Estado en construcción: Reflexionando sobre las capacidades estatales en el ámbito económico en el Ecuador E-Book

Francisca Granda

• Herausgeber: Pontificia Universidad Católica del Ecuador
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 625

Beschreibung

En este libro nos proponemos hacer un "zoom-in" de las capacidades mencionadas en distintas áreas en el ámbito económico del Estado ecuatoriano, pues dada la complejidad del concepto, no existe un solo indicador que permita su estudio. Es así que cada capítulo se concentra en un sector y a lo largo del libro se abordan una diversidad de métodos, sean estos cuantitativos, cualitativos o una combinación de estos. Lo que buscamos conocer es qué metas se han trazado, qué se buscó cambiar para alcanzarlas, de qué manera se construyeron capacidades estatales en esa dirección, y cómo ha sido el desempeño estatal.   En el área de emprendimiento y de la economía popular y solidaria se quiso integrar nuevas actividades o nuevos actores antes excluidos en el aparato productivo, pero una serie de dificultades como una falta de coordinación entre lo local y nacional o una falta de voluntad política, no permitieron alcanzar esta meta.

Leseprobe

AGRADECIMIENTOS

AUTORES

INTRODUCCIÓN

1. EL CONTENIDO DEL LIBRO

2. REFERENCIAS

LA EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO ECUATORIANO (2007-2017)

RESUMEN

1. INTRODUCCIÓN

2. CONCEPTUALIZACIÓN DE CAPACIDAD FISCAL

3. MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD RECAUDATORIA

4. LOS IMPUESTOS EN AMÉRICA LATINA Y ECUADOR

5. LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL ECUATORIANA

6. EL AUMENTO DE LA CAPACIDAD RECAUDATORIA DEL ESTADO ECUATORIANO

7. LAS REFORMAS PARA AUMENTAR LA CAPACIDAD RECAUDATORIA

8. LOS LÍMITES DE LA CAPACIDAD RECAUDATORIA

9. LA POLÍTICA DE LA DEFINICIÓN DE LA AGENDA IMPOSITIVA

10. CONCLUSIONES

11. REFERENCIAS

ENSAMBLANDO EL GOBIERNO DE LA ECONOMÍA POPULAR Y SOLIDARIA EN ECUADOR: 2008-2017

RESUMEN

LISTA DE ACRÓNIMOS

1. INTRODUCCIÓN

2. TECNIFICANDO LA EPS: EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA ECONOMÍA SOCIAL Y SOLIDARIA Y SUS PRINCIPALES ACTORES GUBERNAMENTALES

3. EL CONOCIMIENTO VÁLIDO

4. LA INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO ECUATORIANO EN LA EPS

5. LA ANTI-POLÍTICA

6. FORJANDO ALINEAMIENTOS

7. CONCLUSIÓN

8. REFERENCIAS

APÉNDICE 1 INVERSIÓN PARA EL FOMENTO DE LA EPS POR ENTIDAD DEL GOBIERNO NACIONAL DEL ECUADOR 2009-2017

APÉNDICE 2 MÉTODO DE ENTREVISTAS

EL ESTADO DEL ESTADO ECUATORIANO EN EL DESARROLLO HUMANO: SALUD Y EDUCACIÓN

RESUMEN

1. ANTECEDENTES, JUSTIFICACIÓN Y ALCANCE

2. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

3. RECURSOS PARA SALUD Y EDUCACIÓN

4. ACCESO A LOS SISTEMAS DE SALUD Y EDUCACIÓN

5. CONCLUSIONES

6. BIBLIOGRAFÍA

7. ANEXOS

EL ESTADO DEL ESTADO ECUATORIANO EN EL IMPULSO AL EMPRENDIMIENTO

RESUMEN

LISTA DE ACRÓNIMOS

1. INTRODUCCIÓN

2. ACERCAMIENTO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO AL VÍNCULO ENTRE ECOSISTEMA DE EMPRENDIMIENTO Y CAPACIDADES ESTATALES

3. BREVE RESEÑA DEL CONTEXTO ECONÓMICO - POLÍTICO DEL ECUADOR ENTRE 2007 - 2017

4. PANORAMA DEL EMPRENDIMIENTO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y EN ECUADOR

5. ANÁLISIS DEL IMPULSO AL ECOSISTEMA DE EMPRENDIMIENTO DESDE EL GOBIERNO CENTRAL

6. CAPACIDADES ESTATALES Y ECOSISTEMA DE EMPRENDIMIENTO DE QUITO, AMBATO Y PORTOVIEJO

7. CONCLUSIONES

8. BIBLIOGRAFÍA

9. ANEXOS

EL ROL DEL ESTADO Y SU EFECTO SOBRE LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO DURANTE EL PERÍODO 2008-2018: eL CASO DE ECUADOR

RESUMEN

1. INTRODUCCIÓN

2. EVOLUCIÓN DE LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO EN EL ECUADOR

3. EFECTO DE LA REGULACIÓN EN EL FUNCIONAMIENTO INTERNO DE LAS COACS

4. CONCLUSIONES

5. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

6. ANEXOS

EL LARGO CAMINO PARA DEFINIR LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DEL BANCO CENTRAL DEL ECUADOR EN EL CONTEXTO DEL FALSO DILEMA ENTRE DEPENDENCIA Y AUTONOMÍA

RESUMEN

1. INTRODUCCIÓN

2.- LOS MODELOS DE BANCA CENTRAL DEL ECUADOR: UN NECESARIO BALANCE HISTÓRICO Y CRÍTICO DE LOS CAMBIOS EN SU ARQUITECTURA INSTITUCIONAL.

3. INDEPENDENCIA Y NO INDEPENDENCIA UNA DISCUSIÓN TEÓRICA SIN FIN Y CON MUCHOS INTERESES

4. LA INDEPENDENCIA DE LA BANCA CENTRAL: UNA EVALUACIÓN ECONOMÉTRICA

5. CONCLUSIONES GENERALES.

6. BIBLIOGRAFÍA

7. ANEXO No.1

AGRADECIMIENTOS

Este libro inicia en el área de Estudios Sociales y Globales de la Universidad Andina Simón Bolívar, en donde conocí a mis profesores Pablo Andrade y Esteban Nicholls de la Maestría en Estudios Latinoamericanos quienes han motivado mi interés por estudiar el Estado ecuatoriano. Presentamos la propuesta de este libro a la Convocatoria de Proyectos de Investigación de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE) del año 2018, para lo cual la Facultad de Economía de la misma universidad, carrera en la cual trabajo como docente, realizó una alianza con las organizaciones en las que participan los autores de este libro: el Programa de Investigación sobre las Burocracias y los Estados Latinoamericanos (PRIBEL) que co-coordinan Pablo Andrade y Esteban Nicholls, Grupo Faro cuya Directora Ejecutiva era en ese entonces Ana Patricia Muñoz y la Red de Instituciones Financieras de Desarrollo (RFD) cuya Directora Ejecutiva es Valeria Llerena. Quiero agradecer a todos los autores de este libro por su apertura a participar en una propuesta de trabajo que sabemos puso a muchos fuera de sus áreas de confort. Estoy convencida que las alianzas interinstitucionales son fundamentales para escalar en los procesos de investigación académica en el país, y este libro es un esfuerzo en ese sentido.

Del mismo modo, quiero agradecer a la Pontificia Universidad Católica del Ecuador que mantiene un programa de financiamiento de investigación a sus docentes pese a las restricciones de financiamiento que atraviesan las instituciones de educación superior; sin su valiosa colaboración, difícilmente este trabajo hubiese podido llevarse a cabo. También debo hacer un agradecimiento especial a Pablo y Esteban quienes facilitaron el taller metodológico para quienes participamos en este libro, realizado el 12, 13 y 14 de septiembre de 2019 el cual nos permitió afinar nuestras hojas de ruta en cada proyecto e intentar hablar un lenguaje común. Más adelante, Pablo Andrade autor del segundo capítulo y mi persona expusimos una primera versión de estos en el Congreso de Latin American Studies Association (LASA) de 2019, en donde recibimos valiosos comentarios de Eduardo Silva de Tulane University y del público que amablemente participó.

