Das Widerspruchsverfahren in der Praxis E-Book

Birgit Wedekind

• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 352

Beschreibung

Schritt für Schritt durchs Widerspruchsverfahren Der Leitfaden bietet einen umfassenden und konzentrierten Überblick über das Vorverfahren nach § 68 ff VwGO. Gewinnbringend für die Praxis ... Gute Kenntnisse über das Verwaltungsverfahren und speziell über das Widerspruchsverfahren sind für rechtssichere Bescheide unabdingbar. Das in der Ausbildung erworbene theoretische Wissen muss aufgrund des Wandels von Rechtsprechung und Literatur stetig erneuert werden, um gerichtsfeste Widerspruchsbescheide fertigen zu können. ... und für Studium und Referendariat Für Studierende an (Fach-)Hochschulen – beispielsweise für Polizei und Verwaltung – oder an Universitäten liefert das Buch praxisnahe Hilfestellungen und Anregungen. Vor allem für Rechtsreferendarinnen und -referendare, die sich in ihrer Verwaltungsstation nicht nur materielles und prozessuales Recht aneignen, sondern zum ersten Mal in der Praxis anwenden, gibt die Autorin wertvolle Impulse. Wichtige Themen sind u.a.: Aufbau und Inhalt des Widerspruchsbescheides sowie des Abhilfebescheides Besonderheiten der Zustellung, Verjährung und Vollstreckung Erstattung von Kosten im Vorverfahren Aktuelle Änderungen Die 4. Auflage befasst sich insbesondere mit Neuerungen zum Akteneinsichtsrecht, zur Vorgehensweise bei falscher Rechtsbehelfsbelehrung, zur Vollstreckung gegenüber einer rechtsnachfolgenden Person sowie zu der objektiven bzw. subjektiven Widerspruchshäufung. Änderungen im Wohnungseigentumsrecht sind ebenfalls berücksichtigt. Gesetzgebung, Literatur und Rechtsprechung wurden auf den aktuellen Stand gebracht. Jetzt mit 103 Mustern Der aktuelle Leitfaden enthält zusätzliche Muster zum Anfechtungswiderspruch mit Folgenbeseitigung zum teilweise erfolgreichen Verpflichtungswiderspruch Die Expertin für Lehre und Praxis Die Autorin ist Juristin und leitete den Fachbereich »Öffentliches Recht« im Rechtsamt der Stadt Frankfurt am Main. Darüber hinaus verfügt sie über langjährige Erfahrungen in der Lehre an der Hessischen Hochschule für Polizei und Verwaltung sowie in der Ausbildung von Rechtsreferendarinnen und -referendaren. Empfehlenswertes Standardwerk Für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in den Rechts- und Fachämtern ist das Buch ein unverzichtbares Arbeitsmittel. Aber auch Rechtsreferendarinnen und -referendare sowie Studierende, insbesondere an den Hochschulen für öffentliche Verwaltung, können die Darstellung für ihre Prüfungsvorbereitung nutzen.

Leseprobe

Das Widerspruchsverfahren in der Praxis

Leitfaden mit Arbeitshilfen, Mustern und Schriftsätzen

Birgit Wedekind

Ltd. Magistratsdirektorin a.D.

4., neu bearbeitete Auflage, 2023

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek | Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

4. Auflage, 2023

Print-ISBN 978-3-415-06860-5

eISBN ‎978-3-415-07447-7‎

© 2013 Richard Boorberg Verlag

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlages. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Titelfoto: © beeboys_stock.adobe.com

E-Book-Umsetzung: abavo GmbH, Nebelhornstraße 8, 86807 Buchloe

Richard Boorberg Verlag GmbH & Co KG | Scharrstraße 2 | 70563 Stuttgart

Stuttgart | München | Hannover | Berlin | Weimar | Dresden

www.boorberg.de

Vorwort

Das Widerspruchsverfahren befindet sich „in der größten Krise, seit es dieses Rechtsinstitut gibt“.[1] Grundlage für diese nicht gerade zuversichtlich stimmende Einschätzung kann in der Vielfalt landesrechtlicher Regelungen gesehen werden, die das Vorverfahren für unstatthaft erklären. Die Öffnungsklausel des § 68 Abs. 1 S. 2 1. Alt. VwGO bietet hierfür die entsprechenden Möglichkeiten. Die rechtspolitische Sinnhaftigkeit der „Abschaffung“ des Widerspruchsverfahrens in Gänze oder die Reduktion auf einzelne Fälle wird im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip kritisch gesehen. Dem könnte man entgegnen, dass effektiver Rechtsschutz durch die Anrufung der Verwaltungs- oder Sozialgerichte bewirkt werden könne. Der Gesichtspunkt, wonach eine „interne Revision“ eines Verwaltungsaktes (oder dessen Unterbleiben) insbesondere bei Ermessensentscheidungen innerhalb der Verwaltung auch zur Entlastung der Gerichte führen kann, bleibt bei einer derartigen Argumentation außer Betracht. Auch kann Bürgernähe dadurch hergestellt werden, dass der einzelne Widerspruchsführer[2] in einer Anhörung vor dem Widerspruchsausschuss – also vor einer neutralen Instanz - direkt und durch Vermittlung des Ausschusses seine Sicht der Dinge der Verwaltung unterbreiten kann. Das Ziel, eine akzeptable bzw. einvernehmliche Lösung zu erreichen, wird dem Widerspruchsführer durch die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens verweigert.

Das nunmehr in der 4. Auflage vorliegende Buch möchte trotz der Reduktion des Widerspruchsverfahrens eine Hilfestellung für diejenigen Mitarbeiter in den Verwaltungseinheiten, insbesondere in den Fachämtern bieten, die mit der Abhilfeüberprüfung und mit der Abfassung eines Widerspruchsbescheids befasst sind. Dazu sind gute Kenntnisse über das Verwaltungsverfahren und speziell über das Widerspruchsverfahren unabdingbar. Das in der Ausbildung erworbene theoretische Wissen muss aufgrund des Wandels von Rechtsprechung und Literatur stetig erneuert werden, um gerichtsfeste Widerspruchsbescheide fertigen zu können.

Aber auch für Studierende an (Fach-)Hochschulen – beispielsweise für Polizei und Verwaltung oder für öffentliches Management und Sicherheit – oder an Universitäten soll das vorliegende Handbuch praxisnahe Hilfestellungen und Anregungen bieten. Vor allem für Rechtsreferendare, die sich in ihrer Verwaltungsstation nicht nur materielles und prozessuales Recht aneignen, sondern zum ersten Mal in der Praxis anwenden, bietet dieser Leitfaden wertvolle Impulse.

Mit diesem Handbuch werden Hilfestellungen, Erklärungen und einheitliche Muster zur Verfügung gestellt, nachdem typische, immer wiederkehrende „prozessuale“ und materielle Rechtsfragen kurz und prägnant analysiert worden sind.

