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- Herausgeber: C.F. Müller
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
Der Inhalt: Dargestellt werden u.a. die kommunalen Rechtssubjekte, ihre Aufgaben und Organisation; Kommunalstreitverfahren; Satzungsrecht; Kommunale Einrichtungen; Anschluss- und Benutzungszwang; Kommunalaufsicht. Die Konzeption: Die Skripten "JURIQ-Erfolgstraining" sind speziell auf die Bedürfnisse der Studierenden zugeschnitten und bieten ein umfassendes "Trainingspaket" zur Prüfungsvorbereitung: - Die Lerninhalte sind absolut klausurorientiert aufbereitet; - begleitende Hinweise von erfahrenen Repetitoren erleichtern das Verständnis und bieten wertvolle Klausurtipps; - im Text integrierte Wiederholungs- und Übungselemente (Online-Wissens-Check und Übungsfälle mit Lösung im Gutachtenstil) gewährleisten den Lernerfolg; - Illustrationen schwieriger Sachverhalte dienen als "Lernanker" und erleichtern den Lernprozess; - Tipps vom Lerncoach helfen beim Optimieren des eigenen Lernstils; - ein modernes Farb-Layout schafft eine positive Lernatmosphäre.
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Veröffentlichungsjahr: 2025
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Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen
von
Dr. Frank Bätge
Professor an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen
7., neu bearbeitete Auflage
www.cfmueller.de
Impressum
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
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ISBN 978-3-8114-6434-6
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© 2025 C.F. Müller GmbH, Waldhofer Straße 100, 69123 Heidelberg
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Köln, im März 2025
Ihr Frank Bätge
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Codeseite
Literaturverzeichnis
1. TeilRechtsnatur und Rechtsstellung der Kommunen
A.Einführung2 – 6
B.Stellung der Kommunen in der Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalens7 – 19
I.Abgrenzung der kommunalen von der staatlichen Ebene8, 9
II.Einteilung der Kommunen10 – 19
1.Kreisangehörige Gemeinden11, 12
2.Kreisfreie Städte13
3.Kreise14
4.Landschaftsverbände15
5.Regionalverband Ruhr16
6.Städteregion Aachen17, 18
7.Interkommunale Zusammenarbeit19
C.Recht der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie20 – 61
I.Historische Entwicklung21
II.Prüfungsaufbau22 – 26
III.Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie27 – 44
1.Normativer Maßstab28 – 30
2.Überblick über den Schutzbereich31
3.Institutionelle Garantie32 – 34
4.Geschützter Kompetenzbereich35 – 38
5.Eigenverantwortlichkeit39 – 41
6.Regelkompetenz der Gemeinde42 – 44
IV.Eingriff in den Schutzbereich45, 46
V.Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffes47 – 61
1.Vorbehalt des Gesetzes48
2.Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Übermaßverbot)49 – 55
3.Wesensgehaltsgarantie56 – 59
4.Übungsfall Nr. 160, 61
D.Verfassungsprozessuale Durchsetzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie62 – 67
I.(Landes-)Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem VerfGH NRW65
II.(Bundes-)Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG66, 67
E.Aufgaben der Kommunen67 – 75
I.Selbstverwaltungsaufgaben68 – 70
1.Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben69
2.Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben70
II.Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung71, 72
III.Staatliche Auftragsangelegenheiten73, 74
IV.Organleihe75
F.Stellung der Kommunen im allgemeinen Rechtsverkehr76 – 79
G.Regelung kommunaler Angelegenheiten durch Satzung80 – 113
I.Rechtsnatur von Satzungen81, 82
II.Arten von Satzungen83
III.Stellung in der Normenhierarchie84
IV.Ordnungsgemäßer Ratsbeschluss85
V.Bekanntmachung und Inkrafttreten der Satzung86 – 90
1.Bekanntmachung der Satzung87
2.Inkrafttreten der Satzung88 – 90