Quiero hacer un reconocimiento especial a los valiosos equipos de trabajo que están detrás de los autores de este libro. A Cristina Ordoñez de Grupo Faro, a Rossana Bonilla y Ángela Montero de RFD quienes lideraron a sus respectivos equipos de investigación asiduamente. Y no quiero dejar de agradecer a los excelentes estudiantes y hoy por hoy prometedores profesionales de la Facultad de Economía, a David Arcos, Mateo Arcos, Jerónimo Ibarra, Gabriela Sandoval, Adriana Santillán, Paul Troncozo y María Emilia Valencia.

Francisca Granda, Facultad de Economía, PUCE

AUTORES

Pablo Andrade, Ph.D. en Pensamiento Social y Política de la Universidad de York. Actualmente es docente del Área de Estudios Sociales y Globales de la Universidad Andina Simón Bolívar.

Rossana Bonilla, es Máster en Alta Dirección por la Universidad de Bari Italia y especialista en Gestión de Microfinanzas de la Universidad Andina Simón Bolívar. Actualmente es Jefe de Operaciones en la Red de Instituciones Financieras de Desarrollo.

Jaime Fernández, Ph.D. en Economía del Desarrollo en FLACSO. Actualmente es docente en la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas.

Francisca Granda es Máster en Ciencias Políticas en New York University y Maestra de Estudios Latinoamericanos en la Universidad Andina Simón Bolívar. Actualmente es docente de la Carrera de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador.

Diego Mancheno, Master of Science en la Universidad de Londres de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador y coordina la Maestría en Economía y Salud.

Carlos Marchán es Maestro en Economía en el Colegio de México.

Ángela Monteros es Máster en Economía Internacional de la Universidad Autónoma de Madrid. Actualmente es Especialista de Estudios Estadísticos de la Red de Instituciones Financieras de Desarrollo.

Ana Patricia Muñoz es Máster en Políticas Públicas de la Universidad de Brown y Máster en Economía de la Universidad de Montreal. Actualmente es Directora Ejecutiva del International Budget Partnership. En el momento de realizar esta investigación era Directora Ejecutiva de FARO.

Esteban Nicholls, Ph.D. en Ciencias Políticas de la Universidad de Carleton. Actualmente es docente del Área de Estudios Sociales y Globales de la Universidad Andina Simón Bolívar y coordina la Maestría en Gobierno.

Cristina Ordoñez es Máster en Desarrollo Local de la Universidad Paris 1 Pantheón-Sorbonne. Actualmente es Coordinadora de Programas de Transparency & Accountability Initiative. En el momento de realizar esta investigación era Especialista de Investigación y Evaluación de Políticas Públicas y Programas en FARO.

Pablo Samaniego es Maestro de Economía en FLACSO. Actualmente es docente en la Carrera de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador.

María Emilia Valencia, Máster de Cooperación Internacional al Desarrollo por la Universidad de La Rioja (cursando). Actualmente es Asistente de Investigación y Evaluación de Políticas Públicas y Programas en FARO.

INTRODUCCIÓN

Las capacidades estatales son esenciales para la promoción de un desarrollo inclusivo a gran escala de una población en un territorio, para lo cual los Estados desempeñan un sinnúmero de roles que posibilitan la vida social. Para el propósito de este libro, entendemos como Estado al conjunto de instituciones de gobierno imbricadas en sus respectivas sociedades. Como lo resumen Centeno et. al (2017), este concepto se lo entiende de distintas maneras – como el Leviatán de Hobbes, como el buró político de la burguesía en Marx, como el legítimo monopolio del uso de la fuerza en Weber, como el protector de estafadores en Tilly, o como el bandido inerte en Olson. Tratarlo mínimamente involucra concentrarse en la centralización de un poder coercitivo y extractivo que puede ser útil para la provisión del bien colectivo. Por otra parte, capacidad estatal lo entendemos como la habilidad del Estado para ejercer control e implementar las decisiones de política pública a lo largo de su territorio (Soifer, 2015). Concepto que no puede estudiarse sin relacionarlo con la política, para así comprender el desempeño estatal.

En la región latinoamericana, una característica de la construcción de proyectos estatales ha sido llevarlos a cabo en tiempos de relativa estabilidad política y paz (Centeno, 2002; Soifer, 2015). Como lo explican las teorías de formación estatal en gran medida concentradas en el continente europeo, la amenaza externa promovió la conformación de los estados (Tilly, 1990), en casos como el sudeste asiático las amenazas internas fueron las que lo indujeron (Slater, 2010). En contraste, en América Latina, los proyectos de estado no ocurrieron sino hasta que existió una relativa estabilidad política luego de transcurridos los conflictos independentistas. De manera que, a diferencia de Europa, en América Latina las guerras no produjeron la transformación institucional hacia la creación de estados modernos; los prototipos de estados se mantuvieron en un constante conflicto por establecer la dominación interna que es una aspiración propia de todo proyecto de estado exitoso y el control estatal se mantuvo en disputa permanente (Centeno, 2000).

Soifer (2015) elabora un complejo argumento para teorizar sobre la diversidad de capacidades estatales en la región latinoamericana, proponiendo tres trayectorias, la de proyectos de estado exitosos, fallidos o inexistentes. El autor coincide con la literatura que plantea que los proyectos estatales sirven los intereses de los sectores dominantes (Waldner, 1999), sin embargo, estos son más que simples aspiraciones de las clases sociales altas o proyectos sectoriales, sino que existe un liderazgo estatal con cierta autonomía para impulsar las metas trazadas para el Estado en su conjunto. Es así que Soifer argumenta que los proyectos estatales surgieron si los líderes estatales los veían como vías para alcanzar sus metas, llámese estabilidad política, crecimiento económico, desarrollo inclusivo o paz social. Por tanto, cuando las élites alcanzaban un consenso sobre un proyecto estatal y se encontraban en dinámicas territoriales tipo centro-periferia, existieron proyectos liberales estatales exitosos, como fue el caso de México y Chile. Cuando existió esta dinámica, pero las instituciones locales estuvieron en manos de élites locales en lugar de burocracias nacionales, estos proyectos fracasaron como el caso de Perú. Y finalmente, en territorios caracterizados por múltiples centros, comúnmente las élites se trazaban metas regionales que eran suficientes para el desarrollo de sus territorios, lo que significaba que proyectos de integración nacional no sumaban a sus metas desarrollistas. En este caso, no existió el impulso necesario para generar proyectos estatales nacionales como el caso de Colombia, y la ideología que se instauró comulgaba con ideas de laissez-faire.

Si bien existe una rica y creciente literatura sobre capacidades estatales en países en vías de desarrollo (Centeno et. al, 2017), estas han sido poco estudiadas en el caso ecuatoriano. Hasta la elaboración de este libro, no conocemos de estudios que se enfoquen en las capacidades estatales en el ámbito económico. Este libro busca contribuir particularmente en la comprensión de la capacidad administrativa y extractiva del estado ecuatoriano, justamente en un período de relativa estabilidad política, en el cual el país atravesó tres gobiernos liderados por el presidente Rafael Correa entre el 2007 y 2017. Este período ha sido caracterizado por la recuperación del Estado, y partimos de la premisa que, en una época de bonanza económica, se mantienen las mismas condiciones económicas estructurales, por lo que es un momento propicio para construir las capacidades estatales necesarias hacia un mayor desarrollo económico inclusivo. Pues este escenario de estabilidad política pudo ser un momento clave para promover y avanzar en una agenda de desarrollo social y económico que los distintos actores políticos en el pasado no lograron llevarla a cabo, así como un momento que avizore un nuevo horizonte de una economía en vías de desarrollo.

El Ecuador es un país pequeño, dependiente, caracterizado históricamente por una debilidad institucional (Bowen, 2015), cuya economía es escasamente diversificada centrada en la agricultura e industrias extractivas lo que le mantiene en un estado de vulnerabilidad a los cambios políticos y económicos globales. Desde el retorno a la democracia en 1979, el Estado ha atravesado por períodos de inestabilidad política y crisis económicas, con una importante movilización social[1], lo que ha traído consigo graves consecuencias sociales y momentos de constante reorganización institucional. Las políticas públicas económicas en el contexto ecuatoriano han sido históricamente lideradas por élites empresariales y las instituciones financieras internacionales (Bowen 2015, Chiasson-Lebel, 2018). Ahora bien, ¿por qué es importante estudiar el ámbito económico en este período? La construcción de capacidades estatales en contextos como el ecuatoriano, es un elemento esencial ya que, de tener un adecuado desempeño en este esfuerzo, permitiría construir sobre procesos que llevan a un desarrollo inclusivo cuya dirección contribuiría a depender más de los actores políticos nacionales, que de los vaivenes internacionales y bonanzas económicas. Específicamente, es importante estudiarlas en este período, ya que las condiciones fueron particulares en la historia del país. Como Pablo Andrade explica en este libro (Capítulo 2), la década mencionada se caracterizó porque: a) llegaron y se mantuvieron en el poder gobiernos con un proyecto de construcción de Estado que mantuvo un cuerpo de funcionarios relativamente estable capaz de crecer en sus capacidades y mantener agendas políticas, b) porque dichos gobiernos tuvieron entre sus propósitos regular el sector económico del país en un momento en el cual las élites económicas se vieron debilitadas, c) porque las condiciones externas fueron excepcionales al mantener un alto precio del petróleo (hasta el 2014) lo que posibilitó un sustantivo ingreso para el gobierno ecuatoriano, y d) porque políticamente fue un momento de debilitamiento de otras fuerzas políticas en su acción a nivel nacional.