Einiges ist gegenüber der Vorauflage ergänzt worden. Hervorzuheben sind insbesondere Ausführungen zum Akteneinsichtsrecht, zur Vorgehensweise bei falscher Rechtsbehelfsbelehrung, zur Vollstreckung gegenüber einer rechtsnachfolgenden Person sowie zu der objektiven bzw. subjektiven Widerspruchshäufung. Änderungen im Wohnungseigentumsrecht wurden berücksichtigt. Muster zum Anfechtungswiderspruch mit Folgenbeseitigung bzw. zum teilweise erfolgreichen Verpflichtungswiderspruch wurden neu zur Verfügung gestellt.

Gesetzgebung, Literatur und Rechtsprechung wurden auf den aktuellen bis Mai 2023 verfügbaren Stand gebracht. Hinweise auf die Rechtslage in anderen Bundesländern als Hessen, in dem das Widerspruchsverfahren sehr ausgeprägt ausgestaltet ist, sind ergänzt.

Konstruktiv-kritische Anregungen und inhaltliche oder redaktionelle „Fehlermeldungen“ nimmt die Autorin gerne entgegen.

Meine Anschrift lautet:

Birgit Wedekind

Bornheimer Landwehr 77

60385 Frankfurt am Main,

E-Mail: [email protected].

Frankfurt/M., im Mai 2023

Leitende Magistratsdirektorin a. D. Birgit Wedekind

Inhaltsverzeichnis

Cover

Titel

Impressum

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Allgemeines zum Widerspruchsverfahren

1. Einführung

2. Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens

3. Rechtsnatur des Widerspruchsverfahrens

4. Wirkung des Widerspruchs

4.1 Grundsatz

4.2 Keine aufschiebende Wirkung

4.3 § 80 Abs. 4 VwGO – Aussetzung der Vollziehung

4.4 Ende der aufschiebenden Wirkung

5. Verzicht auf die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens

5.1 Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2, 1. Alt. VwGO

5.2 Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2, 2. Alt. Nr. 1 VwGO

5.3 Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2, 2. Alt. Nr. 2 VwGO

5.4 Sonstige Fälle

5.4.1 Spezialgesetzliche Besonderheiten

5.4.2 Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

5.4.3 Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens allgemein

6. Ablauf des Widerspruchsverfahrens

6.1 Beginn des Widerspruchsverfahrens

6.2 Widerspruch im Rechtssinne

6.3 Andere Auslegungsmöglichkeiten

6.4 Abhilfeüberprüfung

6.5 Befassung des Widerspruchsausschusses/der Widerspruchsbehörde

6.5.1 Allgemeines

6.5.2 Die Anhörung vor dem Anhörungsausschuss als solche

7. Ende des Widerspruchsverfahrens

8. Fortgang des Widerspruchsverfahrens in besonderen Fällen

8.1 Veräußerung der streitbefangenen Sache

8.2 Tod des Widerspruchsführers

8.3 Änderung des Verfahrensgegenstands

9. Handlungsmöglichkeiten der Widerspruchsbehörde

9.1 Während des Widerspruchsverfahrens

9.2 Nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens

10. Gesamtübersicht

B. Der Widerspruchsbescheid

1. Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde

1.1 Sachliche Zuständigkeit

1.2 Örtliche Zuständigkeit

1.3 Sonstige Zuständigkeitsfragen

2. Zulässigkeit des Widerspruchs

2.1 Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges (§§ 68, 40 VwGO)

2.2 Statthaftigkeit des Widerspruchs (§ 68 VwGO)

2.2.1 Anfechtungswiderspruch (§ 68 Abs. 1 S. 1 VwGO)

2.2.2 Verpflichtungswiderspruch (§ 68 Abs. 2 VwGO)

2.2.3 Kein Fortsetzungsfeststellungswiderspruch/Erledigung

2.2.4 Besonderheiten

2.2.5 Unstatthaftigkeit des Widerspruchs

2.3 Widerspruchsbefugnis (§§ 70 Abs. 1 S. 1, 68, 42 Abs. 2 VwGO)

2.3.1 Grundsatz

2.3.2 Widerspruch durch juristische Personen

2.3.3 Widerspruch durch Dritte

2.3.4 Objektive und subjektive Widerspruchshäufung

2.4 Beteiligtenfähigkeit (§ 79 VwVfG i. V. m. § 11 VwVfG)

2.5 Handlungsfähigkeit (§ 79 VwVfG i. V. m. § 12 VwVfG)

2.6 Vorliegen der Vertretungsmacht (§ 79 VwVfG i.V. m. § 14 VwVfG)

2.7 Ordnungsgemäße Widerspruchserhebung/Form (§ 70 Abs. 1 S. 1 VwGO)

2.8 Wahrung der Widerspruchsfrist (§ 70 Abs. 1 VwGO)

2.8.1 Beginn der Frist mit Bekanntgabe

2.8.2 Fristberechnung

2.8.3 Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 70 Abs. 2 i. V. m. § 60 Abs. 1 bis 4 VwGO)

