Economía y Política en el Ecuador de los setenta: el comienzo del espejismo petrolero. E-Book

Augusto De la Torre Endara

• Herausgeber: Pontificia Universidad Católica del Ecuador
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 714

Beschreibung

Este libro tiene el propósito de promover una reflexión sobre la realidad política del Ecuador a partir de una mirada retrospectiva sobre una coyuntura como la de los años setenta, quizá la etapa de cambios más profundos que haya experimentado este país en toda su historia. Para los investigadores y estudiosos de la historia y la política podría graficarse como un verdadero torbellino que a su paso arrastró a todos los sectores sociales y a todos los rincones del país, transformando todos los vestigios de la vieja sociedad. No fue únicamente el petróleo el elemento disparador de este proceso, sino la formación de una "voluntad política" para planificar qué hacer con ese recurso y definir el alcance social de las políticas que se iban a impulsar.   A primera vista, muchos podrían decir que fue la dictadura militar ese elemento disparador. Pero, en realidad, esa voluntad innovadora tenía un contenido mucho más complejo que dejó entrever que, tras la figura aún fantasmal de un Estado, se empezaban a construir espacios de autonomía con respecto a los intereses oligárquicos. Dentro de estos espacios, se movían un conjunto de actores sociales, individuales y colectivos que, por primera vez, pensaban que podían beneficiarse de estos recursos. Los mismos estaban conformados por individualidades históricas que se transformaban a sí mismas por las dinámicas esperadas, y no esperadas, creadas por las posibilidades y potencialidades que surgían.

Leseprobe

Agradecimientos

Introducción

Primera Parte: Análisis

Ecuador: la macroeconomía del Auge petrolero en la década de los 70

Los Setenta: la Década de los Industriales

Transformaciones en el Agro Ecuatoriano Durante la Década de los 70

Movilización Social y Participación Política Bajo Control Militar; la Reconstrucción Democrática en el Ecuador entre 1976-1979

Segunda Parte: Testimonios

Testimonios

Entrevista al General Guillermo Rodríguez Lara, Jefe del Gobierno Militar, 1972-1976

Entrevista al Coronel Rodolfo Proaño Tafur

Entrevista al Coronel Rodolfo Proaño Tafur

Entrevista al Contralmirante Raul Sorroza, Director de la Academia de Guerra

Entrevista al Almirante Sergio Vásquez Pacheco

Entrevista al Coronel Hernán Torres Bonilla, Director del IERAC

Entrevista al Coronel Francisco Cañzárez, Director del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria, del 1º de Abril de 1974 al 15 de marzo de 1976.

Entrevista al General Richelieu Levoyer

Entrevista Ing. Pedro Aguayo Cubillo (14 de julio de 1983)

Entrevista al Ing. Jaime Morillo Battle, Presidente de la Junta Monetaria

Entrevista al Doctor Francisco Rosales Ramos

Entrevista al Doctor Luis Ayora

Entrevista realizada al Doctor Carlos Estarellas Merino Vicepresidente de la Tercera Comisión

Entrevista a Gonzalo Abad

Entrevista realizada al Doctor Octavio la Torre

Doctor Galo García Feraud

Entrevista al Dr. Julio César Trujillo

Agradecimientos

La publicación de este Libro ha sido posible gracias a la colaboración de muchas personas, que fueron en su momento estudiantes de la Escuela de Sociología y Ciencias Políticas de la puce: investigadores junior, colaboradores o pasantes de investigación en el Programa Democracia, Seguridad y Defensa, desde 2010. Entre ellos, Cristina Chuquimarca (hoy candidata a doctora en ccss por El Colegio de México), Daniel Pérez y Daniel Cabrera. Ellos lograron la habilitación de los textos de las entrevistas, obtenidas en una época tecnológica distinta a la actual. Gracias por esa enorme labor.

También agradecemos a las personas entrevistadas; algunas de ellas ya no están con nosotros, pero hacemos votos para que su nombre sea recordado por la sinceridad de sus testimonios frente a momentos cruciales de la vida del país. Sin distingos de ideologías o posiciones políticas, sin prejuzgarlos, ellos fueron actores y tomaron decisiones en contextos inéditos y exigentes. Y porque en un mundo de incertidumbres, la decisión política puede muy bien ser asumida como “un rayo en cielo sereno”.

Introducción

El objetivo de este libro

Bertha J. García Gallegos

El privilegio de auto inteligibilidad reconocido al presente se apoya en una serie de extraños postulados. Supone en primer lugar que las condiciones humanas han sufrido en el intervalo de una o dos generaciones un cambio no solo muy rápido, sino también total, como si ninguna institución un poco antigua, ninguna manera tradicional de actuar hubiera podido escapar a las revoluciones del laboratorio o de la fábrica. Eso es olvidar la fuerza de inercia propia de tantas creaciones sociales. (Bloch, 1979, pp. 34-35)

Esta cita a Marc Bloch sugiere reconocer, en el análisis del presente trabajo, los elementos que en el tiempo le han concedido el privilegio de presentarse, ahora, tal cual es. Es verdad que ciertos acontecimientos tienen la virtud de otorgar, por así decirlo, un giro casi total a la historia; sin embargo, es preciso recordar que ellos actúan sobre condiciones aportadas por el pasado. Tampoco la historia es una sucesión de acontecimientos. Los hechos históricos son siempre el producto de la interacción entre condiciones objetivas y la voluntad de los sujetos sociales. Un corte en el tiempo no solo es admisible por consideraciones metodológicas, sino también por la necesidad de determinar aquello que distingue un lapso de otro.

A primera vista, lo que distingue a los años setenta es el aporte del petróleo a los cambios más dinámicos de la historia social, económica y política del país. Otro elemento importante está constituido por las nuevas influencias externas, concomitantes a la iniciación de la exploración y explotación petrolera. Pero quizá el factor substancial haya sido la presencia de nuevos actores sociales, productos de un largo proceso histórico, caracterizado por una tensión entre la persistencia de una forma de dominación, que la sociología de entonces denominaba como oligárquica, así como los intentos, débiles hasta entonces, por encontrar la ruta de un desarrollo socialmente inclusivo.

Esas mismas tensiones estaban afianzadas en las condiciones del desarrollo capitalista de la región y alentaban, en otros países, la formación de movimientos autoritarios que desembocaron en sendas dictaduras militares de distinto signo ideológico. Los populismos desarrollistas generaban proyectos redistributivos de carácter clasista o étnico (Brasil en su primera fase de dictaduras; Perú durante el régimen de Velasco Alvarado). La necesidad de capital extranjero y los conflictos entre intereses económicos nacionales en los inicios del neoliberalismo, llevó a las dictaduras del Cono Sur del continente (Argentina, Chile, Uruguay y el propio Perú desde 1976) que tomaron el poder para dominar a los sindicatos movilizados en contra de los privilegios de los empresarios.1(Zemelmann, Hugo).

En el Ecuador, según los mentores de la Revolución Nacionalista de las Fuerzas Armadas, militares y tecnócratas de la junapla2, se daba una oportunidad privilegiada. El capital indispensable para el despegue provenía de un recurso casi inesperado décadas atrás, el petróleo. Solo había que lograr que fuera manejado y capitalizado por el Estado y para ello había que lograr el apoyo social necesario -una voluntad social- capaz de legitimar a un gobierno militar para catapultar las metas para el desarrollo. En ese mismo momento, ya se había expedido la primera Ley de Hidrocarburos y se preparaban las plataformas jurídicas para la representación del interés de las compañías petroleras en alianza con sectores empresariales nacionales.3

Durante esos años, la vulnerabilidad del sector externo de la economía, la extrema fragmentación social y geográfica, la falta de integración política de los distintos sectores sociales, no permitieron la conformación de una clase empresarial con capacidad de plantear, por sí misma, un proyecto industrial. Ante estas circunstancias, los débiles sectores modernizantes se apoyaron en elementos de mediación: los militares, un imprevisible populismo velasquista e inclusive algunos liderazgos no necesariamente afines a sus intereses.