En este libro nos proponemos hacer un “zoom-in” de las capacidades mencionadas en distintas áreas en el ámbito económico del Estado ecuatoriano, pues dada la complejidad del concepto, no existe un solo indicador que permita su estudio. Es así que cada capítulo se concentra en un sector y a lo largo del libro se abordan una diversidad de métodos, sean estos cuantitativos, cualitativos o una combinación de estos. Lo que buscamos conocer es qué metas se han trazado, qué se buscó cambiar para alcanzarlas, de qué manera se construyeron capacidades estatales en esa dirección, y cómo ha sido el desempeño estatal. Por ejemplo, en la capacidad fiscal se buscó cobrar impuestos a quienes más ingresos tuvieron, pero este esfuerzo fue de corta duración. En el área de emprendimiento y de la economía popular y solidaria se quiso integrar nuevas actividades o nuevos actores antes excluidos en el aparato productivo, pero una serie de dificultades como una falta de coordinación entre lo local y nacional o una falta de voluntad política, no permitieron alcanzar esta meta. Otros analizan a qué se ha llegado y qué límites han tenido. En el área de microfinanzas se observa que las nuevas regulaciones no están dirigidas a generar mayor inclusión financiera; o en la generación de capital humano, se observan avances de cobertura en ciertas áreas de educación y salud, pero no necesariamente en términos de equidad. Finalmente, en el área de política económica, se ha discutido ampliamente la pertinencia o no de una banca central independiente que para los autores ha distraído el debate sobre lo verdaderamente importante entre los actores encargados de trazar la política económica, que es cómo generar un desarrollo económico inclusivo.

Cabe mencionar los límites que tiene este libro. En primer lugar, el libro no abarca todas las áreas del ámbito económico. Nos quedan fuera varios aspectos como las políticas de bienestar social, el sector industrial[2] y de comercio exterior, el sector agrícola, entre otros. En segundo lugar, como es conocido hay todo un campo de estudio que se encuentra en desarrollo que consiste en investigar sobre la variedad de penetración de los Estados en los territorios. Si bien Granda et. al en el capítulo tres sobre la economía popular y solidaria y Muñoz et. al en el capítulo cuatro sobre emprendimiento hacen un importante esfuerzo por incluir perspectivas territoriales, su selección de casos no cubre la totalidad de casos del país. La investigación de campo que realizaron les permite sostener sus argumentos, sin embargo, estas hipótesis no son acabadas sino mas bien un punto de partida para continuar hacia nuevos casos de estudio a futuro. En tercer lugar, el libro se concentra en el Estado como el punto de partida de cada investigación, pero hace falta incluir las miradas de cómo estas capacidades estatales han llegado a los territorios, es decir, son percibidas por sus poblaciones. Nuevamente, estas son propuestas para continuar con esta agenda de investigación.

1. EL CONTENIDO DEL LIBRO

A continuación, se describe el contenido de cada capítulo. En el segundo capítulo, Pablo Andrade explora cómo ha evolucionado la capacidad fiscal del Estado ecuatoriano. Este capítulo da cuenta sobre el aumento en la capacidad de cobro de impuestos del Estado, como resultado de factores político-institucionales de largo plazo y de las políticas impositivas adoptadas entre el 2007 y 2017. El autor realiza un rastreo del proceso de toma de decisiones de la política impositiva mediante el estudio de documentos oficiales de la Asamblea Nacional y el SRI, además de entrevistas a expertos en el área. En este capítulo se encuentra que la primera administración del presidente Correa estuvo direccionada a generar una redistribución del ingreso, sin embargo, en las administraciones posteriores al 2009, este propósito de la política tributaria se detuvo e incluso se revirtió. El autor argumenta que este resultado se explica por la variación en el poder instrumental de las élites económicas -la capacidad de movilizar el apoyo político de los decisores y grupos de la sociedad que no pertenecen a la élite -y las políticas de desarrollo del país.

El tercer capítulo estudia en qué consiste un nuevo campo de intervención del Estado ecuatoriano, la economía popular y solidaria (EPS). Francisca Granda y Esteban Nicholls llevan a cabo un estudio de caso de la experiencia ecuatoriana en el ámbito de la EPS entre el 2009 y 2017, para lo cual realizaron entrevistas a profundidad a diversos actores estatales y de organizaciones productivas y financieras en el sector, el análisis de documentos de política pública a nivel nacional y de organizaciones sociales, y el procesamiento de datos del Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS) y del presupuesto general del Estado utilizando técnicas de estadística descriptiva. Se observa que tanto los actores de la EPS como los funcionarios de gobierno dan cuenta del hecho de que, sin una intervención del gobierno, la existencia de una EPS que perdure y se extienda territorialmente, no sería posible. De hecho, en los instrumentos de planificación y normativos la EPS ocupa un espacio importante, sin embargo, se la plantea como una propuesta idealizada sobre lo comunitario, solidario y popular, que se implementó sin claridad sobre la población a intervenir, ni en una territorialidad definida. Se observa la creación y conversión de una serie de agencias gubernamentales a nivel nacional, escasamente articuladas entre ellas y con los gobiernos locales, y que no disponen de recursos acordes a la dimensión de la tarea. Está pendiente la reflexión sobre qué significaría propiciar un rol promotor por parte del gobierno de la EPS. Lo hallazgos de este capítulo alertan que la EPS puede continuar siendo un campo de intervención gubernamental disperso, verticalista y nuboso, si se mantiene bajo las incongruencias expuestas. Así, los autores argumentan que la EPS se mantendrá como un campo de control social antes que, de fomento, lo cual repele a aquellos procesos organizativos capaces de impulsar iniciativas de largo aliento.

El cuarto capítulo analiza el ecosistema de emprendimiento del Ecuador, mediante el contraste de tres ciudades, Quito, Ambato y Portoviejo en el período 2007 al 2017. Ana Patricia Muñoz, Cristina Ordoñez y María Emilia Valencia realizan un análisis de las políticas públicas nacionales y locales de los territorios, así como el levantamiento de información cualitativa a través de entrevistas semiestructuradas a informantes claves y un análisis de información cualitativa. Las autoras encuentran que tanto Quito como Ambato muestran avances en la generación de un ecosistema de emprendimiento, pues en ambas ciudades existen agencias locales dedicadas a incentivarlo desde hace casi dos décadas y que cuentan con un reconocimiento de los emprendedores. Los actores de esta área atribuyen al Estado un rol de facilitación del proceso de emprendimiento, sin embargo, se constata que no existen herramientas que incentiven el emprendimiento, que promuevan encadenamientos productivos entre nuevos emprendimientos y el sector empresarial establecido, ni que existan servicios financieros acordes a las necesidades de los emprendimientos. En Quito, el impulso fue mayor cuando existió una mayor coordinación entre el gobierno local y nacional, sin embargo, este esfuerzo no fue sostenido. En Ambato, existe una estrecha coordinación entre los gobiernos municipales y provinciales, pero existe una ausencia en el relacionamiento con el gobierno nacional. En Portoviejo, el impulso al emprendimiento se dio a partir del terremoto en el 2016, por lo que se encuentran aún en etapas tempranas para su consolidación. Finalmente, las autoras ponen énfasis en la necesidad que existe en que se estrechen relaciones entre los gobiernos locales y el gobierno nacional, así como se construya sobre las relaciones existentes entre los gobiernos, el sector empresarial y la academia.

