Souveränität, wonach die Ausübung politisch-staatsbürgerlicher Rechte Staatsangehörigen vorbehalten ist.32 Diese Beschränkung ist allerdings dadurch relativiert worden, dass der einfache Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 BVersG die Versammlungsfreiheit als Jedermannsrecht ausgestaltet hat und Art. 11 EMRK im Range eines einfachen Bundesgesetzes ebenfalls allen Ausländern die Versammlungsfreiheit einräumt.33

54Soweit der Anwendungsbereich des AEUV und EUV berührt ist, gilt zudem das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV. Insoweit bleibt die Frage, ob Art. 8 GG europarechtskonform ist, weil er EU-Ausländern die Versammlungsfreiheit vorenthält. Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts ist der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG durch unionskonforme Rechtsfortbildung für EU-Ausländer eröffnet bzw. es wird durch Art. 2 Abs. 1 GG gleichwertiger Schutz gewährleistet.34

55(3) Juristische Personen. Anwendbar i. S. d. Art. 19 Abs. 3 GG ist Art. 8 GG auch auf inländische juristische Personen. Diese können als Veranstalter oder Organisatoren von Versammlungen auftreten (§ 7 Abs. 2 BVersG), z. B. wenn Vereine zu Versammlungen aufrufen.35

56Nichtrechtsfähige Vereinigungen können Grundrechtsträger sein, wenn sie nach Organisation und Struktur auf eine gewisse Dauer angelegt sind. Insoweit können sich Organisationskomitees für Großdemonstrationen und Aktionsbündnisse zur Koordinierung von Versammlungen auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen.36

57Versammeln i. S. d. Grundrechts können sich nur natürliche Personen. Die Personenqualität juristischer Personen bezeichnet als rein rechtskonstruktive Fiktion ihre Rechtsfähigkeit, der kein körperlich-realer Handlungsträger entspricht. Auch die Leitungsfunktion kann nur von natürlichen Personen wahrgenommen werden.37

58(1) Veranstalterfreiheit. Der Veranstalter hat zunächst eine grundrechtssichernde Funktion für die Teilnehmer, weil diese mit Ausnahme von Spontanversammlungen und kleineren Versammlungen ohne größeren Organisationsbedarf, wo die Teilnehmer selber die Rolle des Veranstalters übernehmen, auf professionelle Vorbereitung und Organisation, insbesondere bei Großdemonstrationen angewiesen sind. Der Veranstalter darf aber wegen dieser grundrechtssichernden Funktion nicht nur in einer dienenden Rolle für die Teilnehmer gesehen werden. Der Veranstalter hat vielmehr eine hervorgehobene Bedeutung, weil er die Versammlung auf den Weg bringt, ihren Rahmen absteckt und mit der Bestellung von Leiter, Ordnern und Rednern die personellen und mit dem Aufbau einer Bühne etc. die sachlichen Voraussetzungen für die Durchführung der Versammlung schafft.38 Zu dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters einer Versammlung gehört auch das Recht, die auf ihr auftretenden Redner festzulegen. Zählt ein Redebeitrag zu den Programmpunkten einer öffentlichen Versammlung, so beeinträchtigt ein Redeverbot die Möglichkeit kommunikativer Entfaltung in Gemeinschaft mit anderen Versammlungsteilnehmern und damit auch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit.39

59(2) Leitungsrecht. Das Leitungsrecht folgt aus Art. 8 Abs. 1 GG40; es hat gegenüber dem Veranstaltungsrecht eine dienende Funktion. Das Leitungsrecht erfährt seine Legitimation vom Veranstaltungsrecht und folgt diesem, indem es der Verwirklichung des vom Veranstalter bestimmten Versammlungszwecks dient.

60(3) Teilnahmefreiheit. Art. 8 Abs. 1 GG ist kein Kollektivgrundrecht, sondern nur Individualgrundrecht, allerdings mit der Besonderheit, dass es nur gemeinsam – also im Kollektiv – ausgeübt werden kann. Gibt es also kein Recht der Versammlung, sondern nur ein Recht auf Versammlung, so fragt sich, wer dieses Recht hat. In Anlehnung an den Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 GG – sich zu versammeln – geht es um die Teilnehmer, weil diese die Versammlung bilden; ohne Teilnehmer kann es keine Versammlung geben. Insoweit stehen die Teilnehmer nicht umsonst im Vordergrund der grundrechtlichen Rollenverteilung durch Art. 8 Abs. 1 GG.41