A pesar de su desarticulación, los sectores modernizantes lograron construir, desde mucho antes de 1970, buena parte del marco jurídico e institucional de un desarrollo industrial que permitiera al Ecuador acortar las distancias con respecto a otros países de la subregión: Ley de Protección a la Industria de 1906, promulgada por el gobierno de Eloy Alfaro y reformada en 1925 durante el gobierno juliano; Ley de Emergencia de Cambios Internacionales, dictada por el gobierno de Galo Plaza; Plan Decenal del Desarrollo 1964-1973 de la Junta Militar que incluía como instrumentos un proceso de reforma agraria, una política crediticia mediante organismos financieros como la Comisión de Valores y la Corporación Financiera Nacional, además de organismos de asistencia técnica y capacitación (cendes y secap); y una codificación de leyes de fomento industrial publicada durante el gobierno de Otto Arosemena Gómez. Gran parte de ese tramo de la historia, entre 1948 y 1960, durante el auge bananero, fue de relativa calma política con tres gobiernos sucesivos que culminaron sus períodos (Galo Plaza, Velasco Ibarra, Camilo Ponce Enríquez). Sin embargo, esta relativa estabilidad no llevó al diseño de un proyecto de industrialización del país.

El impulso que faltaba fue aportado por los militares y sectores tecnocráticos reformistas que tomaron el poder en febrero de 1972 con ambiciosos planes inspirados por la expectativa de contar con los recursos que iban a generar las exportaciones del petróleo. Pero la disponibilidad de este recurso, por sí mismo, no explica por qué los militares decidieron liderar un período de auge económico, en vez de que lo hicieran las fuerzas civiles, como ocurrió en otros momentos históricos o en otras regiones.

Durante la década anterior, los años sesenta, Ecuador vivió una crisis generalizada a nivel de la economía y la política, dentro de un contexto de cuestionamientos profundos del sistema político, influenciados por la revolución cubana. Este es un período complejo, en el cual las fuerzas anti oligárquicas fueron adquiriendo fuerza, hasta la llegada del quinto velasquismo en 1968. La lucha anti oligárquica se presentaba como una tendencia, cuando no un movimiento social, con matices ideológicos difusos. Volver la mirada a este período es necesario para entender por qué los militares, que subieron al poder en 1972, representaron un papel que, en teoría, debía ser jugado por las fuerzas civiles.

Quizá el único eje posible de rescatar en el análisis de los años sesenta, antecedente inmediato de las grandes transformaciones de los setenta, sea la emergencia de esa voluntad política (capacidad de los actores para generar sentidos convergentes e intereses objetivos que los puedan integrar) con capacidad de decisión, que había pugnado por salir a la superficie por tanto tiempo. El objetivo de este libro es examinar cómo se establecieron las condiciones estructurales y políticas de este proceso y, a la vez, sacar a la luz los testimonios de los actores sociales más representativos de la época.

Sujetos sociales y políticos

En 1960, las exportaciones seguían siendo casi exclusivamente agrarias y el sector todavía representaba el 36% del pib y ocupaba al 57% de la mano de obra activa (iica-mag, 1979). En los últimos años de esa década, las exportaciones agropecuarias representaban el 95% del total de las exportaciones del país. La expresión política de esta situación económica fue la configuración de grupos dominantes con características heterogéneas, en cuya cúspide estuvo una oligarquía costeña multisectorial: agroexportadora-bancaria-importadora. Durante el siglo xx, esta oligarquía disputó el poder político a un sector terrateniente, igualmente heterogéneo, afianzado sobre todo en la región interandina. La correlación de fuerzas entre estos sectores estuvo canalizada, preferentemente, a través de sus organizaciones corporativas: las llamadas “sociedades” que luego se denominaron “Cámaras de la Producción”.

Los intereses de los grupos económicos dominantes en la Sierra y en la Costa también estuvieron representados por los partidos políticos tradicionales Liberal y Conservador, respectivamente. Los ingresos fiscales dependían de las actividades de estos grupos, por lo que el Estado tenía poca autonomía financiera. El surgimiento de un sector industrial tenía el potencial de alterar este estado de cosas. La política económica de la Junta Militar (1963-1966) contribuyó a dinamizar esa tendencia por medio de la reforma agraria y políticas proteccionistas.

El quinto Velasquismo (1968-1972) debió afrontar la crisis fiscal con una deficiente balanza de pagos, un sector agrario en decadencia y un alto nivel inflacionario. Por otro lado, debió lidiar con las consecuencias del crecimiento del aparato burocrático estatal debido a la multiplicación de entidades autónomas que absorbían gran parte del presupuesto. El ingreso del Ecuador al Pacto Andino, en 1969, creó nuevas presiones económicas y políticas sobre el régimen y redundó en una mayor demanda de capital y de una adecuada infraestructura industrial por parte del sector empresarial. Dada la evidente incapacidad del Estado para ayudar a la capitalización y la falta de consensos sobre el papel del capital extranjero en la economía, se produjo una polémica generalizada entre líderes empresariales en torno a la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena, la que regularía la entrada de capital extranjero a la subregión.

Todo ello debilitó al gobierno de Velasco, que se vio obligado a aumentar las cargas fiscales a los importadores y exportadores. Durante esta presidencia, se dictó la Ley de Hidrocarburos, en octubre de 1971, la cual aumentó el atractivo de la inversión extranjera en el sector y trajo beneficios al Consorcio Anglo y Texaco Gulf. El dictamen de esta ley tuvo consecuencias negativas para el presupuesto estatal que, en 1970, tenía un déficit que causó que el sucre se devaluara de dieciocho a veinticinco sucres por un dólar. Esto, a su vez, provocó una subida del precio de productos básicos y motivó protestas y manifestaciones en contra del gobierno.4 Era evidente la falta de propuestas por parte del sector privado y de los partidos para solucionar la crisis. La indefinición se manifestó en políticas estatales para paliar la crisis sin metas claramente definidas. Parecía que toda la política navegaba sin más orientación que los impulsos voluntaristas del momento.

Velasco pidió al Congreso Nacional, reunido el 10 de agosto de 1969, la aprobación de medidas para solucionar el déficit, pero este le devolvió el presupuesto con aumentos de asignaciones a los gobiernos seccionales, ampliando la brecha deficitaria. La sola noticia o posibilidad de que se disminuyeran las asignaciones a las autoridades seccionales provocó la protesta y el “paro provincial” como forma de presión (El Comercio, marzo 2, 1970). La movilización se extendió a las centrales sindicales, particularmente la cte, que acusó al gobierno de “entregarse a las oligarquías”. Las medidas subsiguientes del gobierno, no apoyadas ni siquiera por los legisladores velasquistas en el Congreso, unificaron la oposición al gobierno de importadores, exportadores, industriales y artesanos.

Mientras los sectores productivos lograron llegar a acuerdos para oponerse al gobierno, los partidos demostraron una mayor dispersión. Los liberales trataron de liderar un movimiento encaminado a la destitución del presidente y a la inmediata reunión de un congreso extraordinario para lograrlo “por los canales legales”. El resto de los partidos guardaron silencio ante la petición liberal. arne (Acción Revolucionaria Nacionalista Ecuatoriana) se empeñó en seguir el camino trazado por los grupos económicos. El Partido Comunista rechazó los impuestos “como un golpe para el pueblo”, pero fue el único en proponer nuevas medidas para financiar el presupuesto “sin afectar al pueblo y sin recurrir a la temida devaluación”. Además, postuló la renegociación de la deuda exterior, el cobro efectivo de los impuestos a los terratenientes y a los inversionistas extranjeros, entre ellos a la Texaco, concesionaria de los campos petrolíferos” (El Comercio, junio 4 de 1970).