En el quinto capítulo, Pablo Samaniego estudia la equidad en la distribución en el acceso a la salud y a la educación básica y al bachillerato entre grupos socioeconómicos, étnicos y por población urbano-rural del Ecuador en el período 2007-2017, período en el cual el gasto en salud y educación tuvo un aumento importante, aunque no alcanzó los niveles establecidos en la Constitución de 2008 ni el promedio de la región. El autor realiza un análisis cuantitativo, mediante indicadores de estadística descriptiva y modelos probit de la oferta de la salud pública y el acceso a la educación. En relación con la demanda de servicios de salud entre el año 2006 y 2014, se observa un aumento generalizado por la atención de servicios públicos de todas las etnias, siendo el grupo de auto identificación indígena el que más cambió su demanda hacia los servicios públicos, en términos territoriales el área rural fue la que registró una mayor demanda y la población pobre y vulnerable fue la más atendida. Finalmente, Samaniego encuentra que, pese al aumento de la oferta pública de servicios de salud en el período mencionado, no existió mayor equidad en su atención, lo cual pone en evidencia que, para alcanzarla, la política pública debe ir acompañada de más elementos que el aumento de la oferta de servicios de salud. Así mismo en la educación, también se observó un mayor acceso de la población, en donde se destacó el área rural. En cuanto a la equidad, se observa una mayor equidad en la educación básica en términos de autoidentificación étnica y estrato socioeconómico, sin embargo, esto no se constata en el bachillerato. Este hallazgo invita a la reflexión sobre políticas públicas que motiven la formación de bachillerato de los sectores más vulnerables, por grupo étnico (indígenas, afrodescendientes y mulatos) y por condición socioeconómica.

En el sexto capítulo, Rossana Bonilla y Andrea Montero estudian el efecto financiero y social que ha tenido la regulación de las cooperativas de ahorro y crédito (COACs) del año 2012. Las investigadoras contrastan los resultados entre las organizaciones que fueron reguladas previo a ese año con las que no, cubriendo el período del 2008 al 2018. Para ello, Bonilla y Monteros realizan un análisis cuantitativo, utilizando indicadores de estadística descriptiva y modelos líneas de datos de panel con efectos aleatorios, cuyas fuentes fueron los estados financieros históricos y sociales reportados a la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS), representando el 66% del total de activos de las COACs en el 2018. Las autoras encuentran que la regulación estatal influyó en el grupo de cooperativas que tiene un antecedente de regulación previo a la creación de la SEPS, las cuales muestran una mejor autosuficiencia financiera en comparación con aquellas cooperativas no reguladas. Estos resultados satisfactorios en términos financieros distan de los resultados sociales. En el período 2008-2012 la regulación estatal no influye en el número de clientes, sin embargo, lo hace insatisfactoriamente al incidir en el monto del crédito; pues las COACs con antecedentes de regulación otorgan créditos altamente superiores a aquellas sin regulación en ese período. De igual forma, en el período después de la regulación (2013-2018), esta no contribuye significativamente en el otorgamiento de créditos de menor monto para personas de bajos recursos, lo que deja a criterio de las organizaciones buscar atender a los usuarios en situaciones de mayor vulnerabilidad económica. Esto da cuenta que se requiere de políticas públicas que incentiven atender a los cantones más pobres y con menores montos, pues con la regulación actual, las COACs no cumplirían con su propósito de asistir a la población de mayor vulnerabilidad económica.

En el séptimo capítulo, Diego Mancheno, Carlos Marchán y Jaime Fernández, argumentan que la idea de independencia del banco central no es un requisito necesario ni suficiente para asegurar el fortalecimiento monetario y financiero de la economía ecuatoriana, vía bajos niveles inflacionarios. Para ello, los autores llevan a cabo un método narrativo histórico sobre los modelos institucionales de la banca central y luego realizan una evaluación empírica de su argumento mediante un método cuantitativo. Para este último, los autores construyen un indicador compuesto de solidez financiera, como indicador de desempeño de los bancos centrales de 95 países, utilizando la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI). Los autores encuentran que no se observa una relación significativa entre el nivel de independencia del banco central y el indicador compuesto de solidez financiera, como medida para analizar el desempeño de los bancos centrales, concluyendo así que el nivel de independencia no es un factor determinante de la solidez financiera de los países.

2. REFERENCIAS

Bowen, James David (2015), “Rethinking Democratic Governance: State Building, Autonomy, and Accountability in Correa’s Ecuador, in Journal of Politics in Latin America, 7, 1, 83-110. URN: http://nbn-resolving.org/urn/resolver.pl?urn:nbn:de:gbv:18-4-8225, ISSN: 1868-4890 (online), ISSN: 1866-802X (print)

Centeno, Miguel Angel. Blood and Debt: War and the Nation-State in Latin America. University Park, Pa: Pennsylvania State University Press, 2002.

Centeno, Miguel Angel, Atul Kohli y Deborah J. Yashar. “Unpacking States in the Developing World: Capacity, Performance, and Politics,” en Miguel Angel Centeno, States in the Developing World, p. 1-32, Cambridge University Press, 2017. https://doi.org/10.1017/CBO9781316665657.002.

Chiasson-LeBel, Thomas. “Watching Over the Right to Turn Left: The limits of State Autonomy in Pink Tide Venezuela and Ecuador,” en Gray, Paul Christopher. From the Streets to the State: Changing the World by Taking Power. Edited by Paul Christopher Gray. Albany: State University of New York Press, 2018.

Soifer, Hillel David. State Building in Latin America. New York, NY, USA: Cambridge University Press, 2015.

Slater, Dan. Ordering Power: Contentious Politics and Authoritarian Leviathans in Southeast Asia. Cambridge: Cambridge University Press, 2010.

Waldner, David. State Building and Late Development. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1999.

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[1] Se sugiere leer Silva, Eduardo. Challenging Neoliberalism in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 2009.

[2] Para quienes estén interesados en conocer el proceso de construcción de capacidades industriales en Ecuador, sugerimos referirse a la tesis doctoral de Grace Jaramillo (2016) “The political economy of industrial policy in Peru and Ecuador: 1980-2010”, y el libro de Pablo Andrade (2015) “Política de industrialización selectiva y nuevo modelo de desarrollo.”

LA EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO ECUATORIANO (2007-2017)

Pablo Andrade Andrade, Ph.D.,PRIBEL, Universidad Andina Simón Bolí[email protected]

RESUMEN

El presente estudio examina una política que destaca por su excepcionalidad en el contexto ecuatoriano: la contínua construcción de capacidad fiscal, entendida como capacidad para efectivamente recaudar impuestos2. En efecto, entre 1997 y 2017, y pese a un conjunto cambiante de condiciones de contexto, el Estado ecuatoriano aumentó considerablemente su capacidad para cobrar impuestos a sus ciudadanos. Pese a su importancia para la capacidad para intervenir en la economía, ese desarrollo no ha sido sistemáticamente estudiado en la literatura ecuatoriana. La investigación muestra que el aumento de la capacidad del Estado ecuatoriano para cobrar impuestos fue resultado de factores políticos institucionales de largo plazo, en interacción con las políticas gubernamentales adoptadas entre 2007 y 2017. El examen muestra que si bien la primera administración del Presidente Correa logró imponer cambios en la estructura de impuestos ecuatoriana que apuntaban a usar la política de impuestos como un instrumento para la redistribución, durante las administraciones siguientes (2009-13 y 2013-17) esas innovaciones se detuvieron e incluso se movieron en dirección contraria. Sostengo que las decisiones sobre la política de desarrollo del país y variaciones en el poder instrumental de las élites económicas explican este último conjunto de transformaciones. El argumento está sustentado en 10 entrevistas a líderes del sector privado, abogados especialistas en derecho tributorio y contadores asesores fiscales; la revisión de 340 actas de la Comisión del Régimen Tributario de la Asamblea Nacional, y el estudio cualitativo de 35 documentos producidos por el Servicio de Rentas Internas (SRI) para la toma de decisiones políticas.