VI.Durchsetzung von Satzungen91
VII.Rechtsschutz gegen Satzungen92 – 95
1.Inzidente Kontrolle der Satzung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren93
2.Abstrakte Normenkontrolle (§ 47 VwGO i.V.m. § 109a JustG NRW)94, 95
VIII.Rechtmäßigkeit einer Satzung96 – 113
1.Ermächtigungsgrundlage (Satzungsbefugnis)97, 98
2.Formelle Rechtmäßigkeit99 – 104
a)Zuständigkeit100 – 102
b)Verfahren103
c)Form104
3.Materielle Rechtmäßigkeit105 – 109
a)Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage106
b)Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht107, 108
c)Ordnungsgemäße Ausübung des Satzungsermessens109
4.Rechtsfolge bei Rechtsverstößen110, 111
5.Übungsfall Nr. 2112, 113
2. TeilEinwohner und Bürger
A.Kommunales Wahlrecht116 – 125
I.Kommunales Wahlsystem117 – 122
II.Verfahren nach der Kommunalwahl123 – 125
B.Kommunale Abstimmungen126 – 161
I.Einwohnerantrag128, 129
II.Bürgerbegehren und Bürgerentscheid130 – 161
1.Überblick über das Verfahren des Bürgerbegehrens mit nachfolgendem Bürgerentscheid131, 132
2.Voraussetzungen eines zulässigen Bürgerbegehrens und Rechtsschutz133 – 156
a)Zulässigkeit der Klage auf Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens134 – 141
b)Begründetheit der Klage auf Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens142 – 156
3.Sperrwirkung des zulässigen Bürgerbegehrens157
4.Ratsbürgerentscheid158
5.Bürgerentscheid159
6.Übungsfall Nr. 3160, 161
C.Nutzung öffentlicher Einrichtungen162 – 194
I.Benutzung öffentlicher Einrichtungen163 – 185
1.Benutzungsanspruch164 – 175
a)Überblick164
b)Prüfung im Einzelnen165 – 175
2.Prozessuale Durchsetzung des Benutzungsanspruchs176 – 185
II.Anschluss- und Benutzungszwang186 – 194
1.Überblick187
2.Rechtmäßigkeit des Anschluss- und Benutzungszwangs188 – 194
a)Einrichtung im Sinne des § 9 S. 1 GO189
b)Öffentliches Bedürfnis190
c)Rechtmäßige Satzung191
d)Rechtsfolge: Ermessen192
e)Übungsfall Nr. 4193, 194
3. TeilInnere Kommunalverfassung
A.Einleitung195
B.Gemeindeorgane196 – 345
I.Überblick197 – 204
II.Der Rat und seine Mitglieder205 – 305
1.Zusammensetzung des Rates206
2.Zuständigkeit des Rates207 – 216
a)Gesetzliche Spezialzuständigkeit des Rates208
b)Keine gesetzliche Spezialzuständigkeit des Bürgermeisters209
c)Geschäfte der laufenden Verwaltung210, 211
d)Keine bezirkliche Angelegenheit in kreisfreien Städten212, 213
e)Allzuständigkeit des Rates214
f)Delegationsmöglichkeit auf einen Ausschuss215
g)Dringliche Entscheidungen, § 60 GO216
3.Rechtsstellung des Ratsvorsitzenden217 – 221
a)Leitung der Ratssitzungen und Handhabung der Ordnung, § 51 Abs. 1 GO218
b)Widerspruch und Beanstandung, § 54 GO219 – 221
4.Rechte der Ratsmitglieder222 – 235
a)Freies Mandat und Recht auf effektive Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 GO)224 – 229
b)Behinderungs- und Benachteiligungsverbot, Recht auf Freistellung und finanzielle Entschädigung230, 231
c)Kontrollrechte (Auskunfts- und Akteneinsicht) 232 – 234
d)Rechte als Mitglied eines bestimmten Quorums („Minderheitenrechte“)235
5. Pflichten der Ratsmitglieder236 – 261
a)Verschwiegenheitspflicht237 – 240
b)Treupflicht und Vertretungsverbot241 – 244
c)Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit245 – 260
d)Offenbarungspflicht261
6.Rechtmäßigkeit von Ratsbeschlüssen262 – 305
a)Überblick263
b)Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses264 – 268
c)Zuständigkeit269 – 272
d)Verfahren273 – 303
e)Rechtsfolge formell fehlerhafter Ratsbeschlüsse304
f)Materielle Rechtmäßigkeit305
III.Fraktionen und Gruppen306 – 313
1.Begriffe307 – 309
a)Fraktionen308
b)Gruppen309
2.Rechte der Fraktionen310 – 312
3.Fraktionsausschluss313
IV.Ausschüsse314 – 326
1.Arten315, 316
2.Bildung und Zusammensetzung317 – 324
3.Verfahren325, 326
V.Bezirksvertretungen in kreisfreien Städten327 – 329
1.Bezirksverfassung328
2.Bezirksvertretung329
VI.Bürgermeister330 – 340
1.Rechtsstellung331 – 335