El régimen de partidos fue propiciado por la Constitución de 1967 (Art.74 y 75) que intentó darles una mayor importancia en la marcha de la vida nacional. Determinaba que solo los partidos podrían presentar candidatos para las elecciones pluripersonales. Pero no era solamente la situación legal lo que los debilitó, sino la inestabilidad política experimentada en la década del 60. Hasta 1968, muchas de las agrupaciones políticas estaban constituidas como “movimientos” que luego se convirtieron en partidos por mandato de la ley. Entonces debieron cumplir con los requisitos fundamentales exigidos para su reinscripción. Se constituyeron en el plano legal, mas no en el campo de la representación orgánica de los intereses sociales. Al momento existían 13 partidos, de los cuales solo el Partido Comunista (inscrito desde 1968 como Unión Democrática Popular) y arne demostraban tener una ideología definida. El resto se mantenía como grupos electores, representativos de familias o personas. Los partidos Conservador y Liberal, antes antagónicos y representativos de los poderosos sectores exportadores y terratenientes se habían acercado ideológicamente con el tiempo, pero estaban debilitados y experimentaban el desprendimiento, desde su seno, de otras agrupaciones que se convertirían en otros tantos partidos.

En junio de 1970, durante las elecciones generales, fue evidente una gran fragmentación de las fuerzas políticas que alcanzaron posiciones parlamentarias. Pero en las elecciones de gobiernos seccionales (provinciales y cantonales) fueron los partidos los que alcanzaron el triunfo electoral. El cfp (Concentración de Fuerzas Populares), con mensaje antioligárquico, estableció en la Costa una alianza con el Partido Liberal y conquistó la Alcaldía de Guayaquil y la Prefectura del Guayas. La Izquierda Democrática obtuvo una considerable votación en la provincia de Pichincha y conquistó la Prefectura. Ambas fuerzas se revelaron con buenas posibilidades para la próxima contienda electoral. La Izquierda Democrática se definía a sí misma como un partido que busca “la tecnificación de la política” y el estudio de los problemas sociopolíticos del país.

El hecho más notable de las elecciones de 1970 fue el triunfo del cfp (Concentración de Fuerzas Populares) derivado del antiguo upr (Unión Popular Revolucionaria, primera fuerza populista urbana que siempre estuvo bajo la sombra del velasquismo). El cfp obtuvo ocho diputados para el Congreso Nacional y su líder, Assad Bucaram, fue electo alcalde de Guayaquil. Cuando Velasco Ibarra se proclamó dictador, en ese mismo año, dejó insubsistentes las elecciones parlamentarias, pero respetó las representaciones de los gobiernos seccionales. De modo que Bucaram asumió, efectivamente, sus funciones como alcalde de Guayaquil. Desde ese punto, y con apoyo del Prefecto Liberal del Guayas (Francisco Huerta Montalvo), la coalición liberal-cefepista organizó una contundente oposición a la dictadura velasquista, dirigida más que a su política económica, a su Plan de Retorno Constitucional. Bucaram fue deportado a Panamá y, desde allí, prometió volver al país y organizar una rebelión con el apoyo del pueblo.

Velasco había iniciado el “proceso de retorno” proponiendo un plebiscito para propiciar reformas a la Constitución de 1946 -entonces vigente- y a la Ley de Partidos. Todos los partidos se opusieron, pero recibieron una andanada de virulenta represión. Entonces el gobierno preparó por su cuenta un plan de reformas y sobre esta base convocó a elecciones para presidente, senadores y diputados. Designó un tribunal electoral con mayoría de miembros velasquistas. Esta y otras iniciativas fueron rechazadas por las fuerzas políticas. El proceso electoral aparecía cada vez más como lo que era: una imposición sobre los partidos. Estos comprendieron que el gobierno estaba decidido a llevar adelante el proceso con la participación de quienes quisieran hacerlo. Con esta presión iniciaron su actividad electoral.

Pero desde el comienzo del proceso, más que posiciones doctrinarias, los partidos definieron dos corrientes electorales en torno a dos personalidades: el “poncismo” y el “bucaramismo”. El primero buscaba la presidencia para el dirigente del Partido Social Cristiano, Camilo Ponce, mientras el segundo lo hacía para Asad Bucaram. Desde allí, todo fue una acelerada y caótica carrera para cerrar el paso a este líder que lograba un vertiginoso ascenso en la opinión ciudadana. En realidad, podía verse ese intenso respaldo a Bucaram como un reflejo del clamor de los desfavorecidos frente a las injusticias sociales y su falta de representación en la escena política.

El 13 de febrero de 1946 se anunció la renuncia del ministro de Defensa, Luis Robles Plaza, acontecimiento que reveló la profunda escisión que se venía gestando entre el presidente Velasco y las Fuerzas Armadas. Por cierto, la definición de la estrategia de desarrollo para la era petrolera que estaba a punto de empezar, dentro de un entramado de voraces expectativas de los grupos oligárquicos, que ya armaban alianzas con las petroleras. Fue un asunto del que nadie habló durante la contienda electoral ni en el seno de los partidos. No hay rastros de que alguno de ellos haya preparado una estrategia basada en los intereses nacionales, en torno a este nuevo recurso con potencialidad de generar grandes cambios en el país.

Contenido

Este libro tiene el propósito de promover una reflexión sobre la realidad política del Ecuador a partir de una mirada retrospectiva sobre una coyuntura como la de los años setenta, quizá la etapa de cambios más profundos que haya experimentado este país en toda su historia. Para los investigadores y estudiosos de la historia y la política podría graficarse como un verdadero torbellino que a su paso arrastró a todos los sectores sociales y a todos los rincones del país, transformando todos los vestigios de la vieja sociedad. No fue únicamente el petróleo el elemento disparador de este proceso, sino la formación de una “voluntad política” para planificar qué hacer con ese recurso y definir el alcance social de las políticas que se iban a impulsar. A primera vista, muchos podrían decir que fue la dictadura militar ese elemento disparador. Pero, en realidad, esa voluntad innovadora tenía un contenido mucho más complejo que dejó entrever que, tras la figura aún fantasmal de un Estado, se empezaban a construir espacios de autonomía con respecto a los intereses oligárquicos. Dentro de estos espacios, se movían un conjunto de actores sociales, individuales y colectivos que, por primera vez, pensaban que podían beneficiarse de estos recursos. Los mismos estaban conformados por individualidades históricas que se transformaban a sí mismas por las dinámicas esperadas, y no esperadas, creadas por las posibilidades y potencialidades que surgían.

Obviamente, esas dinámicas sociales operaban sobre condiciones objetivas y subjetivas ya existentes, como las que se mencionan en esta introducción. Múltiples factores influyeron en el cuestionamiento a la vieja sociedad: la corriente integracionista latinoamericana y andina; los ecos de la revolución cubana; los militares que en 1963 introdujeron la tecnología de la planificación; los impulsos del pensamiento de la cepal a través de los planificadores ecuatorianos de la junapla (Junta Nacional de Planificación).

De entre todo ello, destaca la intervención coyuntural de las Fuerzas Armadas, que, por fuerza de las circunstancias, pasaron de actores institucionales a actores políticos. ¿Cómo se conjugaron en esas especificas circunstancias, intereses institucionales fraccionados por la presencia de la doctrina de seguridad nacional -entendida de diversas maneras al interior de una corporación que no tiene por qué ser considerada exenta de conflictividades internas- con las de otros actores sociales y políticos favorables a los impulsos de cambio?

La historia ecuatoriana registra otros momentos en los que las Fuerzas Armadas también ejercieron ese papel de mediadores entre intereses políticos en pugna, debido a la crónica indefinición de las fuerzas civiles y de sus organizaciones de representación política (partidos), tanto a nivel de los grupos dominantes como de los subalternos. Sobre las intervenciones militares, la literatura política latinoamericana, contempla que tales situaciones han estado presentes en coyunturas de bloqueo entre fuerzas en conflicto. Así como en ausencia de condiciones de producción de una decisión política propiamente dicha. Determinaciones de posiciones de clase o de posiciones institucionales no son excluyentes del desarrollo de prácticas políticas coadyuvantes de la definición de proyectos sociales, como los mentalizados por los militares en esos momentos de estancamiento de los impulsos hacia la modernización del Estado, como los aquí analizados. Si se quiere llegar a una justa evaluación de las fuerzas relevantes dentro de una situación histórica, es necesario admitir la presencia de actores con poder de innovación, mucho más cuando se están considerando los cambios en la estructura del Estado, identificado como el espacio o la razón de ser de estos actores, aun cuando sea necesario conceder que esta no puede ser una receta de uso recurrente.