1. INTRODUCCIÓN

El examen de la política de impuestos en Ecuador debería atraer más atención de la que ha recibido por parte de los científicos sociales ecuatorianos, y esto por tres razones. Primera, porque en la década 2007-17 hubo transformaciones fiscales importantes que dieron continuidad y profundizaron cambios en la recaudación que se habían iniciado en 1997, con la creación del Servicio de Rentas Internas, y que afectan a la relación entre el Estado y los ciudadanos. Segunda, porque a pesar de esas transformaciones la estructura del cobro de impuestos del país permanece relativamente inalterada; esto es, la recaudación de impuestos sigue siendo baja en comparación con países de similar nivel de desarrollo, sigue estando fuertemente basada en impuestos indirectos (en particular en el Impuesto al Valor Agregado, IVA), y la evasión fiscal es relativamente alta. Finalmente, porque ese patrón de cambios sin alteraciones estructurales ocurrió tras veinte años de aplicación –relativamente estable- de políticas consensualmente consideradas como mejores prácticas; esto es: simplificación del sistema de impuestos, modernización de la administración de ingresos por impuestos, y, en menor grado, la eliminación de excepciones e incentivos fiscales ¿Qué explica estos resultados?

En comparación con períodos anteriores, el ciclo 1997-2017 puede caracterizarse como la “era del cobro de impuestos en Ecuador”, toda vez que la recaudación alcanzó niveles históricamente excepcionales; al mismo tiempo, y gracias a un conjunto de reformas impositivas, cambió la composición de los ingresos estatales. En efecto, si bien el financiamiento del Estado ecuatoriano siguió dependiendo fuertemente de créditos internacionales y rentas petroleras, también es cierto que en el lapso hubo una creciente participación de los impuestos domésticos en los ingresos estatales. Por otra parte, no se puede pasar por alto el que los cambios descritos se aceleraron y consolidaron durante los tres primeros gobiernos de Alianza País. En efecto, las sucesivas administraciones del Presidente Rafael Correa (2007-9; 2009-13; 2013-2017) promovieron la creciente capacidad del Servicio de Rentas Internas (en adelante SRI) para identificar y monitorear los ingresos de los contribuyentes, así como reformas legales que afectaron tanto a la base fiscal imponible como al número y monto de los impuestos. Estos desarrollos han creado la ilusión de que el cobro de impuestos sufrió un cambio radical a partir de 2007. Sin embargo, la persistencia de la estructura impositiva permite intuir que factores distintos a la voluntad gubernamental actuaron durante el período en análisis, por lo tanto, es posible argumentar que las transformaciones descritas no son fruto solamente de factores políticos particulares al período de interés. Empíricamente la recaudación empezó a aumentar en 1997; diez años antes de la existencia de los gobiernos de Alianza País.

La investigación que acá se presenta expone un argumento explicativo sobre los cambios observados en la capacidad fiscal ecuatoriana a lo largo de una década (2007-2017). Propongo que el aumento de la capacidad fiscal y los límites que ella alcanzó se explican por la combinación de la presencia simultánea entre 2007 y 2017 de tres condiciones: primero, gobiernos con un proyecto de construcción de Estado (i.e. de penetración del Estado en la regulación del comportamiento económico de los ciudadanos); segundo, un ciclo de altos precios internacionales de las mercancías primarias (hasta 2014); finalmente, y en relación con lo anterior, una ventana de oportunidad creada por el relativo y transitorio debilitamiento de las élites económicas para imponer sus preferencias políticas con relación a la recaudación de impuestos. La originalidad de mi argumento reside en que corrige las explicaciones estándar sobre la interacción entre las dos condiciones recién mencionadas. En efecto, la literatura estándar reduce esas condiciones a los efectos de un boom petrolero sobre el comportamiento rentista de las élites políticas (Acosta y Cajas-Guijarro, 2020), o bien a la fuerza pura de las ideas -esto es, el programa progresista del partido de gobierno (Polo Blanco, 2018)

El caso ecuatoriano contraría las expectativas de la teoría estándar de los estados rentistas; en efecto, esta última perspectiva predice que la capacidad del Estado para cobrar impuestos domésticos disminuirá a medida que crezca la captura de rentas por exportaciones (Sachs y Werner, 2001); por el contrario, en Ecuador la recaudación aumentó. Una variante de esa teoría indicaría que ese fenómeno se daría porque la presencia de abundantes rentas estatales por recursos naturales ofrece a los gobernantes la oportunidad de iniciar agresivas políticas de incorporación social incurriendo en bajos costos políticos en la medida que no existe redistribución por la vía de impuestos (Dunning, 2008); la evidencia apoya parcialmente esta teoría, pero la misma no puede dar cuenta del aumento de la recaudación en impuestos a la renta, y a las transacciones monetarias internacionales que se produjeron en el período bajo examen. Finalmente, el argumento más frecuentemente ofrecido sobre las relaciones entre abundancia de rentas y gobiernos de izquierda, es que estos últimos son gobiernos populistas que emprenden proyectos de construcción de Estado cuya factibilidad depende de condiciones económicas externas excepcionales; una vez más esta teoría es parcialmente respaldada por la evidencia, pero un examen cuidadoso del período indica también que el proyecto de construcción de Estado tuvo su límite no tanto en factores internacionales como domésticos. El defecto común a los tres argumentos habituales es que asumen relaciones lineales e interacciones positivas entre las dos condiciones causales (gobiernos de izquierda y boom de exportaciones); la descripción del proceso ecuatoriano muestra que, en realidad, esas interacciones son complejas y variables. Aún más importante, la evidencia indica que el factor más importante para explicar los alcances de la capacidad recaudatoria del Estado ecuatoriano es la variación en el poder de las élites económicas. Finalmente, las explicaciones ideacionales no se conforman a la evidencia empírica; la reversión de la orientación redistributiva de las políticas de impuestos ocurrió ocho años antes que hubiese un giro gubernamental contra el neoliberalismo. Las explicaciones estándar dejan de lado la presencia de factores institucionales de largo plazo, y por esto pierden de vista tanto el componente específicamente político de las políticas impositivas como la oportunidad que generan esas trayectorias institucionales para diseñar e implementar políticas diferentes a las preferencias políticas de las élites económicas (Weir y Skocpol, 1985). El argumento y las evidencias presentadas a continuación permiten distinguir no sólo las interacciones entre las condiciones causales sino también los mecanismos que actuaron para generar el resultado de interés.

La exposición procede por partes. Las dos primeras secciones aclaran qué se entiende por capacidad fiscal y cómo medirla; en particular, establecen una distinción teórica entre la habilidad de un Estado cualquiera para obtener ingresos que le permitan operar, y la capacidad para cobrar impuestos a los ciudadanos. Sobre la base de esta última conceptualización muestro la estrategia metodológica que he empleado para la investigación empírica del caso ecuatoriano. Esta estrategia comprende, a su vez, dos momentos; en el primero, mediante un ejercicio descriptivo cuantitativo ubico a los cambios ecuatorianos dentro del conjunto de reformas impositivas implementadas en América Latina a principios de los años dos mil. Este ejercicio responde a una pregunta metodológica central ¿el incremento de la capacidad fiscal ecuatoriana es un caso de qué conjunto de fenómenos similares? Adicionalmente, este primer momento de la investigación busca familiarizar al lector con la distinción entre factores que pueden considerarse sistemáticos (i.e. estructurales) en tanto que se mantienen como constantes a través de un conjunto de casos, y otros factores que son particulares del caso ecuatoriano (i.e. no sistemáticos). La tercera sección presenta el estudio cualitativo en profundidad del caso ecuatoriano. Siguiendo las prescripciones comunes para estudios de seguimiento de procesos, esta sección identifica los mecanismos causales que habrían operado para producir el doble efecto de aumento de capacidad recaudatoria y preservación de la estructura fiscal, y discute la evidencia que indicaría la presencia de las configuraciones causales teorizadas. Las conclusiones ofrecen una síntesis sistemática del argumento analítico explicativo y la evidencia presentada.

Antes de pasar a la exposición es necesario aclarar las condiciones de alcance que limitan la explicación aquí ofrecida. En primer lugar, el fin del ciclo de altos precios internacionales del petróleo en 2014 puso fin a lo que podría llamarse una fase de expansión fácil de la capacidad impositiva. En segundo lugar, es probable que algunos de los mecanismos causales no sistemáticos acá identificados hayan desaparecido a partir de 2017. Estos elementos conspiran contra la generalización del argumento causal más allá del período estudiado.