a)Beamtenrechtliche Rechtsstellung332
b)Kommunalrechtliche Rechtsstellung333 – 335
2.Vertretung des Bürgermeisters336
3.Chef der Verwaltung337
4.Vertretung der Gemeinde338 – 340
a)Gesetzliche Vertretung (§ 63 Abs. 1 S. 1 GO)339
b)Vertretung bei Verpflichtungserklärungen (§ 64 GO)340
VII.Beigeordnete341 – 345
1.Wahl und fachliche Voraussetzungen342
2.Abberufung343
3.Bestellung zum allgemeinen Vertreter und Rückgängigmachung344
4.Besondere Kompetenzen345
C.Organe des Kreises346 – 349
I.Kreistag347
II.Kreisausschuss348
III.Landrat349
D.Kommunalverfassungsstreit350 – 364
I.Überblick351 – 353
II.Prüfungsaufbau beim Kommunalverfassungsstreit354
III.Zulässigkeit einer Klage beim Kommunalverfassungsstreit im Einzelnen355 – 361
1.Verwaltungsrechtsweg356
2.Statthafte Klageart357
3.Klagebefugnis358
4.Richtiger Klagegegner359
5.Beteiligtenfähigkeit360
6.Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis361
IV.Begründetheit einer Klage im Kommunalverfassungsstreit362
V.Übungsfall Nr. 5363, 364
4. TeilKommunalaufsicht
A.Aufsichtsarten und Aufsichtsbehörden366 – 370
I.Aufsichtsarten367 – 369
II.Aufsichtsbehörden370
B.Aufsichtsmittel der allgemeinen Aufsicht371 – 394
I.Präventive Aufsicht372
II.Repressive Aufsicht373 – 394
1.Beanstandung und Aufhebung von Ratsbeschlüssen374 – 387
a)Ermächtigungsgrundlage, § 122 Abs. 1 GO375 – 382
b)Rechtsschutz der Gemeinde383 – 387
2.Beanstandung und Aufhebung von Anordnungen des Bürgermeisters, § 122 Abs. 2 GO388
3.Anordnungsrecht und Ersatzvornahme, § 123 GO389
4.Bestellung eines Beauftragten und Auflösung des Rates390 – 392
a)Bestellung eines Beauftragten, § 124 GO391
b)Auflösung des Rates, § 125 GO392
5.Übungsfall Nr. 6393, 394
5. TeilWirtschaftliche und nicht wirtschaftliche Betätigung
A.Überblick396 – 401
I.Gegenstände kommunaler Betätigung auf Wirtschaftsmärkten397
II.Allgemeine Qualifizierungskriterien398 – 400
1.Ausschluss hoheitlicher Betätigung399
2.Maßgeblichkeit der Haupttätigkeit und Qualifizierung von Annextätigkeiten400
III.Unmittelbare oder mittelbare Betätigung401
B.Zulässigkeit wirtschaftlicher und energiewirtschaftlicher Betätigung402 – 412
I.Gesetzliche Anforderungen bei wirtschaftlicher Betätigung403 – 411
1.Definition und Kontrollmaßstab404
2.Zulässigkeitsvoraussetzungen405 – 411
a)Öffentlicher Zweck406
b)Angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde407
c)Sperrwirkung der Subsidiaritätsklausel, § 107 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GO408
d)Marktanalyse, § 107 Abs. 5 S. 1 GO409
e)Branchendialog, § 107 Abs. 5 S. 2 GO410
f)Besonderheiten bei überörtlicher Betätigung, § 107 Abs. 3 GO411
II.Spezialregelung für die energiewirtschaftliche Betätigung, § 107a GO412
C.Zulässigkeit nichtwirtschaftlicher Betätigung413 – 420
I.Die gesetzliche Fiktion der nichtwirtschaftlichen Betätigung414 – 419
1.Erfüllung gesetzlicher Verpflichtungen415
2.Einrichtungen der Daseinsvorsorge416
3.Einrichtungen der Straßenreinigung, Wirtschaftsförderung, Fremdenverkehrsförderung und Wohnraumversorgung417
4.Einrichtungen des Umweltschutzes sowie Messe- und Ausstellungswesens418
5.Kommunale Hilfsbetriebe419
II.Zulässigkeitsvoraussetzungen, § 107 Abs. 2, 4 GO420
D.Rechtsschutz privater Konkurrenz421, 422
E.Führungsgrundsätze von Unternehmen und Einrichtungen423
F.Beteiligung an privaten Gesellschaften424
G.Errichtung öffentlich-rechtlicher Organisationsformen425 – 429
I.Eigenbetrieb und Eigenbetriebsähnliche Einrichtung426
II.Anstalt des öffentlichen Rechts, § 114a GO427
III.Übungsfall Nr. 7428, 429
Sachverzeichnis
Literaturverzeichnis
Articus/Schneider
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl. 2016
Bätge
Wahlen und Abstimmungen in Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Stand 2025
Bätge
Arbeit in Aufsichts- und Verwaltungsräten in kommunalen Unternehmen und Einrichtungen in Nordrhein-Westfalen, SGK Schriftenreihe, Band 36, 3. Aufl. 2020
Bätge/Bennemann u.a.