Si se sigue la línea de las intervenciones militares en el Ecuador, desde la Revolución Juliana en 1925, no se puede decir ciertamente que hayan actuado en consonancia con los intereses de las oligarquías, como ocurrió en otros países de América Latina; por el contrario, hasta fines de los años setenta fueron identificadas, incluso por las otras fuerzas políticas, como factores de contención de ese tipo de dominación. Ese fue el significado especifico de la alianza tecnocrático-militar que echó a andar la Revolución Nacionalista de las Fuerzas Armadas, que empezó a pensar en el nuevo papel redistributivo del Estado. En contraste, en la América Latina de la época, las dictaduras militares viabilizaban las respuestas neoliberales a la crisis fiscal. A nivel de la sociología mundial, en esa misma década se dio el famoso debate sobre la autonomía relativa del Estado (Nicos Poulantzas-Ralph Milliband) en el marco del pensamiento marxista clásico que antes negaba al Estado esa condición y lo consideraba solo como “instrumento”. El debate permitía comprender la lógica sistémica del Estado en la producción de su propia racionalidad estructural. En el Ecuador emergían esas potencialidades sistémicas, pero también iniciaban otros problemas a considerar como el carácter rentista de su economía, entre otros.

El libro está organizado para resaltar los testimonios directos de actores relevantes plasmados en entrevistas que los autores de este libro realizaron entre 1983 y 1985 y que compartieron entre sí durante la elaboración de sus respectivas tesis doctorales, cada uno en sus respectivos centros de Estudio: Bertha García Gallegos (Colegio de México), Augusto Patricio de la Torre Endara (Universidad de Notre Dame), José Vicente Zevallos López (Universidad de Wisconsin) y Jorge Hidrobo Estrada (Universidad de Texas). Ellos fueron estudiantes y egresados de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador en distintas facultades, compartiendo actividades estudiantiles y académicas. Todos optaron por hacer sus doctorados internacionales casi al mismo tiempo, fascinados desde distintas perspectivas por esos procesos de cambio ocurridos en los años setenta, participaron en el levantamiento de estos materiales y se juntaban ocasionalmente para hacer un cruce de reflexiones que resultó de gran importancia para interpretar las fuentes y metodologías. El propósito central de publicar las entrevistas es permitir que los lectores puedan, por sí mismos, hacerse las preguntas y encontrar las respuestas.

En la primera parte del libro se presentan cuatro textos elaborados a partir de los trabajos académicos de los autores -sus tesis doctorales- revisitados solamente para lograr una visión panorámica de sus resultados o para poner énfasis en un tema particular, como el del proceso de reconstrucción democrática entre 1976 y 1979. Si bien el paso del tiempo permite a cada uno distintas reconsideraciones en los planos conceptuales y metodológicos, se ha preferido dejar intacto el momento en que las observaciones fueron hechas -entre 1982- 1986- y las interpretaciones fueron alcanzadas (1987-1992).

En la segunda parte del libro hemos convenido en presentar las entrevistas en el orden de los acontecimientos en que los actores estuvieron insertos a lo largo de los procesos: el golpe de Estado militar, el ordenamiento del gobierno de la alianza tecnocrático-militar, que corresponde a la primera parte de la dictadura; así como de la tormentosa dinámica política de la reconstrucción democrática, que corresponde a la etapa que siguió a la ruptura interna de la nueva dictadura en enero de 1976. Es de particular interés el llamamiento, en ese mismo año, a un dialogo civil-militar, así como a las primeras consultas a sectores amplios de la sociedad y no solo a las fuerzas políticas, que en aquel momento se encontraban en un estado de cuasi paralización o intransigencia. Es paradójico que el autoritarismo haya logrado activar a nuevos actores dispuestos a enfrentar los desafíos que aguardaban al Ecuador y que lo sigan haciendo a pesar del paso del tiempo. Los testimonios se ofrecen a los lectores tal como los expresaron los entrevistados, con mínimas intervenciones y correcciones gramaticales, con la intención de ponerlos a la luz pública ratificando la admiración, el respeto y el reconocimiento que cada uno de ellos se merece por el papel que pudieron desempeñar en la producción de nuevos sentidos históricos para este país.

Augusto P. de la Torre Endara (“Ecuador: La macroeconomía del auge petrolero en la década de los 70”) explora el impacto e implicaciones del primer auge petrolero 1972-1980. Analiza la macroeconomía del boom y examina los cambios estructurales que se produjeron en distintos sectores económicos, enfatizando la reasignación de recursos en favor de actividades protegidas frente a la competencia internacional. Jorge A. Hidrobo Estrada (“Los setenta y los industriales”) estudia el papel de este sector en la década en la toma de decisiones sobre las políticas económicas de los años setenta; su surgimiento y diferenciación como una nueva clase social; las bases del poder que alcanzaron con el concepto de ‘congruencia’ e innovación. José Vicente Zevallos López (“Transformaciones en el agro ecuatoriano durante la década de los 70”) identifica a los actores clave en la implementación de políticas públicas en este sector, difíciles de entender sin contar con la legislación de reforma de la década previa (1964), así como entre 1970 y 1973. Evalúa los impactos de las políticas públicas en los sistemas de tenencia de la tierra, relaciones sociales rurales y cambio tecnológico. Bertha J. García Gallegos (“Movilización social y participación política bajo control militar; la reconstrucción democrática en el Ecuador entre 1976-1979”) analiza el proceso que marca el traspaso de la representación política desde las Fuerzas Armadas a las fuerzas civiles; el diálogo militar con la sociedad civil; el debate sobre la institucionalización del sistema político; la lucha electoral en dos vueltas que transcurrió en medio del autoritarismo militar, entre diciembre de 1977 y abril de 1979.

1 Zemelman, Hugo (1977b), Problemas políticos de la transición: desde la toma del poder político hasta el poder revolucionario, en F. Gil, R. Lagos y N.A. Londesberg, Chile 1970-1973: lecciones de una experiencia, Madrid, Tecnos-Colección Ciencias Sociales.

2 Ver al respecto las entrevistas al economista Pedro Aguayo Cubillo y al general Guillermo Rodríguez Lara.

3 En el Ecuador, un empate catastrófico de las facciones de la oligarquía determinó que un partido político conformado por tres persones, llevara a Otto Arosemena Gómez a la Presidencia del Ecuador, 1966-1968. Durante su gobernó salieron a la luz las concesiones hidrocarburífera y mineras preexistentes en el país.

4 Sosa, Ximena Hombres y mujeres velasquistas, 1934-1972 / Quito: Editorial FLACSO Ecuador Ediciones Abya-Yala, 2020.

Primera Parte: Análisis

Ecuador: la macroeconomía del Auge petrolero en la década de los 70

Augusto de la Torre Endara*5

Resumen

Este capítulo explora el impacto e implicaciones del primer auge petrolero en la economía ecuatoriana durante el periodo 1972-1980. Analiza la macroeconomía del boom, particularmente los efectos en el crecimiento y el balance de ahorro e inversión, así como sus implicaciones monetarias y fiscales. Examina, además, los cambios estructurales que se produjeron en distintos sectores económicos, enfatizando la reasignación de recursos en favor de actividades protegidas frente a la competencia internacional. Dicha reasignación fue el resultado de la interacción entre la fuerte apreciación del tipo de cambio real y las políticas que promovieron vigorosamente la industrialización por sustitución de importaciones. El capítulo termina con una comparación del primer auge petrolero ecuatoriano (la década de los 70) con el auge más reciente (2003-2014), destacando las lecciones no aprendidas y errores repetidos.

Palabras clave: macroeconomía, boom petrolero, proteccionismo, enfermedad holandesa, distorsiones en economías petroleras.