2.9 Widerspruchs- oder Sachbescheidungsinteresse

2.10 Fehlender Rechtsbehelfsverzicht

2.11 Keine Zurücknahme des Widerspruchs

3. Die Begründetheit des Widerspruchs

3.1 Allgemeines

3.1.1 Beurteilungszeitpunkt

3.1.2 Prüfungsumfang

3.1.3 Nachschieben von Gründen

3.1.4 Prüfungsmaßstab

3.1.5 Zweckmäßigkeitsprüfung

3.1.6 Beurteilungsspielraum

3.1.7 Drittwidersprüche

3.1.8 Verböserung im Widerspruchsverfahren (sog. reformatio in peius)

3.2 Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen

3.2.1 Zuständigkeit der Ausgangsbehörde

3.2.2 Form

3.2.3 Verfahren

3.3 Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen

3.3.1 Ermächtigungsgrundlage

3.3.2 Richtiger Adressat

3.3.3 Richtiges Mittel

3.3.4 Inhaltliche Mängel

3.3.5 Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht

3.3.6 Zulässigkeit etwa angedrohter Zwangsmittel

3.3.7 Offenbare Unrichtigkeiten im Verwaltungsakt

3.3.8 Verletzung des Widerspruchsführers „in seinen Rechten“

3.3.9 Zweckmäßigkeit

3.3.10 Vollziehbarkeitsausspruch

C. Äußeres Erscheinungsbild des Widerspruchsbescheids

1. Kopf des Widerspruchsbescheids

2. Rubrum

3. Tenor

3.1 Tenorierung bei Stattgabe des Widerspruchs

3.1.1 Anfechtungswiderspruch

3.1.2 Verpflichtungswiderspruch

3.2 Tenorierung bei Zurückweisung des Widerspruchs

3.3 Tenorierung bei teilweiser Zurückweisung des Widerspruchs

3.4 Tenorierung bei Abweisung des Antrags auf Wiedereinsetzung

3.5 Tenorierung bei Hinzuziehung eines Bevollmächtigten

3.6 Tenorierung bei reformatio in peius

3.7 Tenorierung bei Vergleich

3.8 Tenorierung bei Einstellung des Verfahrens, z. B. infolge Rücknahme des Widerspruchs

4. Gründe

4.1 Die Sachverhaltsdarstellung – der „Tatbestand“

4.2 Die Gründe (inhaltlicher Art) – die „Entscheidungsgründe“

5. Nebenentscheidungen

5.1 Kosten des Widerspruchsverfahrens

5.1.1 Widerspruchsgebühren

5.1.2 Auslagen

5.2 Aufwendungen der Beteiligten – Erstattung von Kosten im Vorverfahren (§ 80 VwVfG)

5.2.1 Grundsatz

5.2.2 Ausnahmen

5.3 Aussetzung der Vollziehung/Anordnung des Sofortvollzugs

5.4 Exkurs: „Außergerichtliche Kosten“ (§ 162 VwGO)

6. Rechtsmittelbelehrung

6.1 Bezeichnung des Rechtsmittels (Klage)

6.2 Adressat

6.3 Sitz des Adressaten (Ortsangabe)

6.4 Frist

6.5 Form:

6.6 Exkurs

6.6.1 Richtiger Beklagter

6.6.2 Kosten

6.6.3 Folgen bei falscher Rechtsbehelfsbelehrung

6.7 Weitere Hinweise

7. Begleitverfügung

8. Hinweise

9. Unterschrift

D. Der Abhilfebescheid

1. Grundsätze

2. Tenorierungsvorschläge

2.1 Abhilfe im vollen Umfang

2.2 Teilabhilfe

2.3 Nebenentscheidungen des Abhilfebescheids

2.3.1 Kosten

2.3.2 Verzinsung

2.4 Rechtsschutz bei Abhilfebescheid

E. Besonderheiten (Zustellung, Verjährung, Vollstreckung)

1. Zustellung

1.1 Allgemeines

1.2 Zustellungsarten im Widerspruchsverfahren

1.2.1 Empfangsbekenntnis

1.2.2 Zustellungsurkunde

1.2.3 Einschreiben

1.2.4 Elektronische Zustellung

1.2.5 Ersatzzustellung

1.2.6 Öffentliche Zustellung

1.2.7 Auslandszustellung

1.3 Adressat der Bekanntgabe und der Zustellung

1.3.1 Zustellung an gesetzliche Vertreter

1.3.2 Zustellung an Bevollmächtigte

1.4 Fehlende und fehlerhafte Zustellung

1.5 Heilung der fehlenden und fehlerhaften Zustellung

2. Verjährung

3. Das Vollstreckungsverfahren

3.1 Anzuwendende Vorschriften

3.2 Vollstreckungsbehörde

3.3 Voraussetzungen einer Vollstreckung, insbesondere nach dem HVwVG

3.3.1 Sogenanntes Beitreibungsverfahren (Geldleistung)

3.3.2 Sogenanntes Verwaltungsvollstreckungsverfahren

3.4 Ende der Vollstreckung

3.5 Rechtsnachfolge in der Vollstreckung

F. Musterbescheide

3.1 Widerspruchsbescheid – unzulässiger Widerspruch

3.2 Ablehnender Widerspruchsbescheid – Anfechtungswiderspruch

3.3 Widerspruchsbescheid: teilweise erfolgreicher Verpflichtungswiderspruch

Stichwortverzeichnis

Anmerkungen

Abkürzungsverzeichnis

a. A.

anderer Ansicht

aaO

am angegebenen Ort

Abtl.

Abteilung

AEG

Allgemeines Eisenbahngesetz

AGB

Allgemeine Geschäftsbedingungen

AGVwGO

Ausführungsgesetz zur VwGO

Alt.

Alternative

AO

Abgabenordnung

apf

Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis (Zeitschrift)

Art.

Artikel

ASR

Anwalt/Anwältin im Sozialrecht (Zeitschrift)

AsylG

Asylgesetz

AufenthG

Aufenthaltsgesetz

Aufl.

Auflage

AuslG

Ausländergesetz

Az.

Aktenzeichen

AZG

Allgemeines Zuständigkeitsgesetz

BA

Behördenakte

BBG

Bundesbeamtengesetz

B. v.

Beschluss vom

BAföG

Bundesausbildungsförderungsgesetz

BauGB

Baugesetzbuch

BauNVO

Baunutzungsverordnung

BauO

Bauordnung

BauR

Baurecht (Zeitschrift)

Bay

Bayern

BayKostG

Kostengesetz Bayern

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

BayVerfGH

Bayerischer Verfassungsgerichtshof

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Bbg

Brandenburgisch, Brandenburg

BDO

Bundesdisziplinarordnung

BeamtStG

Beamtenstatusgesetz

Beck-online

Online-Kommentar des Beck-Verlags

BeckRS

Beck-Rechtsprechung in www.beckonline.de

beBPO

Elektronisches Behördenpostfach

BGebG

Bundesgebührengesetz

BGG

Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen – Behindertengleichstellungsgesetz

BGleiG

Gesetz für die Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung und in den Unternehmen und Gerichten des Bundes – Bundesgleichstellungsgesetz

BImSchG

Bundes-Immissionsschutzgesetz

Bl.

Blatt

Bln

Berlin

Brem

Bremen, bremisch

BremGebBeitr

Bremisches Gebühren- und Beitragsgesetz

BRRG

Beamtenrechtsrahmengesetz

BSG

Bundessozialgericht

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BW

Baden-Württemberg

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DRiG

Deutsches Richtergesetz

DSGVO

Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung)

DStR

Deutsches Steuerrecht (Zeitschrift)

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

DVP

Deutsche Verwaltungspraxis (Zeitschrift)

EGGVG

Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz

EGovG

Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung

EGRL

Richtlinie der Europäischen Union

EGVP

Elektronisches Gerichts- und Verwaltungspostfach

ElDAS-Verordnung

Verordnung (EU) Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.07.2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG (ABl 257/73)

entspr.

entsprechend

ESVGH

Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder

etc.

et cetera

f./ff.

folgende Seite/fortfolgende Seiten

FamRZ

Zeitschrift für das gesamte Familienrecht

FlurbG

Flurbereinigungsgesetz

Fn.

Fußnote

GastG

Gaststättengesetz

GebOSt

Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr

GebG

Gebührengesetz

GebVz

Gebührenverzeichnis

Gemeindehaushalt

Der Gemeindehaushalt (Zeitschrift)

GerStrukGAG MV

Gesetz zur Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes in Mecklenburg-Vorpommern

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

ggf.

gegebenenfalls

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GmS-OGB

Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes

GrStG

Grundsteuergesetz

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

h. M.

herrschende Meinung

HAGKrWG

Hessisches Ausführungsgesetz zum Kreislaufwirtschaftsgesetz

HAGVwGO

Hessisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung

Hbg

Hamburg, hamburgisch

HBO

Hessische Bauordnung

HGB

Handelsgesetzbuch

HKAG

Hessisches Kommunalabgabengesetz

HKO

Hessische Landkreisordnung

Hmb

Hamburg

HS

Halbsatz

HSGZ

Hessische Städte- und Gemeindezeitung (Zeitschrift)

HSOG

Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung

HUIG

Hessisches Umweltinformationsgesetz

HVwKostG

Hessisches Verwaltungskostengesetz

HVwVfG

Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz

HVwVG

Hessisches Verwaltungsvollstreckungsgesetz

HVwZG

Hessisches Verwaltungszustellungsgesetz

i. d. R.

in der Regel

IFG

Informationsfreiheitsgesetz

insbes.

insbesondere

i. V. m.

in Verbindung mit

JURA

Juristische Ausbildung (Zeitschrift)

juris.de

juris – das Rechtsportal (www.juris.de)

jurisPR

juris – Praxisreport

JuS

Juristische Schulung (Zeitschrift)

JuSchG

Jugendschutzgesetz

JustG NW

Gesetz über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen

KAG

Kommunalabgabengesetz

KommJur

Kommunaljurist (Zeitschrift)

KStZ

Kommunale Steuerzeitschrift (Zeitschrift)

Ktn.