Beratungs- und Beschlussfassungsverfahren in der Gemeindevertretung, 5. Aufl. 2023
Bösche
Kommunalverfassungsrecht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2019
Brüning/Söbbeke
Die Kommunalaufsicht, 3. Aufl. 2024
Burgi
Kommunalrecht, 7. Aufl. 2024
Dietlein/Hellermann
Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 10. Aufl. 2024
Dietlein/Heusch (Hrsg)
Beck Online-Kommentar Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 29. Edition (Stand: 1.10.2024)
Ehlers/Glock/Sundermann
Kommunales Verfassungsrecht NRW, 4. Aufl. 2022
Erbguth/Mann/Schubert
Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2019
Erichsen/Dietlein
Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 2022
Held/Winkel/Wansleben (Hrsg)
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Stand 2024
Held/Winkel
Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl. 2020
Hofmann/Wiesner
Praktische Fälle aus dem Kommunalrecht, 14. Aufl. 2024
Hofmann/Hildebrandt/Gunia/ Zeissler
Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl. 2022
Hofmann/Bätge/Wiesner
Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 20. Aufl. 2024
Gern/Brüning
Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019
Geis
Kommunalrecht, 6. Aufl. 2023
Kallerhoff/von Lennep/Bätge/ Becker/Schneider/Schnell
Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, 2008
Kleerbaum/Palmen
Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar für die kommunale Praxis, 4. Aufl. 2023
Lange
Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019
Luhmann (Hrsg)
Handbuch Bürgermeisterpraxis NRW, 1. Aufl. 2024
Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt-Kommentar, Stand 2024
Schmidt
Kommunalrecht, 2. Aufl. 2014
Schmidt
Prüfe dein Wissen, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2022
Schneider
Handbuch Interkommunale Zusammenarbeit Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 2012
Smith/Bender (Hrsg)
Recht der kommunalen Wahlbeamten, 2. Aufl. 2023
Vogelsang/Lübking/Ulbrich
Kommunale Selbstverwaltung, 3. Aufl. 2005
Zacharias
Nordrhein-Westfälisches Kommunalrecht, 2004
Tipps vom Lerncoach
Warum Lerntipps in einem Jura-Skript?
Es gibt in Deutschland ca. 1,6 Millionen Studierende, deren tägliche Beschäftigung das Lernen ist. Lernende, die stets ohne Anstrengung erfolgreich sind, die nie kleinere oder größere Lernprobleme hatten, sind eher selten. Besonders juristische Lerninhalte sind komplex und anspruchsvoll. Unsere Skripte sind deshalb fachlich und didaktisch sinnvoll aufgebaut, um das Lernen zu erleichtern.
Über fundierte Lerntipps wollen wir darüber hinaus all diejenigen ansprechen, die ihr Lern- und Arbeitsverhalten verbessern und unangenehme Lernphasen schneller überwinden wollen.
Diese Tipps stammen von Frank Wenderoth, der als Diplom-Psychologe seit vielen Jahren in der Personal- und Organisationsentwicklung als Berater und Personal Coach tätig ist und außerdem Jurastudierende in der Prüfungsvorbereitung und bei beruflichen Weichenstellungen berät.
Wie lernen Menschen?
Die Wunschvorstellung ist häufig, ohne Anstrengung oder ohne eigene Aktivität „à la Nürnberger Trichter“ lernen zu können. Die modernen Neurowissenschaften und auch die Psychologie zeigen jedoch, dass Lernen ein aktiver Aufnahme- und Verarbeitungsprozess ist, der auch nur durch aktive Methoden verbessert werden kann. Sie müssen sich also für sich selbst einsetzen, um Ihre Lernprozesse zu fördern. Sie verbuchen die Erfolge dann auch stets für sich.
Gibt es wichtigere und weniger wichtige Lerntipps?
Auch das bestimmen Sie selbst. Die Lerntipps sind als Anregungen zu verstehen, die Sie aktiv einsetzen, erproben und ganz individuell auf Ihre Lernsituation anpassen können. Die Tipps sind pro Rechtsgebiet thematisch aufeinander abgestimmt und ergänzen sich von Skript zu Skript, können aber auch unabhängig voneinander genutzt werden.
Verstehen Sie die Lerntipps „à la carte“! Sie wählen das aus, was Ihnen nützlich erscheint, um Ihre Lernprozesse noch effektiver und ökonomischer gestalten zu können!
Lernthema 3Leistungsfähigkeit, Ernährung und individueller Tagesrhythmus
Jura Lernen ist Kopfarbeit, die mit emotionalen und motivationalen Zuständen verbunden ist. Diese mentalen Prozesse sind physiologisch betrachtet elektrische Aktivität der Hirnzellen - also Körperarbeit. Und Körperarbeit erfordert und verbraucht Energie. Sie brauchen für eine erfolgreiche Lernarbeit eine angemessene Energiezufuhr durch passende Ernährung. Und weil es Tagesschwankungen in der Leistungsfähigkeit gibt, ist es für Sie wichtig, Ihre Lern- und Pausenplanung an einem individuell passenden Rhythmus auszurichten.
Lerntipps
Optimieren Sie Ihre Ernährung!