Abstract

This chapter explores the impact and implications of Ecuador’s first oil bonanza in the 1972-1980 period. It analyzes the macroeconomics of the boom, particularly its effects on growth and the savings-investment balance, as well as its monetary and fiscal implications. It also examines the structural changes that took place in various economic sectors, emphasizing the reallocation of resources in favor of activities protected from international competition. Such reallocation resulted from the interaction between the substantial appreciation of the real exchange rate and policies that vigorously promoted import-substituting industrialization. The chapter concludes with a comparison between the first oil boom in the 70s with the more recent one (2003-2014), highlighting the lessons not learned and repeated errors.

Key Words: Macroeconomics. oil boom, protectionism, Dutch disease, distortions in oil-dependent economies.

Introducción

Agosto de 1972 marcó el comienzo del primer boom de petróleo en la historia de Ecuador. El optimismo que generó era entendible y se reflejó en el Plan Integral de Transformación y Desarrollo 1973-1977 del gobierno militar del general Rodríguez Lara. Este propuso una estrategia que “aprovecharía la situación histórica” para implementar un “cambio trascendental en la economía” y “constituir un mejor país para todos los ecuatorianos” a través de la “siembra del petróleo”. La cuadruplicación de los precios del petróleo en 1974 siguió al extraordinario aumento en el volumen de exportación de crudo en 1972-1973,6 y amplificó la euforia. Cinco años después, Hurtado (1977) resumía la atmósfera asociada con la década del petróleo de esta manera: “vientos de progreso soplan por todas partes, en un país que parece haber despertado finalmente”.

Este capítulo examina el impacto e implicaciones del auge petrolero en la economía ecuatoriana durante el periodo 1972-1980.7 Primero analiza la macroeconomía del boom, particularmente los efectos en el crecimiento y el balance de ahorro e inversión, así como sus implicaciones monetarias y fiscales. Luego examina los cambios estructurales que se produjeron en distintos sectores de la economía, enfatizando la reasignación de recursos en favor de sectores protegidos frente a la competencia internacional. Esa reasignación fue el resultado de la interacción entre la fuerte apreciación del tipo de cambio real y las políticas proteccionistas asociadas a la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones. El capítulo termina con reflexiones de política económica que surgen al comparar el boom petrolero ecuatoriano de los 70 con el auge más reciente (2003-2014), destacando lecciones no aprendidas y errores repetidos.

1. Dinámicas macroeconómicas del auge petrolero de 1972-80

Ecuador experimentó un formidable auge económico durante ocho años (1972-1980). Los beneficios económicos generados por las exportaciones de petróleo se reflejaron en un extraordinario aumento, del 63%, en el pib per cápita entre 1971 y 1980.8 Desde el punto de vista de la dinámica macroeconómica, el auge puede dividirse en tres fases: (a) el big bang en el volumen de exportaciones (1972-1973); (b) el gigantesco salto en el precio del petróleo y la enorme expansión procíclica del gasto (1974-1975); y (c) la prolongación insostenible del boom de gasto mediante el endeudamiento externo (1976-1980). Esta sección analiza estas fases.

(a) La expansión del producto y abstención en el gasto (1972-73)

Durante 1972 y 1973, se materializó una gran expansión en la producción y exportación de petróleo. Como consecuencia, el pib real creció a un ritmo extraordinario: 14.4% en 1972 y 25.3% en 1973. El 72% de ese crecimiento se debió al sector petrolero. Impulsadas por la nueva y voluminosa producción de crudo, las exportaciones incrementaron su participación en el pib, de un promedio de 14.7% durante 1966-71 a casi 34% en 1973 (Cuadro 1).

Cuadro 1

En estos dos años (1972-1973), los ingresos fiscales extraordinarios se ahorraron. Como consecuencia, el gasto doméstico agregado (consumo más inversión, pública y privada) no aumentó, mientras que el ingreso del país (el pib) creció en 14.4% (Cuadro 1). Así el ahorro nacional, que había promediado el 12% del producto nacional bruto (pnb) en el período 1965-71, subió al 18.4% en 1973. El reflejo de estos desarrollos en las cuentas externas fue igualmente impresionante: el balance comercial (exportaciones menos importaciones de bienes y servicios no factoriales en dólares constantes) pasó de déficits persistentes de alrededor del 3.5% del pib por año durante 1966-71 a un superávit del 3.6% del pib en 1973. La gran oscilación hacia un exceso del ingreso sobre el gasto se debió al ahorro en el sector público, el receptor directo de los ingresos petroleros. De hecho, el sector público, que venía arrastrando déficits, generó un superávit del 3% del pib en 1973 (Cuadro 2).

Cuadro 2

Dado que el Ecuador mantuvo su política de cambio fijo a lo largo de la década de los 70, la avalancha de divisas que ingresaba al país produjo una gran acumulación de reservas internacionales en el bce, las cuales aumentaron en el equivalente de 5.4% del pib en 1972 y 4.2 % del pib en 1973.9 El nivel de reservas internacionales subía en la medida que el bce compraba, al tipo de cambio fijo de 25 sucres por dólar, los petrodólares que recibía el gobierno.10 La abstención temporal del gasto público durante 1972-1973 hizo posible que el gobierno acumule enormes depósitos en el bce, lo cual esterilizó el crecimiento de la oferta de dinero y contuvo las presiones inflacionarias que, de otro modo, se hubiesen materializado. En efecto, la tasa anual de inflación más bien se redujo de 9.7% en 1971 a 7.4% en 1972, y se incrementó modestamente a 12%, en 1973.

El ahorro de los petrodólares fue efímero; duró mientras el Estado preparaba su maquinaria de gasto. El caparazón institucional del Ecuador en 1972 simplemente no estaba listo para absorber y administrar un aumento tan grande de ingresos fiscales. En buena parte, la demora se debió a la transición a un nuevo régimen. El gobierno de Rodríguez Lara asumió el poder, mediante un golpe de Estado, en febrero de 1972, seis meses antes del inicio de las exportaciones de petróleo. La insuficiencia de la capacidad institucional para el gasto se agudizó en la segunda mitad de 1973, cuando los planificadores se dieron cuenta de que habían subestimado la magnitud de los ingresos porque no anticiparon la enorme escalada (cuadruplicación) del precio del petróleo que se materializó en 1973-74.

En todo caso, los motores burocráticos para canalizar los ingresos extraordinarios del petróleo hacia el gasto, con miras a cumplir la promesa del gobierno de “dinamizar y expandir el aparato productivo del país” (grne, 1972), se encendieron con relativa rapidez, especialmente mediante el aumento de la inversión pública en proyectos de desarrollo anunciados en el plan quinquenal.

Así, de manera derivada, empezaron a sentirse los impactos del auge petrolero en el sector privado. Los mecanismos más directos de transferencia de recursos hacia este sector fueron de dos tipos. Primero, decisiones orientadas a mejorar el poder adquisitivo del salario. Segundo, sistemas de apoyo a la inversión privada en áreas “prioritarias”, especialmente la manufactura, que fue el sector privilegiado por el modelo de sustitución de importaciones.

Los mecanismos del primer tipo incluyeron el aumento de las deducciones del impuesto sobre la renta para familias de ingresos bajos, la introducción del subsidio implícito al consumo interno de combustibles (fijación de precios domésticos inferiores a los precios de importación)11 y los subsidios explícitos a la importación de trigo y fertilizantes. Los mecanismos del segundo tipo estuvieron fuertemente asociados al modelo proteccionista de sustitución de importaciones y se multiplicaron a lo largo de la década de 1970. Su despliegue empezó con fuerza en 1973, año en que, por ejemplo, se recapitalizó al Banco Nacional de Fomento, se constituyó el Fondo Nacional de Desarrollo (fonade) y se establecieron los Fondos Financieros en el bce para expandir y dirigir el crédito a sectores prioritarios y a tasas de interés subsidiadas. Se inició, además, un proceso de reducción sustancial de aranceles a las importaciones de insumos, bienes intermedios y de capital, y se aprobaron leyes de promoción industrial que incluían, entre otras cosas, incentivos tributarios a la inversión en la manufactura.