Kenntnisnahme

L-

Landes-

LAG

Lastenausgleichsgesetz

LKRZ

Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen/Rheinland-Pfalz/Saarland

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung (Verwaltungsrechts-Zeitschrift für die Länder Berlin, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen)

LOG NRW

Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung Nordrhein-Westfalen

LSA

Land Sachsen-Anhalt

LSG

Landessozialgericht

LVwG

Landesverwaltungsgesetz

LVwVG

Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz

MDR

Monatszeitschrift für deutsches Recht (Zeitschrift)

MV

Mecklenburg-Vorpommern

m. w. N.

mit weiteren Nachweisen

Nds.

Niedersachsen

NJG

Niedersächsisches Justizgesetz

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)

NordÖR

Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland

Nr.

Nummer

NRW

Nordrhein-Westfalen

NRWGO

Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NVwZ-RR

NVwZ-Rechtsprechungs-Report Verwaltungsrecht (Zeitschrift)

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

OWiG

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten

PAG

Polizeiaufgabengesetz

PAuswG

Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis

PBefG

Personenbeförderungsgesetz

PBefGKostV

Kostenverordnung für Amtshandlungen im entgeltlichen oder geschäftsmäßigen Personenverkehr mit Kraftfahrzeugen

PostG

Postgesetz

RDG

Gesetz über außergerichtliche Rechtsdienstleistungen

RdL

Recht der Landwirtschaft (Zeitschrift)

Rk

rechtskräftig

Rh.-Pf.

Rheinland-Pfalz, rheinland-pfälzisch

Rn.

Randnummer

RVG

Rechtsanwaltsvergütungsgesetz

S.

Satz

Saarl.

Saarland, saarländisch

SanktDG

Sanktionsdurchsetzungsgesetz

Sächs

Sächsisch

SächsJG

Sächsisches Justizgesetz

SächsPolG

Sächsisches Polizeigesetz

SächsVBl.

Sächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

SächsVersG

Sächsisches Versammlungsgesetz

SGG

Sozialgerichtsgesetz

SH

Schleswig-Holstein

SigG

Signaturgesetz

Sog.

Sogenannte/r

StAnz.

Staatsanzeiger

SVR

Straßenverkehrsrecht (Zeitschrift)

Thür

Thüringen, thüringisch

ThürVBl.

Thüringer Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

ThürVwKostG

Thüringer Verwaltungskostengesetz

TierSchlMVG

Gesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzvereine

U. v.

Urteil vom

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung

UmwRG

Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)

VA

Verwaltungsakt

VermG

Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)

VGH

Verwaltungsgerichtshof

VIG

Verbraucherinformationsgesetz

VkBkmG

Gesetz über die Verkündigung von Gesetzen und Rechtsverordnungen und über Bekanntmachungen (Verkündungs- und Bekanntmachungsgesetz)

VR

Verwaltungsrundschau (Zeitschrift)

VRS

Verkehrsrechtssammlung (Zeitschrift)

VwG

Verwaltungsgesetz

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwKostG

Verwaltungskostengesetz

VwKostG LSA

Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

VwVG

Verwaltungsvollstreckungsgesetz

VwZVG

Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz

WBO

Wehrbeschwerdeordnung

WEG

Wohnungseigentümergesetz

WPflG

Wehrpflichtgesetz

WRP

Wettbewerb in Recht und Praxis (Zeitschrift)

WV

Wiedervorlage

z. B.

zum Beispiel

zdA

zu den Akten

ZDG

Gesetz über den Zivildienst der Kriegsdienstverweigerer

ZfBR

Zeitschrift für Baurecht

ZfW

Zeitschrift für Wasserrecht

Ziff.

Ziffer

ZG

Zustellungsgesetz

ZKF

Zeitschrift für Kommunalfinanzen

ZUR

Zeitschrift für Umweltrecht

ZPO

Zivilprozessordnung

Literaturverzeichnis

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Ist der Widerspruch nach Zustellung des Widerspruchsbescheids noch zurücknehmbar?, NVwZ 2000, 1227 ff.

Altenmüller

Die Kostenerstattung im Widerspruchsverfahren, DVBl 1978, 285

Apel/Huber

Die elektronische Signatur – eine Einführung, JURA 2022, 1153

App

Einführung in das Verwaltungsvollstreckungsrecht, JuS 2004, 786

Bader/Ronellenfitsch

Beck’scher Online-Kommentar zum VwVfG

Becker, Peter

Rechtsfähigkeit der Erbengemeinschaft, FamRZ 2014, 1756 ff.

Beckermann

Widerspruchsverfahren nach Belieben der Behörde? Das neue niedersächsische Behördenoptionsmodell als Vorbild? NVwZ 2017, 1431

Beckermann

Zur Erforderlichkeit einer Belehrung über die elektronische Form der Rechtsbehelfseinlegung, NVwZ 2017, 745

Bennemann/Daneke u. a.

Kommunalverfassungsrecht Hessen – Hessische Gemeindeordnung, Kommentar, Stand: März 2023

Bingenheimer/Gutsche

Die drittschützende Wirkung des Beteiligungserfordernisses im Denkmalschutzrecht, NVwZ 2021, 442

Biermann

Das Widerspruchsverfahren unter Reformdruck,DÖV 2008, 395

Biermann

Regelung umweltbezogener Verwaltungsverfahren auf Landesebene – Mecklenburg-Vorpommern als „Reformmotor“?, ZUR 2006, 282

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Bekanntgabe und Widerspruchsfrist bei Verkehrszeichen, NJW 2001, 1387

Boettcher

Doch kein grober Keil? Die Geltung des Verwaltungsverfahrensrechts für Kommunalabgabeverfahren, BayVBl. 1991, 297

Brandt/Domgörgen

Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 4. Auflage 2018

Brenner/Witt

Klage auf Widerspruchsbescheidung nach § 75 VwGO, DVBl 2020, 977

Brühl

Sachbericht, Gutachten und Bescheid im Widerspruchsverfahren, JuS 1994, 56, 153

Bull

Zur Zulässigkeit einer Aufsichtsklage sowie zur Zurückverweisung an die Vorinstanz im Verwaltungsverfahren und zum Vertrauensschutz beim Auslaufen einer befristeten rechtswidrigen Sozialleistung, DVBl 1971, 581

Bull

Der „vollständig automatisiert erlassene“ Verwaltungsakt – Zur Begriffsbildung und rechtlichen Einhegung von „E-Government“, DVBl 2017, 409

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Grundfälle zu Widerspruchs- und Klagefrist im Verwaltungsprozess, JURA 2003, 476

Desens

Sinn und Unsinn des Behördenprinzips, NVwZ 2013, 471

Detterbeck

Allgemeines Verwaltungsrecht, 21. Auflage 2023

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Zur Zulässigkeit der reformatio in peius im verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren – Betrachtung einer klassischen Streitigkeit, VerwArch 2022, 24

Eisenmenger

Das Öffentliche Wirtschaftsrecht im Umbruch – Drei Jahre Dienstleistungsrichtlinie in Deutschland, NVwZ 2010, 337

Engelbrecht

Die Hauptsacheerledigung im Widerspruchsverfahren, JuS 1997, 550

ders.