61(1) Versammlungsbegriff. Zentralbegriff des Art. 8 Abs. 1 GG ist die Versammlung. Geschützt ist eine Form der Kommunikation, das Sich-Versammeln. Nicht jedes Mal, wenn Menschen zusammenkommen, stellt dies eine Versammlung dar. In den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen nur Personenmehrheiten, die sich durch ein quantitatives und ein qualitatives Merkmal von der individuellen Freiheitsbetätigung unterscheiden.42 Eine Versammlung ist eine Personenmehrheit, die durch einen gemeinsamen Zweck oder Willen innerlich verbunden ist.43 Dies ist die Grundvoraussetzung für eine Versammlung i. S. v. Art. 8 Abs. 1 GG.

62(2) Anzahl der Teilnehmer. Grundlager einer Versammlung ist zunächst eine Mehrheit natürlicher Personen. Das quantitative Erfordernis einer bestimmten Zahl von Teilnehmern ist indes umstritten. Teile des Schrifttums und der Judikatur verlangen mindestens drei44 oder in Anlehnung an das Vereinsrecht sogar sieben Personen.45 Die h. M. geht zu Recht von der notwendigen Teilnehmerzahl von zwei Personen aus.46 Aktionen einzelner Personen mögen zwar Demonstrationscharakter haben, z. B. die „Ein-Personen-Mahnwache“ eines individuellen Dissidenten, fallen aber mangels kollektiven Handelns nicht unter den Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG, sondern als Meinungsäußerung eines Einzelnen unter Art. 5 Abs. 1 GG.47

63Mangels körperlicher Anwesenheit sind virtuelle Versammlungen in Chat-foren keine im Sinne des Art. 8 GG.48 Unabdingbar erfordert eine Versammlung die gleichzeitige körperliche Anwesenheit mehrerer Personen am Versammlungsort.49 Eine Demonstration zeichnet „die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen aus, bei der die Teilnehmer ihren Standpunkt nach außen bezeugen“.50

64(3) Spezifischer Versammlungszweck. Versammlungen sind zunächst von Ansammlungen und dann von sonstigen Veranstaltungen abzugrenzen. Volksfeste und Unterhaltungsveranstaltungen, Konzerte und Sportveranstaltungen sind grundsätzlich keine Versammlungen, weil keine innere Verbindung als Grundvoraussetzung gegeben ist. Welche Voraussetzungen darüber hinaus noch vorliegen müssen, ist streitig. Insoweit lassen sich drei verschiedene Versammlungsbegriffe unterscheiden: Der weite Versammlungsbegriff legt den Schwerpunkt auf die innere Verbundenheit, lässt aber für die gemeinsame Zweckverfolgung jeden Zweck ausreichen, schützt also die Persönlichkeitsentfaltung in Gruppenform. Den Vertretern des engeren und des engen Versammlungsbegriffs geht das zu weit und sie lassen als gemeinsame Zweckverfolgung nur Aktivitäten im Rahmen der öffentlichen Meinungsbildung und -äußerung zu, wobei der enge Versammlungsbegriff insoweit nur öffentliche, d. h. politische Angelegenheiten erfasst sieht.

65Das BVerfG, das im Brokdorf-Beschluss einen weiten Versammlungsbegriff vertrat, folgt seit dem Love-Parade-Beschluss dem verengten Versammlungsbegriff51 und sieht die verfassungsrechtliche Privilegierung der Zusammenkunft mehrerer Personen in der „gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung“.52 Die bloße Zurschaustellung eines gemeinsamen Lebensgefühls lässt sich damit nicht unter Art. 8 GG subsumieren.53

66Die örtliche Zusammenkunft – von mindestens zwei Personen – muss eine innere Verbindung aufweisen.54 Mit dem Kriterium der inneren Verbundenheit wird eine Versammlung von bloßen Ansammlungen oder Menschenaufläufen abgegrenzt.55 Abzugrenzen ist die Versammlung daher von zufälligen Personenmehrheiten, sog. Ansammlungen. Keine Versammlungen ist somit der Menschenauflauf bei einem Verkehrsunfall.56 Hier verfolgen zwar alle den gleichen, aber keinen gemeinsamen Zweck, weil sie einander für die Zweckverfolgung nicht brauchen.57

Beispiel:58 Eine Versammlung liegt nicht vor, wenn an einem Informationsstand