Zum Lernen ist es günstig, sich gut zu fühlen und geistig konzentriert zu sein. Nudeln zum Beispiel kurbeln das „Glückshormon“ Serotonin an und sind eine Langzeitenergiequelle, da der Körper die Kohlehydrate aus dem Mehl nur langsam abbaut. Aufmunternd wirken Brot, Fisch und Kartoffeln. Bananen wirken leicht beruhigend durch ihren Magnesiumgehalt. Durch zu wenig Nahrung sinkt der Blutzuckerspiegel ab, bewirkt eine Konzentrations- und damit Leistungsabnahme. Für das Gehirn sind daher kleinere Mahlzeiten (am besten fünf) optimal. Nicht umsonst wird von Ernährungsexperten nach wie vor das Schulbrot und ein Apfel empfohlen, auch wenn das bei vielen Schülern als uncool gilt. Denken Sie auch an Vitamine, besonders C, E und B und Mineralien wie Eisen und Calcium. Obst und Gemüse sind hier ideal.
AIso starten Sie mit einem stressfreien, gemütlichen Frühstück mit Zeitung, stehen Sie lieber früher auf. Nach jeder Mahlzeit sollte eine kurze Pause eingelegt werden, da die Energie (Sauerstoff) erst einmal für die Verdauung verbraucht wird und dem Gehirn nicht direkt zur Verfügung steht.
Falsches Essen und Trinken kann das Lernen ausbremsen!
Vermeiden Sie den Geschmacksverstärker Glutamat, der sich z.B. in vielen Fertiggerichten und dem allgemeinen Fast Food wie Hamburger, Würstchen und Chips befindet. Er kann zu Hitzewallungen, Kopfschmerzen und Herzklopfen führen. Und das brauchen Sie in anstrengenden Lernphasen nun wirklich nicht! Kaffee entzieht zwar keine Flüssigkeit wie Tee, wirkt wie Cola kurzzeitig aufputschend, dann aber ermüdend. Wenn Sie gerne Tee trinken – der wirkt positiv anregend – gleichen Sie das unbedingt durch die entsprechende Menge Wasser aus, denn …
… die geistige Leistung wird durch Wasser verbessert!
Wasser ist ein wichtiges Transportmittel zur Stoffverschiebung und für die Zellaktivität. Flüssigkeitsmangel reduziert die Informationsaufnahme, -verarbeitung und den Wissenserwerb, durch vermehrte Wasseraufnahme verbessern sich geistige Leistungen, z.B. erkennbar an besseren Noten. Trinken während einer Lehrveranstaltung erhöht die Aufmerksamkeit für den Lehrstoff (Ergebnisse aus der Rosbacher Studie). Im normalen Alltagsgeschehen sollten wir 1,5 bis 2 Liter Flüssigkeit zu uns nehmen. Bei größerer Beanspruchung und Hitze entsprechend mehr. Wasser ist ideal auch wegen der Spurenelemente, stilles Wasser durchspült den Körper besser als Wasser mit Kohlensäure. Fruchtsaft kann natürlich dazugemischt werden.
Es gibt erhebliche individuelle Unterschiede in den Tagesleistungskurven!
Die gegenwärtige Forschung relativiert einige Annahmen über „den Bio-Rhythmus“:
•
Tagesrhythmische Schwankungen beziehen sich auf unterschiedliche Leistungsfähigkeiten (körperliche vs. geistige).
•
Die Schwankungen hängen stark von den Rahmenbedingungen wie z.B. der Intensität der Anforderungen ab (z.B. 12 Uhr Leistungsfähigkeit für Prüfungsfach A gering, aber für Sport nicht unbedingt; 3 Uhr Discobesuch hellwach etc.)
•
Die Leistungsfähigkeit hängt stark mit der Motivation zusammen (z.B. Lesen eines Buches über ein Hobby oder über ein kompliziertes Prüfungsthema).
•
Es gibt erhebliche Unterschiede in den tagesablaufbedingten Leistungsschwankungen verschiedener Menschen (u.a. Eulen und Lerchen …), d.h. kein allgemeiner Stundenplan kann diese aus rein organisatorischen Gründen berücksichtigen.
Sie müssen sich auf vorgegebene Rhythmen in Stundenplänen und Vorlesungszeiten einerseits einstellen. Der Körper stellt sich bei Regelmäßigkeit auch um. Das können Sie nutzen. Wenn Sie viele Freiräume zur Gestaltung Ihres Tagesrhythmus besitzen, sollten Sie regelmäßige und feststehende Lern- und Pausenzeiten festlegen. Sie bestimmen Ihren Rhythmus selbst und nicht der Rhythmus Sie. So schöpfen Sie Ihre Leistungsmöglichkeiten besser aus.
Pausen fest einplanen und einhalten!
Nach schwerer Arbeit brauchen Sie generell angemessene Pausen. Viele Studenten lernen täglich zehn oder mehr Stunden und erzielen in Relation dazu minimale Lerngewinne. Unsere „Lernmaschine“ Gehirn benötigt Speicher- und Verarbeitungszeiten und Wartungspausen. Pausen haben arbeitsphysiologische Wirkungen.
•
Häufige Pausen von weniger als 20 Minuten sind besonders effektiv, erfrischend und besser als wenige lange Pausen.