Wohnungseigentümergemeinschaften und kommunale Grundabgaben, KommJur 2006, 369

Engelhardt/Schlatmann/App

VwVG/VwZG, Kommentar, 12. Auflage 2021

Erichsen

Das Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO, JURA 1992, 645

Eyermann

VwGO, Kommentar, 16. Auflage 2022

Exner/Richter-Hopprich

Die Erledigung im Widerspruchsverfahren, JuS 2015, 521

Fabry

Verwaltungsgebühren für Widerspruchsverfahren, HSGZ 1995, 89

Fehling/Kastner/Störmer

Verwaltungsrecht, Handkommentar, 5. Auflage 2021

Fiedler/Bischoff

Zur Zulässigkeit der Abschaffung des Widerspruchsverfahrens gegen PBefG – rechtliche Entscheidungen in Niedersachsen, NordÖR 2021, 9

Fröhlich

Sinn und Unsinn von Widerspruchsverfahren im Umweltrecht, LKRZ 2010, 445

Gailus/Verleger

Öffentlich-rechtliche Klausur – Widerspruch gegen die Teileinziehung einer Straße, JuS 1989, 395

Gassner

Kompendium Verwaltungsrecht, 2. Auflage 2019

Gassner

Fit für Prüfungen im Verwaltungsrecht, 2019

Geiger

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A.Allgemeines zum Widerspruchsverfahren

1.Einführung

Wesentliches Element des Rechtsstaates ist der Rechtsschutz des Einzelnen gegenüber Hoheitsakten. Hoheitsakte stellen sich in der Mehrzahl der Fälle als Verwaltungsakte dar. Den Verwaltungsakt kennzeichnet eine hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Wirkung nach außen[3] (vgl. § 35 S. 1 VwVfG[4]).

Die wohl am häufigsten vorkommende Art des Verwaltungsakts ist die Verfügung. Durch sie wird ein Rechtsverhältnis begründet, geändert oder aufgehoben. Sie richtet sich an eine einzelne Person (Einzelverfügung) oder an einen individuell bestimmten Personenkreis (Allgemeinverfügung).

Verwaltungsakte sind ferner die Entscheidungen, die den Bestand oder Nichtbestand eines Rechtsverhältnisses, einer Verpflichtung oder einer Berechtigung feststellen (zum Beispiel Feststellung der Staatsangehörigkeit).

Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt garantiert Art. 19 Abs. 4 GG.[5] Diesem Rechtssatz hat die Verwaltungsgerichtsordnung Rechnung getragen. Sie sieht in der Vorschrift des § 40 VwGO vor, dass in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offensteht, soweit nicht in Spezialgesetzen die Zuständigkeit eines anderen Gerichts begründet ist. Wer geltend macht, durch einen Verwaltungsakt oder durch seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein, kann Klage, also für den ersten Fall Anfechtungsklage, in der zweiten Alternative Verpflichtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erheben, vgl. § 42 VwGO.

Dem Klageverfahren vorgelagert ist das verwaltungsinterne Widerspruchsverfahren. Daher wird es auch als „Vorverfahren“ bezeichnet.[6]

Seine Durchführung ist teilweise Sachentscheidungsvoraussetzung einer nachfolgenden Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage[7] und ist vom Verwaltungsgericht von Amts wegen zu prüfen.[8] Es ist also erforderlich, dass das Vorverfahren ordnungsgemäß, d. h. unter Einhaltung der in §§ 68 ff. VwGO für den Widerspruch vorgeschriebenen Erfordernisse durchgeführt wurde.[9]

Parallel zu den Klagearten unterscheidet man den Anfechtungswiderspruch – also das Begehren, einen Verwaltungsakt im Widerspruchsverfahren aufzuheben – von dem Verpflichtungswiderspruch. Ziel des Widerspruchsführers ist in diesem Fall, den Erlass eines Verwaltungsakts zu erwirken.

Das Widerspruchsverfahren, das also ein förmlicher außergerichtlicher Rechtsbehelf ist und alle vor Erlass der VwGO möglichen anderen förmlichen Rechtsbehelfe ersetzt (vgl. § 77 VwGO), wird in den §§ 68 ff. VwGO geregelt. Die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers zur Regelung des Vorverfahrens, soweit es Voraussetzung der verwaltungsgerichtlichen Klage ist, ergibt sich unmittelbar aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG als Annexzuständigkeit dazu bzw. aus dem Sachzusammenhang mit anderen Materien, für die dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit zukommt. Im Übrigen ist das Widerspruchsverfahren auch Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.[10]

Das Vorverfahren entfällt, wenn ein Gesetz, also ein Bundes- oder Landesgesetz[11],[12], dies bestimmt. Da nach § 77 VwGO alle das Vorverfahren regelnden bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen aufgehoben worden sind, es sei denn, sie wurden ausdrücklich in den Übergangsvorschriften aufrechterhalten, kann das Vorverfahren nur durch ein Gesetz, das nach Inkrafttreten der VwGO erlassen wird, ausgeschlossen werden.[13]

Es wird im Hinblick auf die Funktionen des Widerspruchsverfahrens als kritisch angesehen, wenn der Landesgesetzgeber von dieser Option Gebrauch macht. Denn es macht durchaus Sinn, den Bürger entweder direkt anzuhören oder den Verwaltungsakt durch die Widerspruchsbehörde als „neutrale Instanz“ einer nochmaligen Überprüfung in tatsächlicher, rechtlicher und zweckmäßiger Hinsicht zu unterziehen.[14] Darüber hinaus kann eine verbesserte Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen im Widerspruchsverfahren erzielt werden, insbesondere wenn eine Anhörung vor einem Widerspruchsausschuss stattfindet.[15] Auch ist ein Anschreiben an den Widerspruchsführer im Rahmen der „Anhörung“, in dem ihm eine erste Einschätzung der Sach- und Rechtslage gegeben wird, für den Widerspruchsführer hilfreich.