2. CONCEPTUALIZACIÓN DE CAPACIDAD FISCAL

Los impuestos son la relación básica entre los ciudadanos y el Estado; esta relación tiene características especiales. En primer lugar, es un trato unidireccional (Lieberman, 2002)3. En efecto, el Estado impone sobre los ciudadanos una obligación por contribuir, y, de ser necesario, la hace cumplir mediante alguna medida de fuerza. Visto de otra manera, la autoridad estatal sobre las actividades económicas de los ciudadanos se fundamenta en esa relación básica e individual; sin ella, el Estado no podría expandir su dominio a las compañías ni al intercambio comercial internacional. Segundo, por unidireccional que sea esa relación, no deja de ser dinámica, y esto porque el contribuyente y el Estado se encuentran ante un potencial conflicto de intereses. Finalmente, los recursos que proporcionan los impuestos hacen posible las actividades estatales en general. En la situación extrema, un Estado que no cobra impuestos –aún si recibe ingresos de otras fuentes- es una entidad política al borde de la extinción. Los estados necesitan impuestos para mantener su dominio territorial, sin este cualquier otro tipo de actividad económica y política de los ciudadanos, incluso la de oponerse a la creación de nuevos impuestos o el evadirlos, no sería posible (Martin, Mehtora y Prasad, 2009,3-4).

El párrafo anterior permite ubicar la complejidad del estudio de la capacidad fiscal de un estado cualquiera. En efecto, es claro que es necesario teorizar adecuadamente a la capacidad fiscal antes de investigarla empíricamente (Lieberman, 2002). De hecho, la aproximación empírica hacia cualquier capacidad estatal requiere en primer lugar el delimitar al Estado de otros fenómenos políticos; esta tarea no es sencilla. A pesar de que el Estado es un concepto ampliamente usado en las ciencias sociales, y específicamente en la ciencia política, los investigadores con frecuencia conciben al Estado a través de un conjunto de dimensiones sumamente amplio, lo que dificulta el seleccionar y contrastar casos de manera sistemática. También es frecuente, sobre todo en el campo de la política pública, confundir el concepto de Estado con el de capacidad estatal, o reducir el Estado a la acción del gobierno – esto es, a un concepto claramente diferente.

En el presente estudio he optado por una definición minimalista del Estado. Siguiendo la tradición Weberiana, que concibe al Estado como una unidad territorial centralizada sobre la cual se ejerce una dominación legal, propongo definir a la capacidad estatal como la habilidad de las instituciones estatales para implementar efectivamente metas oficiales (o adoptadas por un gobierno) (Mazzuca, 2012). Esta concepción permite desagregar tres dimensiones de capacidad estatal que son mínimamente necesarias para que un Estado contemporáneo lleve a cabo sus funciones – o incluso pueda hablarse de su existencia- a saber: capacidad extractiva, coercitiva, y administrativa. Estas tres dimensiones son necesarias para decir que un Estado tiene capacidad en general: recursos relativamente abundantes, control administrativo-militar de un territorio, y oficiales preparados y leales. Si ponemos esta concepción en una escala, el polo positivo estaría definido por la presencia simultánea de extracción, coerción, y administración; en cambio, en el polo negativo la ausencia de recursos, la imposibilidad del control administrativo-militar sobre el territorio, y la inexistencia de oficiales preparados y leales caracterizarían a un Estado que ha colapsado o que ha fracasado en constituirse. Por supuesto, visto desde la perspectiva de escala, habría un conjunto de situaciones intermedias entre el tipo ideal de máxima capacidad y la anarquía.

Mi conceptualización llama la atención sobre la centralidad para el concepto de capacidad estatal de la habilidad del Estado para recaudar ingresos (capacidad extractiva). La recaudación, a su vez, abarca un conjunto particular de capacidades que son fundamentales para el poder estatal. En particular, los estados deben tener los medios para llegar a las poblaciones, recolectar y manejar información, y poseer agentes confiables para manejar la recaudación y asegurar la obediencia de la población con la política de impuestos. En resumen, este grupo en particular de capacidades constituirían la capacidad extractiva del Estado. La siguiente tabla sintetiza la teorización hasta acá ofrecida.

Tabla 1. Conceptualización de Capacidad Estatal Extractiva

Nivel de conceptualización

Ontológico/Básico

Secundario

Indicadores/Data

Capacidad Estatal

Habilidad para implementar metas

Extracción

Control

Administración

Sólo para extracción:

Alcance territorial/poblacional

Recolección y manejo de información

Agentes de recaudación

Elaboración propia, basada en Flores-Macías (2019) yLieberman (2002)

Esta conceptualización tiene relevancia, entonces, al nivel de la selección de datos que sirven como referente para evaluar la capacidad extractiva de los Estados (la medición de la capacidad fiscal). Muchos investigadores han optado por usar el monto agregado de impuestos cobrados como una medida de capacidad estatal. Sin embargo, este es un indicador ruidoso, en muchos Estados con una capacidad extractiva relativamente alta (Brasil, por ejemplo) el nivel de cobro de impuestos refleja una opción política antes que su capacidad extractiva. Adicionalmente, distintos tipos de fuentes de ingreso varían significativamente en relación con la complejidad administrativa y sus implicaciones políticas. Un Estado que cobra impuestos únicamente sobre importaciones y exportaciones ciertamente no desarrolla las mismas capacidades (o en un nivel similar) a otro Estado que obtiene sus ingresos básicamente de impuestos domésticos a la población. Este último tipo de impuestos son administrativamente más complejos, requieren mayores niveles de mantenimiento de archivos, transparencia, y un aparato burocrático más sofisticado que en el primer caso. La literatura reciente en sociología fiscal y economía política ha argumentado que este último tipo de habilidades son las que en sentido estricto deberían considerarse al estudiar la capacidad fiscal de un Estado. Vista desde una perspectiva de escala la máxima capacidad recaudatoria de un Estado se alcanza en el cobro de impuestos a los ingresos y propiedad de los ciudadanos, mientras que el esfuerzo estatal para cobrar impuestos sobre el comercio internacional es un indicador mínimo (Tabla 2). En la siguiente sección paso de la conceptualización a la operacionalización del concepto de capacidad estatal, y la descripción del método de la presente investigación.

Tabla 2. Evaluación de la Validez Conceptual de las Fuentes de Ingresos por Impuestos como Indicadores de la Capacidad Recaudatoria de un Estado.

Concepto

Capacidad Estatal

Riesgo de evasión o elusión

Impacto

Distributivo

Impuestos a los ingresos, rentas y ganancias de capital

Alta:

Requiere de monitoreo y cumplimiento extensivo

Alto:

Importantes oportunidades para individuos o grupos para intentar evadir o transferir su pago a otros

Alto:

Cobro permite la transferencia hacia grupos pobres (Progresivo)

Impuestos a la propiedad

Alta:

Requiere de monitoreo y cumplimiento extensivo

Alto:

Importantes oportunidades para individuos o grupos para intentar evadir o transferir su pago a otros

Alto:

Cobro permite la transferencia hacia grupos pobres (Progresivo)

Impuestos al consumo doméstico

Media:

Requiere cobertura extensiva, pero el monitoreo/cumplimiento es menor que para impuestos por ingresos

Bajo:

La evasión es generalmente oculta e incremental, principalmente en el sector informal

Alto:

A más recaudación más redistribución hacia arriba

(ej.: Impuesto al Valor Agregado)

Contribuciones a la seguridad social, impuestos al rol de pagos

Media:

Puede requerir una importante capacidad administrativa para el cobro

Bajo:

La evasión perjudica la recepción de beneficios. Fácilmente detectable

Bajo:

Beneficios ligados al trabajo formal (excluye a personas en el sector informal)

Otros Impuestos

Medio-baja:

Requerimientos administrativos ambiguos, depende del tipo de impuesto

Baja:

Generalmente los costos son transferidos al consumidor.