•
Gerade zu Beginn einer Pause ist der Erholungswert am größten.
•
Pausen sollten nicht mit Nebentätigkeiten ausgefüllt werden.
•
Die Freude auf die Pause kann einen positiven Arbeitseffekt bewirken, der bereits vor der Pause eintritt.
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In den Pausen arbeitet unser Gehirn weiter, es knüpft Verbindungen, startet unbewusste Suchprozesse (deshalb fällt uns nach der Pause häufig plötzlich eine Lösung ein, die wir vorher nicht finden konnten).
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Pausen werden meist als Belohnung erlebt. Dadurch wirken sie verstärkend auf unser weiteres Lernverhalten.
Nicht von ungefähr haben Arbeitnehmer einen gesetzlichen Anspruch auf Pausen von gewisser Dauer. Und der Arbeitgeber die Fürsorgepflicht für deren Einhaltung. Sie haben ein Recht auf Pausen und die Pflicht sie einzuplanen und einzuhalten, unabhängig vom Lernerfolg. Wahrscheinlich werden Pausen so selten fest eingehalten, weil man meint, sie sind vergeudete Zeit. Also, keine Angst vor Zeitverlust.
Nutzen Sie die verschiedenen Pausenarten im Verlaufe eines Arbeitstages!
Zur Unterstützung einer gesunden und effektiven „Pausenmoral“ können Sie verschiedene Arten von Pausen unterscheiden. Alle wollen mit gutem Gefühl ausprobiert und genossen werden. Entwickeln Sie Ihre persönliche, vielleicht „etwas andere“ Pausenstrategie. Sie werden feststellen, dass Sie konzentrierter und effektiver arbeiten können. Allerdings ist ein wenig Vorsicht geboten, wenn Sie Pausen zur „Lernvermeidung“ nutzen.
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Die Abspeicherpause (Augen zu) von 10 bis 20 Sekunden nach Definitionen, Begriffen und komplexen Lerninhalten zum sicheren Abspeichern und zur Konzentration.
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Die Umschaltpause von 3 bis 5 Minuten nach ca. 20 bis 40 Minuten Arbeit, um Abstand zum vorher Gelernten zu bekommen und dadurch Neues besser aufzunehmen.
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Die Zwischenpause von 15 bis 20 Minuten nach 90 Minuten intensiver Arbeit, also nach zwei Arbeitsphasen dient dem Erholen und Abschalten.
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Die lange Erholungspause von 1 bis 3 Stunden, z.B. mittags oder zum Feierabend nach 3 Stunden Arbeit ebenfalls zum richtigen Abschalten, Regenerieren, Sich-Belohnen etc.
Ihre Mittagspause hat für Ihren Tagesrhythmus eine besondere Bedeutung!
Vor und nach dem Mittagessen sollte eine längere Erholungspause von mindestens 30 Minuten eingeplant werden, d.h. insgesamt mindestens 60 Minuten lernfreie Zeit. Ein Power Napping von ca. 20 Minuten nach dem Mittagsessen reicht oft aus. Dann ist man besonders fit. Von Arbeitsphysiologen wird der kurze und tiefe Mittagsschlaf empfohlen, womit dem Leistungstief von 13 bis 14 Uhr entgegengewirkt werden kann. Der Magen wird nach dem Mittagessen mit viel sauerstoffreichem Blut versorgt. Das fehlt ihrem Gehirn in dieser Phase also so oder so. Und durch das Nickerchen werden Aufmerksamkeit und Konzentration wieder gesteigert. Aber es sind alle Tätigkeiten erlaubt, die entspannen, schön sind, das Gehirn nicht belasten und fristgerecht beendet werden können.
Lernen am Abend ist weniger effektiv!
Das Lernen am späten Abend – also nach 22 Uhr ist wenig effektiv, da gemessen am Arbeitsaufwand weniger behalten wird. Vermeiden Sie also die Nachmittage mit Fernsehen, Verabredungen, Freizeit zu verbringen und hier viel Freizeitenergie zu investieren. Danach geistige Energie für Lernleistungen aufzubringen, fällt umso schwerer. Bei spätem Lernen schläft man erfahrungsgemäß auch schlechter und das, obwohl der nächste Tag wiederum Ihren vollen Einsatz erfordert. Seien Sie ehrlich zu sich und schauen Sie einmal, von welcher abendlichen Uhrzeit an die Lerneffektivität nachlässt.
Am Abend gut abschalten!
Planen Sie mindestens 60 Minuten vor dem Schlafengehen vollkommen zum Entspannen ein. Sie können so mehr Abstand zum Lernen gewinnen und der Schlaf wird umso erholsamer sein. Andernfalls grübeln Sie weiter über Ihren Lernstoff, und Sie stehen am nächsten Morgen mit einem „Lernkater“ auf. Alkohol oder Schlafmittel beeinträchtigen die Lernarbeit im Schlaf erheblich. Nur im erholsamen Schlaf arbeitet das Gehirn gerne für Sie eigenverantwortlich weiter.