Das Gesetz kann, anstatt das Vorverfahren ganz auszuschließen, die Nachprüfung durch die Widerspruchsbehörde auf die Rechtskontrolle beschränken, wie es auch in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Fall ist.[16]

Soweit die Länder sich entschieden haben, ein Widerspruchsverfahren durchzuführen, geben die Landesgesetze, insbesondere die dortigen Ausführungsgesetze zur VwGO, Einzelheiten vor.[17]

Obwohl das Widerspruchsverfahren in der VwGO geregelt wird, handelt es sich um ein das gerichtliche Verfahren vorbereitendes Verwaltungsverfahren. Im Unterschied zu einer gerichtlichen Entscheidung liegt der Sache nach kein kontradiktorisches Streitverfahren vor. Die Behörde, gegen deren Ausgangsbescheid sich der Widerspruchsführer wendet, ist nicht Widerspruchsgegnerin. Anders verhält es sich dann, wenn die Ausgangsbehörde (abweichend von § 73 Abs. 1 Nr. 3 VwGO) in Selbstverwaltungsangelegenheiten nicht selbst den Widerspruchsbescheid erlässt. Hier kann die Entscheidung der Widerspruchsbehörde in die Rechte der Selbstverwaltungskörperschaft eingreifen, sodass diese am Widerspruchsverfahren zu beteiligen ist.[18]

Viele Voraussetzungen des Widerspruchs werden nicht vollständig in den §§ 68 ff. VwGO geregelt; daher behilft man sich mit einer analogen Anwendung der für das Klageverfahren geltenden Vorschriften der VwGO.[19]

In diesem form- und fristgebundenen Verwaltungsverfahren wird ein angefochtener Verwaltungsakt (bzw. die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts) auf seine Rechtmäßigkeit und bei Ermessensverwaltungsakten auch auf seine Zweckmäßigkeit hin überprüft.[20],[21]

2.Sinn und Zweck des Widerspruchsverfahrens

Das Widerspruchsverfahren hat drei wesentliche Funktionen.[22]

→

Rechtsschutzfunktion

In erster Linie dient es dem (zusätzlichen) Rechtsschutz des Bürgers, weil eine nochmalige Überprüfung der Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch die Behörde vorgenommen wird. Diese Überprüfung ist schneller, kostengünstiger und umfassender als das verwaltungsgerichtliche Verfahren, weil es innerhalb von drei Monaten (vgl. § 75 S. 2 und S. 3 VwGO) abgeschlossen werden soll und im Regelfall aufseiten der Behörde keine Verfahrenskosten entfaltet.

[23]

→

Selbstkontrolle der Verwaltung

Das Verfahren dient der Selbstkontrolle der Verwaltung, da sowohl Ausgangs- als auch Widerspruchsbehörde (das sind in Selbstverwaltungsangelegenheiten lediglich verschiedene Ämter innerhalb des Magistrats/Gemeindevorstands einer Kommune) die Möglichkeit erhalten, Fehler festzustellen und zu korrigieren.

[24]

→

Entlastung der Verwaltungsgerichte

Durch die erneute Überprüfung eines Verwaltungsakts durch die Verwaltung können die Gerichte entlastet werden. Dies gilt sowohl für den Fall, dass ein Widerspruchsführer von der Rechtmäßigkeit bzw. Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts überzeugt werden kann, als auch für den Fall, dass eine Abhilfe vorgenommen wird.

[25]

Es wird also quasi dem Widerspruchsführenden zusätzlicher Rechtsschutz zuteil.

[26]

(Beeindruckend in diesem Zusammenhang sind die Erfolgsquoten im steuerrechtlichen Einspruchs

[27]

- und sozialrechtlichen Widerspruchsverfahren

[28]

.)

3.Rechtsnatur des Widerspruchsverfahrens

Das Vorverfahren ist seiner Struktur nach ein einheitliches förmliches Rechtsbehelfsverfahren.[29]

§ 79 VwVfG bestimmt, dass für förmliche Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte vorbehaltlich sondergesetzlicher Regelungen die Verwaltungsgerichtsordnung gilt. Für den förmlichen Rechtsbehelf „Widerspruch“ hat diese Vorschrift im Hinblick auf §§ 40, 68 ff. VwGO nur deklaratorische Bedeutung. Nach § 79 VwVfG gelten „im Übrigen“ die Vorschriften des (jeweiligen Landes-)Verwaltungsverfahrensgesetzes entsprechend. Für den Fall, dass die Verwaltungsgerichtsordnung und die zu ihrer Ausführung ergangenen Rechtsvorschriften Regelungslücken enthalten, wird also mit konstitutiver Wirkung angeordnet, dass hilfsweise das Verwaltungsverfahrensgesetz gelten soll.

Das Widerspruchsverfahren als solches ist nicht Teil des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens,[30] sondern ein das gerichtliche Verfahren vorbereitendes Verwaltungsverfahren.[31] Es bildet eine zeitliche Schnittstelle. Der Streitgegenstand kann in das gerichtliche Verfahren einmünden.[32]

Die Rechtsnatur des Widerspruchsverfahrens als Verwaltungsverfahren ergibt sich zudem aus seiner Funktion als Selbstkontrolle der Verwaltung. Denn die Verwaltung trifft nach erneuter Prüfung der Sach- und Rechtslage eine eigene Entscheidung.[33] In § 79, 2. HS. VwVfG werden Vorschriften, die nur unmittelbar für das gerichtliche Verfahren gelten, für das Widerspruchsverfahren entsprechend anwendbar erklärt, was unnötig wäre, wenn das Widerspruchsverfahren Teil des gerichtlichen Verfahrens wäre. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen.[34]

Aus der Stellung des Widerspruches als vorprozessualer Rechtsbehelf ergibt sich, dass der Widerspruch in einzelnen Aspekten einer Prozesshandlung ähnlich behandelt wird.[35] So sind die Widerspruchserklärung und die Rücknahme des Widerspruches bedingungsfeindlich.[36]Der Widerspruch darf daher nicht unter einer Bedingung erhoben werden, die an Umstände außerhalb des Verfahrens anknüpft. Der eingelegte Widerspruch kann auch nicht wegen Irrtums, Drohung oder arglistiger Täuschung angefochten werden.[37]

4.Wirkung des Widerspruchs

4.1Grundsatz

Durch die Einlegung eines Widerspruchs kommt die aufschiebende Wirkung dieses Rechtsbehelfs bei einer Anfechtungskonstellation (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO) ebenso wie bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten (§ 80 Abs. 1 S. 2, 1. Alt. VwGO) zum Tragen. Dasselbe gilt bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung, §§ 80 Abs. 1 S. 2, 2. Alt., 80 a VwGO. Bei einem Versagungsbescheid wird durch die Einlegung eines Widerspruchs eine aufschiebende Wirkung nicht erreicht. Mit anderen Worten: die Einlegung eines Widerspruchs schützt den Widerspruchsführer vorübergehend vor Beeinträchtigung seiner Rechtsposition, erhält somit den status quo ante, erweitert diesen jedoch nicht.[38] Die Bestandskraft wird also gehemmt.