Para fines de 1973 el gobierno estaba listo para “sembrar el petróleo,” es decir, implementar sus planes de gasto en el contexto del plan quinquenal y, de este modo, conseguir un desarrollo económico vigoroso, pero orientado hacia adentro, esto es, fincado en la producción sustitutiva de importaciones de manufacturas, dentro del altamente protegido mercado común andino.

(b) La explosión del gasto: 1974-1975

En 1974-1975 el gasto agregado (demanda doméstica por bienes de consumo e inversión) experimentó un crecimiento procíclico sin paralelo en la historia económica ecuatoriana. Las tasas anuales reales de expansión del gasto agregado fueron 20% en 1974 y 13% en 1975, excediendo las tasas de crecimiento del ingreso real en 14 y 8 puntos porcentuales (Cuadro 3). Para 1975, el nivel de gasto doméstico superó al del PIB, dando lugar a una brecha de recursos en la cuenta corriente externa que tendió a aumentar durante el resto de la década.

En efecto, el Ecuador se encontró en 1974 dotado de una enorme capacidad de gasto. Por un lado, las rigideces institucionales iniciales, referidas en la sección anterior, fueron superadas, abriéndose así las puertas para drenar los ahorros que el gobierno había acumulado en el bce en los dos años anteriores, no solo para alimentar su propio gasto, sino también para transferir petrodólares al sector privado a través de facilidades crediticias e incentivos arancelarios y tributarios.

Por otro lado, la capacidad de gasto se amplió colosalmente por el gran e inesperado salto en el precio del petróleo en 1974. Como se muestra claramente en el Gráfico 1, a la duplicación del volumen de las exportaciones que se había producido entre 1971 y 1973 se añadió un colosal aumento del precio del petróleo que se tradujo en un incremento del 100% en los términos de intercambio (el índice del precio de las exportaciones dividido para el índice del precio de las importaciones) entre 1973 y 1974. Los líderes económicos del país debieron haber considerado que el aumento del precio del petróleo iba a ser duradero, por lo que ni siquiera se discutió la opción de ahorrar una buena tajada del ingreso petrolero extraordinario.

Cuadro 3

Nótese que la producción (pib real), aunque a la zaga del gasto doméstico, siguió creciendo a un ritmo promedio sólido, 6% por año, en 1974-75 (Cuadro 3). Sin embargo, el volumen de exportaciones ya no era la fuerza detrás de la expansión del pib, sino su precio. De hecho, las exportaciones medidas en dólares constantes sufrieron un descenso visible: se contrajeron en 4.7% en 1974 y 8.7% en 1975. Pero la capacidad de compra de las exportaciones aumentó en 95% durante 1974 gracias al salto en el precio del petróleo y la consecuente mejora en los términos de intercambio. Como resultado, el poder adquisitivo de la producción nacional (el valor real del pib recalculado para incorporar el efecto de los términos de intercambio) creció a tasas extraordinarias: 27% en 1973 y 22% en 1974 (Cuadro 3).

La ola de gasto fue generalizada. En el sector público, el gasto corriente medido en términos reales creció en 53% en 1974 y 19% por ciento en 1975 y la inversión pública pasó del 7.5% del pib en 1973 al 10.3% del pib en 1974. Sin embargo, esta explosión del gasto público como porcentaje del pibmedida en términos reales no condujo a un empeoramiento pronunciado de la posición fiscal medida en términos nominales. ¿Por qué? Por el efecto de los términos de intercambio: el aumento del precio del crudo mejoró notablemente el poder de compra de los ingresos fiscales. En consecuencia, el superávit nominal del sector público no financiero (spnf) que se había materializado en 1973 (3.1% del pib) se mantuvo en 1974, aunque fue menor (0.8% del pib). El sector público recién entró en déficit nominal (2.2% del pib) en 1975.

Gráfico 1

Tanto el consumo como la inversión crecieron fuertemente en términos reales, a un ritmo del 15% en 1974 y 12% en 1975 en el caso del consumo, y del 27% en 1974 y 23% en 1975 en el caso de la inversión (Cuadro 3). Ello llevó a un inusitado incremento de las importaciones, 44% en 1974 y 17% en 1975, facilitado por una reducción significativa de tarifas arancelarias, especialmente para los insumos, bienes intermedios, maquinaria y equipos que requería la naciente y altamente protegida industria manufacturera del país.

Nuevamente, el efecto de los términos de intercambio hizo que, pese al tsunami de importaciones, el déficit nominal en la cuenta corriente externa, que había sido equivalente al 2.3% del pib en 1973, se achicase solamente al 0.6% del pib en 1974. Sin embargo, la expansión del gasto terminó desbordando la ganancia obtenida por vía de los precios (términos de intercambio) y generó así un insostenible problema de balanza de pagos en 1975. El déficit en la cuenta corriente externa en ese año fue de 8.5% del pib y el drenaje de reservas internacionales equivalente a 2.2% del pib.12

La expansión de la demanda excedió con mucho la oferta en mercados locales en los que la producción nacional no estaba expuesta a la competencia internacional. En el Ecuador de esos tiempos, la producción no expuesta a dicha competencia se concentró no solo en actividades de servicios inherentemente no transables (como la construcción y otros servicios que no pueden cruzar fronteras),13 sino también en actividades manufactureras que el modelo de sustitución de importaciones promovió a través de altas barreras arancelarias, las cuales convirtieron a dichas manufacturas en bienes no transables de facto. El exceso de demanda en esos sectores generó una significativa aceleración de la inflación.14 En efecto, el ritmo de crecimiento del índice de precios al consumidor (ipc), que se había mantenido en un promedio del 6% por año durante 1966-1972, saltó al 22.7% en 1974 y al 14.3% en 1975 (Cuadro 4).15

La súbita aceleración de la inflación en 1974-1975 y el surgimiento de un gran déficit de la balanza de pagos en 1975 claramente indicaban que se había agotado la fase más vigorosa y ascendente del boom. Las divisas provenientes del petróleo ya no bastaban para proseguir con el proceso expansivo del gasto. Las importaciones superaban ya la nueva disponibilidad de divisas que provenían de las exportaciones, cuyo volumen ya se había estancado.16 Y el gasto del sector público excedía a sus ingresos. Así, el año 1975 constituyó un umbral: sacó a la luz la insostenibilidad del patrón de gasto. Un ajuste contractivo gradual del gasto y una depreciación del tipo de cambio oficial se imponían como parte de un curso de acción de política económica prudente, pero no fue el camino adoptado.

Cuadro 4

Inicialmente, las autoridades económicas respondieron a los problemas de balanza de pagos en 1975 elevando selectivamente las barreras a las importaciones.17Ello les permitió tener tiempo hasta conseguir el financiamiento externo que les permitiría redoblar su apoyo al modelo de sustitución de importaciones y superar la restricción de divisas. Así, a punta de deuda externa, se pudo seguir alimentando el crecimiento del gasto que dicho modelo requería.

(c) Expansión del gasto sustentada con endeudamiento externo: 1976-1980

En el período 1976-1980, el pib del Ecuador continuó creciendo a un ritmo robusto, aunque menor al alcanzado en 1972-1975, la fase más vigorosa del auge petrolero. De 1976 a 1980, el crecimiento promedio del pib fue de 6.5% por año, muy por encima de la tasa de crecimiento histórica del Ecuador (Cuadro 5).18 El volumen de exportaciones, que en este período se estabilizó en la magnitud alcanzada en 1973 (Gráfico 1), continuó apoyando el nivel de actividad económica, pero ya no contribuyó al crecimiento de la economía. Por otra parte, los precios del petróleo, y por tanto los términos de intercambio, se estabilizaron entre 1974 y 1978, de manera que tampoco pudieron suplir las divisas que se necesitaban para seguir expandiendo el gasto en la economía al ritmo el gobierno quería conseguir. El único modo de alcanzar ese objetivo fue la creciente deuda externa. Según un reporte del Banco Mundial (1979), después de 1976, “el endeudamiento externo se liberó de restricciones y controles”.