Den Schlaf als Lernorganisator nutzen!
Es ist nachgewiesen, dass sich unser Gehirn während des Schlafens nicht ausruht, der Arbeitsmodus schaltet um und das Gehirn wird zum Verwalter und Organisator des Gelernten. Das Gehirn bzw. die neuronale Aktivität sichtet, sortiert und ordnet zu, schafft Verbindungen (Synapsen) zu bereits bestehenden Wissensinhalten und verankert Gelerntes – ohne dass wir bewusst und aktiv etwas tun müssen. Diese Erkenntnisse erklären wahrscheinlich auch die lernförderlichen Wirkungen des Kurzschlafes (Power Napping) und der kurzen und tiefen Entspannung mit Hypnose.
1. TeilRechtsnatur und Rechtsstellung der Kommunen
1
Das Kommunalrecht ist Teil des öffentlichen Rechts. Es regelt die Organisation der verschiedenen Arten der kommunalen Gebietskörperschaften in entsprechenden Einzelgesetzen wie der Gemeindeordnung (GO), der Kreisordnung (KrO), der Landschaftsverbandsordnung (LVerbO) und dem Gesetz über den Regionalverband Ruhr (RVRG).[1]
A.Einführung
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Zu den Kommunen zählt man die Gemeinden und Gemeindeverbände. Der Begriff Gemeinde umfasst die kreisfreien Städte und die kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Gemeindeverbände sind in Nordrhein-Westfalen insbesondere die Kreise, die beiden Landschaftsverbände, der Regionalverband Ruhr und die Städteregion Aachen. Gemeinden und Gemeindeverbände haben das verfassungsrechtlich verbürgte Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW). Sie sind als Gebietskörperschaften für ein bestimmtes Gebiet zuständig und haben bestimmte Mitglieder. Mitglieder der Gemeinden und Kreise sind die jeweiligen Einwohner der Gemeinde (§ 21 Abs. 1 GO) bzw. der kreisangehörigen Gemeinden des Kreises (§ 20 KrO). Die Mitglieder der Landschaftsverbände und des Regionalverbandes Ruhr sind nicht unmittelbar die Einwohner, sondern die im jeweiligen Gebiet gelegenen kreisfreien Städte und Kreise.
3
Das in der kommunalen Praxis und für die Prüfung grundlegende Gesetz ist die Gemeindeordnung, auf die die anderen Kommunalgesetze weitgehend verweisen. Regelungsgegenstände sind darin insbesondere die jeweiligen Grundlagen (Wesen, Aufgaben, Gebiet, Besonderheiten in kreisfreien Städten etc.), die Rechtsstellung der Mitglieder (Einwohner und Bürger), die Gemeindeorgane (Rat, Bürgermeister, Bezirksvertretungen in kreisfreien Städten mit Untergliederungen), die Haushaltswirtschaft, die wirtschaftliche Betätigung und die Kommunalaufsicht. Aufgrund der Bedeutung der Gemeindeordnung steht diese bei der Darstellung des Stoffes und der Fallbeispiele im Vordergrund. Auf Besonderheiten der Gemeindeverbände wird allerdings im Einzelfall eingegangen.
4
Neben den genannten nach der Art der Kommune differenzierenden Einzelgesetzen bestehen kommunalrechtliche Nebengesetze, die grundsätzlich für alle Kommunen gelten.
Die Einzelheiten zur Vorbereitung und Durchführung der Wahl der Mitglieder der kommunalen Vertretungen (Rat, Kreistag und Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr) und der Wahl der Bürgermeister und Landräte richten sich einheitlich nach dem Kommunalwahlgesetz (KWahlG).
Wesentliche Anforderungen an die ordnungsgemäße Erhebung von kommunalen Abgaben (Gebühren, Steuern und Beiträgen) ergeben sich aus dem Kommunalabgabengesetz (KAG). Diese Anforderungen gelten unabhängig davon, ob eine Gemeinde, ein Kreis, ein Landschaftsverband oder der Regionalverband Ruhr eine Abgabe erhebt.
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Das Kommunalrecht gehört zum Pflichtfachbereich in der staatlichen Pflichtfachprüfung und in der zweiten juristischen Staatsprüfung. Auch in vielen Bachelor- und Masterstudiengängen der Fachhochschulen und Universitäten sowie in Ausbildungs- und Qualifizierungsgängen der öffentlichen Verwaltung ist das Kommunalrecht als wichtiges Teilgebiet des öffentlichen Rechts zu beherrschen. Neben der Kenntnis der maßgeblichen organisationsrechtlichen Grundlagen der Tätigkeit der Gemeinde und der Gemeindeverbände ist dafür auch die Beherrschung der prozessualen Durchsetzbarkeit von entscheidender Bedeutung.