Bajo:

Incidencia ambigua dependido del impuesto

Impuestos al comercio y transacciones internacionales

Baja:

Monitoreo y cumplimiento en puertos u otros lugares de identificación relativamente fácil

Baja:

Dependiendo de la eficiencia y grado de captura de los servicios de aduana y monitoreo bancario

Medio:

Los impuestos a las importaciones pueden tener efectos regresivos, pero pueden servir para disminuir el consumo de bienes de lujo

Modificado de Lieberman, 2002, Tabla 3

3. MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD RECAUDATORIA

A partir de lo dicho anteriormente, podemos conceptualizar a la capacidad recaudatoria como la autoridad del Estado para crear impuestos, y obtener de su población el pago efectivo de esos impuestos. Operativamente esto significa que la capacidad recaudatoria se desagrega en al menos dos componentes: por un lado, la relación entre ingresos estatales obtenidos por el cobro de impuestos en el sector externo con los ingresos totales del Estado (que incluyen otras fuentes, tales como los ingresos petroleros), y por otro, la relación entre esos impuestos “externos” y los impuestos “internos” (pagados por la población). Como puede verse, la medición de capacidad fiscal tiene un fuerte componente relacional, y dada la expectativa teórica que esa capacidad variará con el tiempo, también temporal. Estas consideraciones obligan a considerar una estrategia de medición a dos niveles:

•En primer lugar, el indicador que mejor captura la capacidad extractiva general del Estado ecuatoriano es el de los ingresos por impuestos como proporción del PIB, y no los ingresos generales del Estado. Por definición se excluyen del conjunto de datos los ingresos que no son por impuestos, por ejemplo, regalías petroleras o los rendimientos de las empresas de propiedad estatal Adicionalmente, para evaluar en términos generales cuán fuerte o débil es esta capacidad general es necesario contar con al menos dos referentes de comparación; en primer lugar, los ingresos por impuestos con relación a la capacidad impositiva de los otros Estados latinoamericanos; en segundo, un referente temporal, esto es la evolución del indicador a lo largo del período de interés (2007-2017).

•Segundo, es necesario considerar la estructura específica de la recaudación de impuestos en Ecuador. Es razonable esperar que la mezcla de ingresos por impuestos –en especial impuestos a los ingresos y propiedad e impuestos al comercio- provea información sobre la capacidad fiscal del Estado en sus dos dimensiones: autoridad y obediencia. La dimensión de autoridad puede captarse mediante el examen de leyes que crean impuestos (y su proceso de adopción). La dimensión de obediencia podríamos captarla mediante la evolución de los impuestos directos efectivamente pagados por la población en el período 2007-2017.

Caben dos consideraciones adicionales con relación a las dimensiones de autoridad y obediencia. Un gobierno puede optar por crear leyes que generan excepciones a los impuestos internos; en efecto, es posible imaginar un Estado con alta capacidad fiscal que, sin embargo, la ejerce de manera segmentada con relación a distintos grupos poblacionales. Para evitar la confusión que este tipo de acciones generaría sobre la medida, los impuestos efectivamente pagados por los ecuatorianos en el período de interés son considerados cualitativamente desde el lado de las excepciones legalmente permitidas, distinguiendo por lo tanto entre cumplimiento, elusión, y evasión4. Finalmente, la literatura ha argumentado que la capacidad extractiva de un Estado depende, a su vez, de la habilidad de ese Estado para regular la actividad económica, esto es para “volver legal” una actividad que genera ingresos susceptibles de imposición. Por lo que la dimensión “estructura de la recaudación de impuestos” debe ajustarse (o calibrarse) en relación con la proporción de la población que trabaja en el sector formal de la economía en un determinado año. En consecuencia procesos tales como la formalización de actividades informales -como el pequeño comercio- pueden tener efectos en el sesgo distributivo de una política impositiva.

Finalmente, cabe preguntarse si hay buenas razones para considerar la capacidad recaudatoria del Estado Ecuatoriano como peculiar o no. En un trabajo clásico que ha inspirado los desarrollos contemporáneos en sociología fiscal, Joseph Schumpeter (1918) afirmaba que “[el] espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, las acciones que su política estaría preparando para el futuro –todo esto y más está escrito en su historia fiscal, desnuda de todo adorno.” En lenguaje más contemporáneo el examen de un período de la historia fiscal ofrece la promesa de revelarnos las fuerzas que hicieron la particularidad de una cierta estructura impositiva, pero no de manera inmediata, sino tamizada por las instituciones pre existentes. En efecto, al comparar al Ecuador en el período de interés con el resto de América Latina, no aparece como un caso especialmente llamativo, lo que apuntaría a la fuerza de factores institucionales para la explicación del caso. La siguiente sección hace una primera aproximación al Ecuador en el contexto regional, con el objeto de precisar aquello que sí sería específico al caso; esto es, la combinación de una trayectoria institucional de largo plazo con la acción de un gobierno empeñado en mejorar la capacidad estatal para intervenir en la economía.

4. LOS IMPUESTOS EN AMÉRICA LATINA Y ECUADOR

Numerosos estudios sobre los impuestos en América Latina coinciden en señalar que desde la segunda mitad de los años noventa del siglo XX los Estados de la región han aumentado significativamente su capacidad para recaudar impuestos, y que esa transformación se aceleró y fortaleció en las primeras dos décadas del presente siglo. El mejoramiento de la capacidad estatal se reveló en el incremento de la carga fiscal como porcentaje del PIB, y cambios estructurales significativos en la composición de los impuestos, principalmente en la consolidación de los impuestos al valor agregado como fuente de ingresos estatales, el incremento de la participación de los impuestos directos en las recaudaciones totales y la declinación de impuestos al comercio internacional. En síntesis, en años recientes y en base a las reformas implementadas en la última década del siglo anterior, los Estados latinoamericanos habrían superado su secular debilidad para cobrar impuestos; las sucesivas reformas impositivas implementadas durante tres décadas se habrían acumulado para “reconstituir un área nuclear del Estado, con implicaciones para su relación con la sociedad civil” (Mahon, 2004,4).

La literatura sobre la transformación impositiva de América Latina también coincide en otro aspecto. El cobro de impuestos en la región es generalmente regresivo, se apoya básicamente en impuestos al consumo, y (salvo las excepciones de Uruguay y Costa Rica) los impuestos a los ingresos personales contribuyen poco a la recaudación total. La tendencia regional al aumento de las capacidades estatales para recaudar impuestos ha movido la carga fiscal fuera de los hombros de los hogares más ricos; los hogares de ingresos medios (un sector que creció muy fuertemente en los primeros años dos mil) son ahora un puntal de la recaudación estatal. Las reformas impositivas de fines del siglo XX – comienzos del siglo XXI fueron regresivas.

A pesar de las importantes diferencias entre los sistemas de impuestos latinoamericanos, la región como un todo presenta una composición de ingresos por impuestos consistente y distintiva. Los impuestos a la riqueza personal, tanto por ingresos como a la propiedad, recaudan poco en relación con los países de la OECD y con otras regiones del mundo en desarrollo. De hecho, en relación con los impuestos a la propiedad Latinoamérica es la región con menor recaudación del mundo. Esto es, los dos impuestos consensualmente considerados como de mayor progresividad –a los ingresos y a la propiedad- son débiles en la región.

Esas características de la estructura impositiva de América Latina han sido ampliamente discutidas en la literatura, la cual coincide en describir sus características como contradictorias. En efecto, la baja capacidad para cobrar impuestos a las élites adineradas es sorprendente si se considera que la región ha vivido un largo proceso de democratización, que tendría que haber aumentado la presión sobre el Estado por intervenir a favor de la redistribución en base al cobro de impuestos a los grupos con altos ingresos. Sin embargo, la estructura impositiva descrita es también esperable cuando se toma en consideración el poder político de las élites económicas latinoamericanas para balancear la fuerza estatal. Como ha señalado Fairfield el poder de las élites económicas es un factor importante en la creación de impuestos, toda vez que “esta es un área que afecta sus intereses materiales fundamentales” (Fairfield, 2015, 2). En efecto, las élites económicas controlan dos importantes formas de poder que usualmente no están a disposición de los sectores medios y pobres. Las élites económicas pueden usar su control sobre el capital para reducir la inversión local si anticipan que un gobierno adoptará impuestos sobre sus ingresos personales o a la propiedad, tienen poder estructural (Fairfield, 2015,2). Adicionalmente, las élites económicas pueden adquirir poder político, o instrumental, en caso de necesitarlo. Si las élites logran combinar un alto poder estructural con un eficiente poder infraestructural, como ha sucedido con frecuencia en la región, el resultado será normalmente una estructura impositiva que mueve el peso de la carga desde los sectores más ricos hacia aquellos otros situados inmediatamente por debajo en la distribución de riqueza, y hacia abajo a lo largo de los sectores medios y vulnerables, aún si no existe una “captura estatal” (Flores Macías, 2019, Holland y Schneider, 2017, Bird y Zolt, 2014, Mahon, Bergman y Arnson, 2015, Schneider, 2012).