Cuadro 5

La euforia de endeudamiento llegó también al sector privado ecuatoriano. Así, la deuda externa privada registrada en el bce, que oscilaba en torno al 1% del pnb hasta 1976, se disparó y llegó al 11% del pnb en 1980. Para agravar las cosas, esta deuda era de plazos significativamente más cortos y con tasas de interés variables más altas que la pública, por lo que el servicio anual de la deuda externa privada, como porcentaje de las exportaciones, creció en espiral, llegando al 35.6% en 1980, un monto incluso mayor al del servicio de la deuda externa pública (Cuadro 6).

El voraz endeudamiento externo permitió al Ecuador prolongar la vida del modelo de industrialización por sustitución de importaciones y continuar con un elevado gasto doméstico agregado (absorción) durante 1976-80. Este proceso recibió además un empuje a fines de la década, cuando el precio del petróleo subió nuevamente y con fuerza, provocando un salto de 38% en los términos de intercambio (Gráfico 1), lo cual, como se explicó anteriormente, aumentó el poder adquisitivo del ingreso del país, potenciando así aún más la capacidad de gasto.

Cuadro 6

De manera que, gracias al endeudamiento agresivo y a la buena suerte de aumentos en el precio del petróleo, durante el periodo 1976-1980, Ecuador pudo acumular reservas internacionales sin realinear su moneda cada vez más sobrevaluada (más sobre esto en la siguiente sección) y, al mismo tiempo, sostener un ritmo de crecimiento promedio del gasto doméstico (público y privado, consumo e inversión) del 6.5% por año, medido en términos reales (Cuadro 5). El principal motor de la expansión del gasto en ese tiempo fue el consumo, que tuvo una tasa promedio de crecimiento, en términos reales, del 7.5% por año durante 1976-1980, aunque la inversión también experimentó tasas de crecimiento altas en 1977 y 1978 (Cuadro 5).

El sector público utilizó la deuda externa para financiar déficits fiscales importantes, del orden del 4% del pib por año en promedio durante 1976-1981. Así, el sector público pudo mantenerse como la fuente primordial de la expansión del gasto nacional: durante 1976-1980 sostuvo su gasto corriente en montos anuales superiores al 20% del pib (comparado con el 17% del pib en los años previos a 1974). Además, siguió invirtiendo cuantiosamente, alrededor de 10% del pib por año (casi el doble de lo que solía invertir antes del boom). Más aún, el Estado se endeudó en montos mayores a los requeridos para financiar su déficit propio, a fin de poder seguir canalizando el crédito a la economía privada. Se estima que cerca del 45% de crédito bancario al sector privado, durante la bonanza petrolera (1974-1981), se fondeó con préstamos del bce a tasas de interés fijadas administrativamente (De la Torre 1987).19

Dado que el pib creció más o menos al mismo ritmo que el gasto doméstico agregado, Ecuador no pudo cerrar el gran déficit (8.5% del pib) en la cuenta corriente externa que se había abierto en 1975. La cuenta corriente siguió registrando significativos déficits durante 1976-1980, equivalentes en promedio al 5.4% del pib por año. Las presiones del gasto, además, siguieron generando fuertes excesos de demanda en aquellos sectores protegidos frente a las importaciones (tanto los bienes y servicios inherentemente no transables como la producción manufacturera impulsada y cobijada por las políticas de sustitución de importaciones), lo cual mantuvo la inflación relativamente alta, en un promedio del 12% por año durante 1976-1980 (Cuadro 4) y por encima de la inflación internacional. Ello, a su vez, amplificó el desborde del gasto hacia importaciones, exacerbando el problema de los déficits en la cuenta corriente.

El endeudamiento externo postergó el inevitable ajuste de la macroeconomía y así sembró las semillas de la gran crisis fiscal, de moneda y de deuda externa pública y privada que sacudió al Ecuador a comienzos de los 80, y que devino en el traspaso de la deuda externa privada al sector público mediante el proceso de “sucretización” de la deuda externa privada.

2. Efectos sectoriales del auge petrolero y políticas de sustitución de importaciones

Un fenómeno bien conocido y estudiado en macroeconomía es el de la “enfermedad holandesa” (Corden,1982, 1983; Corden y Neary, 1982; Neary 1983; Eastwood y Venables (1982). Este fenómeno está asociado a un boom de commodities (como el petrolero que Ecuador experimentó en la década de los 70) que conduce a un boom de gasto y a una consecuente apreciación del tipo de cambio real, esto es, a una pérdida de competitividad externa para actividades económicas expuestas a la competencia en mercados internacionales. Estas actividades forman parte del llamado “sector transable” de la economía, el cual incluye tanto la producción “importable” (bienes y servicios que se producen y venden en el país, pero que compiten con las importaciones), como la producción “exportable” (bienes y servicios que se producen en el país pero que se pueden vender fuera del país o, como en el caso de servicios turísticos, dentro del país a ciudadanos extranjeros).

La apreciación del tipo de cambio real es mayor mientras mayor sea la expansión del gasto doméstico (consumo más inversión) y la consecuente presión que esta ponga sobre la capacidad de oferta del sector “no transable” del país. En un sistema de tipo de cambio nominal fijo, la apreciación del tipo de cambio real se produce como consecuencia del exceso de la demanda en el sector “no transable”, exceso que hace que la tasa de inflación doméstica supere a la tasa de inflación internacional. Así, cuando el tipo de cambio real se aprecia, la producción nacional transable pierde competitividad en mercados internacionales porque el nivel de costos (precios y salarios) del país crece a un ritmo mayor que el de otros países (midiendo todos los costos en la misma moneda). Al mismo tiempo los recursos productivos se desvían en favor del sector no transable, el cual crece a expensas del transable.

Este fenómeno de “enfermedad holandesa” favorece al sector no transable tanto por vía de la demanda como de la oferta. En el lado de la demanda, la mayor inflación interna (en relación con la externa) hace que el gasto se desvíe hacia las importaciones (hacia la producción foránea), en desmedro de la producción doméstica de bienes y servicios “importables”. Por el lado de la oferta, la inflación interna mejora la rentabilidad del sector no transable comparada con la rentabilidad de productos importables y exportables, lo cual hace que los recursos productivos (trabajo, capital, talento empresarial) fluyan hacia el sector no transable.

En el caso del boom petrolero ecuatoriano de los 70, la ola de gasto que este produjo (y que fue analizada en la sección anterior) generó una fuerte pérdida de competitividad externa por vía de una sustancial apreciación del tipo de cambio real. La apreciación acumulada del tipo de cambio efectivo real entre 1974 y 1981 fue de 33% (Gráfico 2).20 Dado el esquema de tipo de cambio fijo (25 sucres por dólar a lo largo de toda la década), el canal de apreciación fue la inflación doméstica (ver Cuadro 4).21 La productividad de la economía no aumentó al ritmo de la apreciación del tipo de cambio real y, por ende, el precio del dólar tenía que ajustarse tarde o temprano. Ello explica las severas depreciaciones del tipo de cambio que Ecuador experimentó en los 80, al agotarse, simultáneamente, el insostenible boom de precios de petróleo y el igualmente insostenible modelo de crecimiento hacia adentro, basado en un fuerte proteccionismo a la industria sustitutiva de importaciones y el continuo endeudamiento externo.

Si la política económica hubiese sido neutra, esto es, si no hubiese favorecido a ciertas actividades económicas más que a otras, la fuerte y prolongada apreciación real experimentada en Ecuador en los 70 hubiese generado dinámicas económicas en favor de la expansión del sector no transable y en desmedro de todos los sectores inherentemente transables. Pero la política económica no fue neutra. Fue particularmente favorable a una amplia gama de actividades productivas que sustituían a las importaciones, tanto que esas actividades, pese a ser inherentemente transables, se convirtieron, de facto, en actividades no transables.