Der Begriff „aufschiebende Wirkung“ bedeutet also, dass die Behörde keine Maßnahmen zur Verwirklichung des Verwaltungsakts treffen darf.[39] Sie stellt daher ein Vollziehungsverbot für die Behörde dar. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs soll sicherstellen, dass vor Unanfechtbarkeit eines belastenden Verwaltungsakts nicht vollendete Tatsachen geschaffen und Rechte beeinträchtigt werden können, ohne dass der Betroffene die Möglichkeit eines wirksamen Rechtsschutzes hat (Art. 19 Abs. 4 GG).[40] Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs beseitigt nicht die Wirksamkeit des Verwaltungsakts (§ 43 VwVfG). [41] Sie hat also nur zur Folge, dass der angefochtene Verwaltungsakt vorläufig nicht vollzogen werden darf. Bereits eingeleitete und durchgeführte Vollziehungsmaßnahmen müssen rückgängig gemacht werden. Aufschiebende Wirkung heißt auch, dass es Dritten verboten ist, von dem Verwaltungsakt Gebrauch zu machen.

Kontrovers wird die Rechtsfolge der aufschiebenden Wirkung gegen einen Aufhebungsbescheid einer Genehmigung diskutiert. Wird eine Genehmigung nach §§ 48, 49 VwVfG aufgehoben, kann der Adressat hiergegen – je nach Landesrecht – Widerspruch erheben, dem grundsätzlich aufschiebende Wirkung zukommt, sofern kein Fall des § 80 Abs. 2 VwGO gegeben ist. Daraus folgt die Frage, ob die aufschiebende Wirkung gegen den Aufhebungsbescheid zum Wiederaufleben der Genehmigung führt. Die Folge des Wiederauflebens wäre, dass der Genehmigungsinhaber von seiner Genehmigung weiterhin Gebrauch machen könnte.[42] Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts[43], die ein automatisches Aufleben des aufgehobenen Verwaltungsaktes nach der Anfechtung des Aufhebungsbescheids ablehnt, wird in der Literatur z. T. kritisiert.[44] Der Suspensiveffekt des § 80 Abs. 1 VwGO kann die Wirksamkeit des aufgehobenen Verwaltungsaktes nicht aufleben lassen. Denn die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes als hoheitliche Maßnahme ist durch die Entscheidungskompetenz der Behörde geprägt. Der Adressat hat hierauf keinen Einfluss, der im Übrigen im Wege eines Antrags auf einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO die vorläufige Genehmigung eines Vorhabens erzielen kann.

Die Widerspruchseinlegung hat Suspensiv- und Devolutivwirkung, vgl. §§ 80 Abs. 1, 73 Abs. 1 VwGO.[45]

Devolutiveffekt meint, dass die Entscheidungskompetenz auf eine höhere Instanz gebracht wird, also voll auf die Widerspruchsbehörde übergeht. Man spricht auch von der „Abwälzwirkung“.[46] Dies bedeutet mit anderen Worten, dass die Widerspruchsbehörde, die entweder auf einer anderen Verwaltungsebene angesiedelt ist oder innerhalb der Ausgangsbehörde die Stellung eines selbständigen „Sonderorgans“ innehat, in vollem Umfang an die Stelle der Ausgangsbehörde tritt, also eine eigene, neue Sachentscheidung trifft, und nicht lediglich eine Nachprüfung im engeren Sinne erfolgt.[47]

Der Effekt tritt erst ein, wenn die Abhilfe durch die Ausgangsbehörde verweigert worden ist, vgl. § 73 Abs. 1 S. 1 VwGO. Der Devolutiveffekt begründet aber keine ausschließliche Zuständigkeit: Die Ausgangsbehörde darf auch noch dann dem Widerspruch abhelfen, wenn die Widerspruchsbehörde bereits mit der Angelegenheit befasst ist.[48]

Die Suspensivwirkung hemmt den Eintritt der formellen und materiellen Bestandskraft durch Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts.

Die aufschiebende Wirkung beginnt erst mit der Einlegung des Widerspruchs, hat dann aber rückwirkende Kraft (ex tunc-Wirkung) und kann naturgemäß nur bei einem Anfechtungswiderspruch in Betracht kommen.

Selbstverständlich ist, dass die aufschiebende Wirkung nur für denjenigen eintritt, der den Rechtsbehelf eingelegt hat. Bei Unteilbarkeit der angefochtenen Maßnahme kann sie auch faktisch zugunsten anderer Betroffener wirken, z. B. bei einer Anfechtung einer Allgemeinverfügung durch einen einzelnen Betroffenen.[49]

4.2Keine aufschiebende Wirkung

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs entfällt jedoch in den Fällen des § 80 Abs. 2 S. 1 VwGO.[50] Diese Regelung dient der Sicherung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Sicherstellung der Vollziehbarkeit der dafür erforderlichen Verwaltungsakte. Auch soll sich der Adressat seinen Verpflichtungen nicht einfach durch Einlegen eines Rechtsmittels entziehen können.

Die aufschiebende Wirkung entfällt demnach nach § 80 Abs. 2 S. 1

→

Nr. 1 VwGO bei öffentlichen Abgaben und Kosten.

Hintergrund für diese gesetzliche Regelung ist die Sicherstellung der Zahlungsfähigkeit des Staates.

Der Widerspruchsbescheid hat daher immer den Hinweis zu enthalten, dass die Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung bezüglich der Kostenforderung (– das kann die angefochtene Gebührenforderung oder Widerspruchsgebühren beinhalten –) entfaltet.

Muster 1: Entfallen der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 2 S. 1 VwGO

HINWEIS:

1.Geht der Betrag nicht rechtzeitig bei der Stadtkasse ein, so wird ein Säumniszuschlag in Höhe von 1 v. H. für jeden angefangenen Monat, in dem der Schuldner sich in Säumnis befindet, erhoben (§ 13 Verwaltungskostensatzung).2.Die Anfechtungsklage entfaltet hinsichtlich der Kostenforderung keine aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO).

Zu den Kosten gehören auch sogenannte Säumniszuschläge auf rückständige Abgaben[51] und die Kosten der Ersatzvornahme während des Vollstreckungsverfahrens.[52]

Zu den öffentlichen Abgaben und Kosten sind die Kosten (Gebühren und Auslagen) der Widerspruchsbehörde im Widerspruchsverfahren[53] ebenfalls zu zählen.

Weiterhin entfällt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs nach § 80 Abs. 2 S. 1

→

Nr. 2 VwGO bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,

→

Nr. 3 in anderen durch Bundesgesetz

[54]

oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen

[55]

, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,

→

Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

§ 80 Abs. 2 S. 2 VwGO ermöglicht es den Ländern anzuordnen, dass Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung in Fällen, in denen die Länder Bundesrecht vollstrecken, keine aufschiebende Wirkung haben. Der Hessische Landesgesetzgeber hat von dieser Möglichkeit in § 16 HAGVwGO Gebrauch gemacht.[56]

4.3§ 80 Abs. 4 VwGO – Aussetzung der Vollziehung

Gem. § 80 Abs. 4 VwGO kann die Ausgangsbehörde oder Widerspruchsbehörde die behördliche Aussetzung der Vollziehung in den Fällen des § 80 Abs. 2 VwGO anordnen. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben[57] und Kosten kann die Behörde die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen, oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte darstellt.