En síntesis, la evidencia disponible indica que, tras una serie de reformas, los Estados latinoamericanos en general han aumentado su capacidad recaudatoria, pero también que esas reformas modificaron sólo marginalmente una estructura impositiva fuertemente regresiva (Flores Macías, 2019, Holland y Schneider, 2017, Bird y Zolt, 2014, Mahon, Bergman y Arnson, 2015, Schneider, 2012). Las reformas impositivas que se consolidaron a partir de los años noventa en toda la región se concentraron en dos aspectos; por un lado, la expansión de la base impositiva; por otro, el mejoramiento de las capacidades de las agencias estatales encargadas de la recaudación de impuestos. Sin embargo, las reformas impositivas no lograron el convertir a los impuestos en un instrumento para la redistribución de la riqueza.

El sesgo regresivo de los impuestos sumado a la todavía alta desigualdad prevaleciente en la región hace que los gobiernos latinoamericanos enfrenten un conflicto por impuestos particularmente agudo. En efecto, la concentración de la riqueza determina que la base de contribuyentes sea relativamente estrecha, lo cual a su vez provoca que reformas impositivas progresivas sean más difíciles de adoptar e implementar. Por un lado, esas políticas enfrentarían a los Estados con sectores medios suficientemente ricos como para llevar una buena parte de la carga fiscal pero no tan ricos como para pagar por los servicios legales que les permitiría una reducción significativa en los impuestos efectivamente pagados –una capacidad de la que sí disponen las élites económicas. Por otro, la misma estrechez de la base de contribuyentes intensifica la reticencia de los contribuyentes al pago de impuestos que afectan a su propiedad e ingresos. El margen de maniobra de las reformas impositivas de décadas anteriores habría, por tanto, llegado a su fin, al mismo tiempo que la región alcanzaba sólo el mínimo necesario (una media de 23% de carga fiscal) para comenzar a implementar las nuevas metas de desarrollo para la región en esta tercera década del siglo XXI ¿Esas tendencias estructurales cambiaron por la acción de los gobiernos de izquierda radical?

Ecuador parecería un caso ideal para examinar la relación entre gobiernos de izquierda y capacidad impositiva estatal, teniendo como mirada no sólo su mero aumento cuantitativo sino también la alteración de la estructura impositiva hacia la progresividad. De hecho, la situación política durante los gobiernos de Alianza País puede caracterizarse como altamente favorable para una reforma progresiva: gobiernos de izquierda, con mandatos electorales fuertes, mayorías legislativas, y una administración de impuestos con buena reputación (Mahon, Bergman y Arnson, 2015, 19). Sin embargo, la evidencia disponible contraría esas expectativas porque indica que el aumento de la capacidad recaudatoria del Estado ecuatoriano siguió estrechamente las tendencias regionales durante el período neoliberal; es más, si alguna diferencia existe es que se trata de un caso más bien tardío de esos desarrollos. Una revisión de los progresos ecuatorianos en comparación con el resto de América Latina en los dos aspectos fundamentales anteriormente señalados permite sostener esa afirmación.

El total de ingresos tributarios como proporción del PIB del país (i.e. el tamaño de la carga fiscal) aumentó significativamente en el último cuarto de siglo, como lo muestra la siguiente tabla. Tomando como base el año 1990 la CEPAL indica que la carga tributaria5 prácticamente se triplicó. Adicionalmente, es claro que el ritmo de ese incremento fue especialmente rápido entre 2005 y 2015, y se desaceleró en algo luego de ese año. Sin embargo, y a pesar de esos importantes cambios resalta que el aumento de la carga fiscal ecuatoriana es apenas ligeramente inferior a la media latinoamericana, sólo en 2015 los ingresos tributarios ecuatorianos se ajustaron a la media regional.

Tabla 3. Total de ingresos tributarios como % del PIB, América Latina.

1990

2000

2005

2010

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Argentina

13.7

19.8

24.5

29.1

30.6

31.2

31.1

31.5

30.8

30.3

Bahamas

9.7

11.9

10.8

12.6

13.8

13.6

13.6

14.9

16.8

17.9

Barbados

23.2

30.8

29.3

29.8

31.0

27.5

28.1

31.0

29.6

31.8

Belize/Belice

21.4

18.9

21.8

26.2

24.8

25.4

27.0

26.5

27.5

28.2

Bolivia

8.3

17.6

20.1

20.7

24.6

25.5

26.2

27.6

25.9

23.9

Brazil/Brasil

25.5

29.6

32.8

32.3

32.4

32.4

31.7

31.9

32.1

32.3

Chile

16.9

18.8

20.7

19.6

21.3

19.9

19.6

20.4

20.2

20.2

Colombia

9.2

14.8

18.2

18.0

19.7

20.0

19.5

19.8

19.0

18.8

Costa Rica

22.5

21.2

21.9

22.4

22.9

23.5

23.3

23.6

24.2

24.1

Cuba

29.1

37.2

41.1

37.6

39.7

37.3

37.5

38.6

41.6

40.6

Dominican Republic / República Dominicana

8.3

12.3

13.8

12.3

13.1

13.6

13.7

13.4

13.6

13.9

Ecuador

7.2

10.3

12.1

16.6

19.8

19.6

19.3

21.3

19.9

19.9

El Salvador

10.5

13.5

16.5

17.9

18.3

19.2

18.7

19.4

20.1

20.4

Guatemala

8.3

12.4

13.1

12.4

12.9

13.0

12.7

12.4

12.6

12.4

Guyana

20.6

20.8

23.0

24.2

22.5

22.9

23.9

24.2

23.6

26.2

Honduras

12.4

16.2

17.9

18.1

18.4

19.0

20.2

20.8

22.3

22.8

Jamaica

20.3

22.2

23.3

24.9

24.5

24.9

24.7

25.8

26.5

27.3

Mexico / México

12.1

11.5

11.4

12.8

12.6

13.3

13.7

15.9

16.6

16.2

Nicaragua

..

13.0

17.2

19.3

20.8

21.2

21.8

22.6

23.4

23.8

Panama / Panamá

15.9

15.9

13.8

16.0

16.1

16.4

15.1

15.2

15.3

14.7

Paraguay

5.8

11.6

11.2

12.0

13.1

12.3

13.5

13.6

13.3

13.8

Peru / Perú

12.1

14.8

16.3

17.5

18.8

18.7

19.0

17.2

16.0

15.3

Trinidad and Tobago / Trinidad y Tobago

24.4

22.4

28.1

28.7

27.9

28.2

30.2

29.9

23.4

22.2

Uruguay

19.9

21.9

24.0

26.3

26.9

27.6

27.4

27.3

29.0

30.9

Venezuela

18.1

13.6

15.9

11.8

14.1

14.4

17.9

20.2

..

..

Unweighted average / Promedio no ponderado

LAC / ALC

15.5

18.3

20.1

21.1

21.9

21.9

22.1

22.7

22.6

22.8

OECD / OCDE

31.9

33.8

33.4

32.3

33.1

33.4

33.6

33.7

34.0

34.2

Fuente: CEPAL, Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe, 1990-2017, Cuadro 4.1.

La comparación con la media regional puede resultar algo forzada, toda vez que ésta está fuertemente influida por países como Brasil, Argentina y Uruguay que tienen ingresos tributarios comparables a los del promedio de los países de la OECD, por lo que una comparación más ilustrativa sería con Venezuela y Bolivia, países que en el período de interés coincidían a grandes rasgos con Ecuador tanto en la orientación ideológica de sus regímenes políticos como en la importancia que tuvieron en sus ingresos fiscales la explotación de recursos naturales. Como puede observarse en la tabla anterior, el incremento de los ingresos tributarios en Bolivia fue aún mayor que para Ecuador, mientras que el incremento de la capacidad recaudatoria venezolana fue sólo marginal. Otra comparación interesante es con las otras dos economías dolarizadas de la región, El Salvador y Panamá. Con el primer país las diferencias no son mayores, aun cuando el punto de partida para el incremento de la capacidad recaudatoria en El Salvador en 1990 fue superior al ecuatoriano. Con Panamá, en cambio, las diferencias son importantes, este Estado en 1990 tenía una carga fiscal dos veces mayor a la ecuatoriana, pero no siguió una trayectoria de incremento, sino que en promedio para el período se mantuvo relativamente estática. En conjunto, el comportamiento de la recaudación ecuatoriana se parece más al de Colombia y Chile; esto es, países con un componente importante de ingresos por recursos naturales, pero con diferencias importantes en la orientación ideológica de sus gobiernos con relación a los gobiernos ecuatorianos del período en cuestión.

En cuanto a la estructura de la recaudación, tampoco es posible encontrar diferencias significativas