Esta sección: (a) examina la interacción entre la apreciación del tipo de cambio real y las políticas económicas; (b) discute cómo dicha interacción recanalizó incentivos de producción en favor de actividades consideradas prioritarias; y (c) muestra que los resultados esperados de dicha interacción son congruentes con los patrones de crecimiento sectorial observados durante el auge petrolero.

La estructura sectorial del pib no petrolero sufrió cambios profundos durante el auge. Tal como era de esperarse, la gran expansión del gasto y apreciación del tipo de cambio real propulsaron un fuerte crecimiento del sector terciario (compuesto principalmente de servicios, incluyendo la construcción), el cual cobija mayormente a actividades no transables (i.e., que no compiten en mercados internacionales). De hecho, en cuestión de solo 8 años, la participación del sector terciario en el pib no petrolero aumentó en 5.6 puntos porcentuales, de 49.6% en 1972 a 55.2% en 1980 (Cuadro 7). Notablemente, se trató de una expansión altamente intensiva en mano de obra, lo que se evidencia por el aumento, aún mayor, de 7.9 puntos porcentuales, en la participación del sector terciario en el empleo, del 30.9% en 1972 a 38.8% en 1980 (Cuadro 8). Ello convirtió al sector terciario en el mayor generador de empleo durante el auge petrolero, absorbiendo la mayor parte de la fuerza laboral desplazada del sector agrícola, cuya participación en el empleo cayó en casi 10 puntos porcentuales, de 52.9% en 1972 a 42.5% en 1980.

Gráfico 2

El hecho de que el aumento de la participación del sector terciario en el empleo haya excedido al de su participación en el pib no petrolero, sugiere que la mayor parte de los puestos de trabajo creados en el sector terciario fueron empleos formales, esto es, empleos con afiliación a la seguridad social y que típicamente requieren destrezas más calificadas (por ejemplo, en el sector gubernamental y financiero).22 Por otra parte, el sector terciario también absorbió la mayor parte de la fuerza de trabajo desplazada del sector agrícola durante el proceso de urbanización de los 60, pero lo hizo principalmente a través del crecimiento del empleo informal, el cual no añade mucho a la producción. Es por ello que, mientras que la participación del sector terciario en el empleo subió de 27.3% en 1965 a 30.9% en 1972, su participación en el pib no petrolero se mantuvo relativamente constante, en torno a 49.5% (ver Cuadros 7 y 8).

No sorprende la expansión del sector no transable. Esa es la esencia de la mencionada “enfermedad holandesa.” Sin embargo, en Ecuador no se materializó el proceso de desindustrialización que se asocia a la enfermedad holandesa y que típicamente se observa como contraparte de la expansión del sector no transable.23 La explicación está en la incidencia de la política económica (tributaria, arancelaria, crediticia, etc.), la cual siguió su propia lógica de promoción y protección preferencial a ciertos sectores y así recanalizó, neutralizó o exacerbó los efectos de la “enfermedad holandesa”. De hecho, la manufactura aumentó su participación en el PIB no petrolero de 18% en 1972 a 21.3% en 1980, pese a la pérdida de competitividad externa de la producción nacional (Cuadro 7).

Cuadro 7

El sector manufacturero fue el más promocionado y protegido durante los 70. Las actividades industriales que más se beneficiaron de apoyos estatales fueron aquellas asignadas al Ecuador en el marco del Pacto Andino. El mercado común creado por este Pacto se formó a fines de los 60.24 Fue inspirado por una agenda de desarrollo basado en la industrialización por sustitución de importaciones y estuvo orientado hacia adentro, es decir, hacia el mercado común andino.

El resto de esta sección analiza la interacción entre la apreciación del tipo de cambio real y el gasto interno, y la política de industrialización por sustitución de importaciones. El análisis se enfoca en tres sectores clave que son inherentemente transables en ausencia de interferencia de la política económica: industria manufacturera, agricultura y exportaciones no tradicionales. El análisis no cubre los efectos en la distribución del ingreso de la política pública.25

Cuadro 8

El Pacto Andino seleccionó actividades manufactureras que debían promoverse y repartió la exclusividad de su producción entre los países miembros. Las actividades manufactureras asignadas al Ecuador se concentraron principalmente en el sector metalmecánico (v.g., la producción de carrocerías para buses), electrodomésticos (v.g., ciertos tipos de refrigeradoras y cocinas) y automotriz (v.g., los carros marca Andino), aunque también cubrieron muchas otras industrias, tales como plásticos, pinturas, jabón, champú, etc. En la mayor parte de los casos, se trató de actividades de ensamblaje simple (por ejemplo, las piezas para los automóviles Andino se importaban en paquete, los ckd) más que de producción integrada y compleja.

La política de protección a la industria manufacturera se consagró principalmente en la Ley de Fomento Industrial.26 Es impresionante la generosidad de los incentivos tributarios y arancelarios que otorgó esta Ley. Por ejemplo, las actividades manufactureras cubiertas por esta Ley (i) estaban totalmente exentas de impuestos sobre la formación de empresas y sobre los intereses pagados en créditos para capital de trabajo; (ii) estaban completamente, o casi completamente, exentas del pago de aranceles sobre bienes intermedios y de capital importados que no se producían localmente; (iii) podían deducir hasta el 100 por ciento de sus inversiones en capital fijo de la base imponible para el cálculo del impuesto sobre la renta; y (iv) en caso de exportar (principalmente a los países del Pacto Andino), eran elegibles a generosos certificados de abono tributario (cat).27

Además, la producción de bienes finales que el Pacto Andino asignó al Ecuador gozaba de una protección ante la competencia internacional casi infinita. Para empezar, esos bienes no aparecían en las listas de importación, lo que implicaba que su importación estaba prohibida. Más aún, cuando esos bienes se vendían en los países miembros del Pacto Andino estaban fuertemente protegidos a través de un alto arancel externo común y otras restricciones.

A estos incentivos tributarios y protecciones hay que sumar los cuantiosos apoyos crediticios que favorecieron al sector manufacturero. A través del Banco Central, y de los bancos y fondos de desarrollo, el Estado se convirtió en un proveedor activo de recursos crediticios,28 dirigiéndolos de manera selectiva y a tasas de interés fijadas administrativamente (típicamente subsidiadas) hacia la manufactura, agroindustria y agricultura.29 Además del crédito provisto desde el Estado, existían regulaciones que obligaban a los bancos a dedicar un mínimo de su cartera a sectores considerados como prioritarios.30

Esta extraordinaria protección y apoyo estatal al sector manufacturero (ver De la Torre, 1987) neutralizó los efectos adversos de la apreciación del tipo de cambio real y, así, consiguió promover la fuerte expansión de este sector, en la magnitud que se mencionó en la sección anterior y aparece en los cuadros 7 y 8.31 Sin duda, la manufactura fue el sector más dinámico de la economía ecuatoriana durante el auge petrolero. Sobre las alas del protegido sector manufacturero surgió una nueva clase empresarial con creciente influencia política: los industriales (Hidrobo, 1986).

Es notable que la participación del sector manufacturero en el PIB no petrolero se haya incrementado sustancialmente durante el auge petrolero mientras que su participación en el empleo se haya mantenido estable (Cuadros 7 y 8). Ello pone de manifiesto que el desarrollo de la industria no solo que fue altamente intensivo en capital y en importaciones (en lugar de trabajo), sino que también generó aumentos visibles en la productividad del trabajo. Sin embargo, se trató de aumentos efímeros e insostenibles, ya que las manufacturas ecuatorianas fueron en general ineficientes: caras para el consumidor y poco o nada competitivas en mercados internacionales.

En el caso del sector agrícola orientado al mercado interno, la interacción entre la apreciación del tipo de cambio real y las políticas de promoción tuvo efectos asimétricos.32 La mayor parte de la producción agrícola alimentaria, especialmente la perecible, gozaba de alta protección de facto, ya que se la excluía de las listas de importaciones permitidas. Las excepciones más importantes fueron el trigo y la leche en polvo, que se importaron en volúmenes considerables.