Ernstliche Zweifel sind dann gegeben, wenn der Erfolg des Widerspruchs wahrscheinlicher als der Misserfolg ist.[58] Unbillige Härten bestehen dann, wenn durch die Vollziehung wirtschaftliche Nachteile drohen, die durch eine spätere Rückzahlung nicht ausgeglichen werden können, oder wenn die Vollziehung zu einer Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz führen würde.[59]

Die Anordnung der Aussetzung der Vollziehung stellt als eine verfahrensrechtliche Nebenentscheidung keinen eigenständigen Verwaltungsakt dar.[60]

4.4Ende der aufschiebenden Wirkung

Die aufschiebende Wirkung entfällt nicht schon mit dem Erlass des Widerspruchsbescheids, sondern erst mit dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts in der Form des Widerspruchsbescheids, d. h. erst dann, wenn die Klagefrist nach § 74 Abs. 1 VwGO bzw. § 58 Abs. 2 VwGO abgelaufen ist. Auch kann das Gericht im sog. Eilverfahren die aufschiebende Wirkung anordnen oder wiederherstellen, § 80 Abs. 5 VwGO. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung wirkt generell auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes zurück. Das Gericht kann allerdings im Rahmen seiner Ermessensentscheidung nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die Rückwirkung zeitlich einschränken oder ausschließen.[61]

5.Verzicht auf die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens

Zum Teil wird auf das Widerspruchsverfahren verzichtet, soweit – wie unten näher ausgeführt wird – eine entsprechende gesetzliche Regelung getroffen worden ist.

An dieser Stelle sei kritisch[62] angemerkt, dass die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens problematisch ist. Dem Bürger entstehen Nachteile dahingehend, dass bei einer Ermessensentscheidung die Zweckmäßigkeit der verfügten Regelung von der Verwaltung nicht noch einmal differenziert analysiert wird. Denn § 114 VwGO sieht nicht vor, dass das Verwaltungsgericht die Zweckmäßigkeit überprüft. Lediglich die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns steht auf dem Prüfstand.[63]

Aber nicht nur bei Verwaltungsakten, die der Behörde ein Ermessen zugestehen, ist das Vorverfahren sinnvoll. Auch bei sog. gebundenen Entscheidungen sollte noch einmal vor der Befassung des Verwaltungsgerichts mit der Materie ein Behördenmitarbeiter kritisch die Ausgangsentscheidung auf ihre Rechtmäßigkeit hin beleuchten. Diese Vorgehensweise führt zu einer möglichen Akzeptanz des Adressaten einer Verwaltungsentscheidung.

Soll das Ausgangsverfahren wirklich gestärkt werden – so die Verfechter der Abschaffung des Widerspruchsverfahrens –, so kann man nur raten, die Anhörung vor Erlass eines Bescheids nach § 28 VwVfG konsequent als Maßnahme zur Fehlervermeidung einzusetzen.[64]

Ändert sich nach dem Erlass des Ausgangsbescheids die Sach- und Rechtslage zugunsten des Widerspruchsführers, so ist das bei der Entscheidung über den Widerspruch zu berücksichtigen. Dagegen ist grundsätzlich[65] auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung bei einer Anfechtungsklage durch das Verwaltungsgericht abzustellen (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Aber die Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens ist auch für die Behörde nachteilig. Denn das Widerspruchsverfahren, das Teil des Verwaltungsverfahrens ist, gibt der Behörde – sei es der Ausgangsbehörde oder sei es der Widerspruchsbehörde – die Möglichkeit, Fehler des angefochtenen Verwaltungsakts zu heilen. Dahingegen ist die Heilung materieller Fehler im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur noch nach den strengen Grundsätzen über das Nachschieben von Gründen möglich. § 114 S. 2 VwGO eröffnet im gerichtlichen Verfahren die Möglichkeit, Ermessenserwägungen zu ergänzen. Diese können jedoch nicht erstmals angestellt werden.[66] Von selbst versteht es sich, dass dem Gericht eine sogenannte Verböserung des Ausgangsbescheides (reformatio in peius) nicht zusteht; denn das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen (vgl. § 88 VwGO).

Entgegen der Tendenz, das Widerspruchsverfahren abzuschaffen, wurde in „verwaltungsrechtlichen Anwaltssachen“ i. S. des § 112 a Abs. 1 BRAO das Widerspruchsverfahren 2009 neu eingeführt, vgl. § 112 c Abs. 1 S. 1 BRAO i. V. m. § 68 VwGO.

5.1Fälle des § 68 Abs. 1 S. 2, 1. Alt. VwGO

In § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO sind die Fälle aufgezählt, in denen es der Nachprüfung eines Verwaltungsakts in einem Widerspruchsverfahren ausnahmsweise nicht bedarf. Besonders bedeutsam ist der Fall des Ausschlusses des Widerspruchsverfahrens durch Gesetz, § 68 Abs. 1 S. 2, 1. Alt. VwGO.

Durch Bundesgesetz ist die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens in einigen Fällen ausgeschlossen: Solche Ausschlussregelungen befinden sich z. B. in § 25 Abs. 4 S. 2 JuSchG, § 11 AsylG und in § 83 Abs. 2 AufenthG.

Gegen Entscheidungen des Landesamtes und des Bundesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen findet ein Widerspruchsverfahren nicht statt, vgl. § 36 Abs. 4 S. 1 VermG. Dies gilt nicht für Entscheidungen des Landesamtes, die in gem. § 23 Abs. 2 VermG auf das Landesamt übertragenen Verfahren ergangen sind, § 36 Abs. 4 S. 2 VermG.

§ 18 Abs. 2 Stiftungsregistergesetz regelt, dass ein Widerspruchsverfahren gegen Entscheidungen der Stiftungsregisterbehörde nicht stattfindet.

§ 70 VwVfG sieht vor, dass es vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat, keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren bedarf. Umfasst werden von dieser Vorschrift förmliche Verwaltungsverfahren im Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes, die gem. § 63 VwVfG durch Rechtsvorschrift angeordnet worden sind. Sie gilt auch für Planfeststellungsverfahren und entfaltet dort ihre besondere Bedeutung. Ratio der Vorschrift ist der höhere Rechtsschutzstandard des förmlichen Verfahrens, sodass unmittelbar die verwaltungsgerichtliche Klage zugelassen wird.

Im Planfeststellungsverfahren, § 74 VwVfG i. V. m. § 70 VwVfG, ist das Vorverfahren ebenfalls (bundes-)gesetzlich ausgeschlossen.[67]

Da auch ein Landesgesetz „Gesetz“ i. S. d. § 68 Abs. 1 S. 2, 1. Alt. VwGO ist, haben einige Landesgesetzgeber das Widerspruchsverfahren gänzlich oder zum Teil bzw. fakultativ[68] abgeschafft.

In Baden-Württemberg