In der Klausur begehrt der Ortsverband einer politischen Partei den Zugang zu einer gemeindlichen Stadthalle. Dieser wird ihm vom Bürgermeister der Gemeinde verweigert. Die Klausurfrage ist nicht reduziert auf die Frage, ob ein Zulassungsanspruch besteht, sondern umfasst in aller Regel auch die Frage der prozessualen Durchsetzbarkeit eines solchen Anspruches.
Der Rat verweigert die Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens. In der Prüfung wird nicht (nur) gefragt, ob das Bürgerbegehren zulässig ist, sondern auch danach, ob eine Klage der Vertreter des Bürgerbegehrens gegen den ablehnenden Bescheid des Rates Aussicht auf Erfolg hat.
Wenn eine Gemeinde sich am Markt wirtschaftlich betätigt, so stellt sich neben der Frage der Zulässigkeit einer solchen Tätigkeit auch die Frage, welche Klagemöglichkeiten dem privaten Wettbewerber dagegen zur Verfügung stehen.
Streiten sich eine Fraktion und der Rat um die Höhe der finanziellen Zuwendung, die der Fraktion aus dem Gemeindehaushalt gewährt werden soll, so ist die angemessene Höhe der Zuwendung die eine Frage. Die andere Frage ist die, welche Klageart der Fraktion gegen den Rat zur Verfügung steht, um dies auch durchzusetzen.
Aufgrund des engen Zusammenhanges zwischen materiellen und prozessualen Aspekten des Kommunalrechts erfolgt an vielen Stellen dieses Buches eine kombinierte Behandlung.
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Bestimmte Aspekte des Kommunalrechts, wie das kommunale Haushalts- und Abgabenrecht, sind nicht Prüfungsgebiete in der staatlichen Pflichtfachprüfung und im Zweiten juristischen Staatsexamen und werden deshalb allenfalls am Rande behandelt. Dies gilt grundsätzlich auch für das Kommunalwahlrecht. Dieses enthält aber auch Bezüge zum Pflichtfach Staatsrecht (Wahlrechtsgrundsätze) und ist wichtig für das Verständnis der Bürgereigenschaft sowie für die Entstehung der Gemeindeorgane. Deshalb wird darauf in Grundzügen eingegangen.
B.Stellung der Kommunen in der Verwaltungsorganisation Nordrhein-Westfalens
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Von erheblicher Bedeutung für Prüfung und Praxis ist zunächst einmal ein organisatorisches Grundlagenwissen. Dazu gehört die Kenntnis über die Abgrenzung der staatlichen von der kommunalen Ebene und ein Grundverständnis über die Rechtsstellung der im Rahmen des Kommunalrechts beteiligten staatlichen Behörden und kommunalen Körperschaften.
I.Abgrenzung der kommunalen von der staatlichen Ebene
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Die Kommunen (Gemeinden und Gemeindeverbände) sind von den staatlichen Behörden des Landes Nordrhein-Westfalen abzugrenzen. Die Abgrenzung ist wichtig, um die zuständigen staatlichen Aufsichtsbehörden über die jeweilige Kommune zu bestimmen und Aspekte des Rechtsschutzes zwischen Kommunen und staatlichen Aufsichtsbehörden besser beurteilen zu können.
Die Bezirksregierung ist eine staatliche Behörde des Landes Nordrhein-Westfalen. Nach der Gemeindeordnung ist sie die zuständige Behörde für die staatliche Aufsicht über die kreisfreien Städte und Kreise. Ist ein Kreis mit einer kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahme der Bezirksregierung nicht einverstanden, so stellt sich die Frage der richtigen Klageart dagegen. Dies hängt von der Rechtsnatur der Maßnahme ab. Anders als bei Maßnahmen innerhalb der staatlichen Landesverwaltung, etwa einer Weisung des für Kommunales zuständigen Ministeriums an die untergeordnete Bezirksregierung, handelt es sich bei einer Maßnahme einer staatlichen Behörde (Bezirksregierung) gegenüber einer Kommune (Kreis) um eine solche mit Außenwirkung. Je nach Art der kommunalaufsichtsrechtlichen Maßnahme kann daher ein Verwaltungsakt vorliegen, der mittels einer Anfechtungsklage angefochten werden kann (vgl. im Einzelnen unter Rn. 384 f.).
Während sich die kommunalen Organe aus den Kommunalwahlen legitimieren und den Kommunen das Recht der Selbstverwaltung zusteht, leiten die staatlichen Behörden des Landes Nordrhein-Westfalen ihre demokratische Legitimation aus der Landtagswahl ab. Bei der Landtagswahl wird der Landtag gewählt. Dieser wählt den Ministerpräsidenten, der die Minister einsetzt. Die Landesregierung ist wiederum zuständig für die Bestellung der Regierungspräsidenten, die die staatlichen Bezirksregierungen leiten. Letztere erfüllen staatliche Aufgaben und unterliegen dabei der vollen Dienst- und Fachaufsicht der übergeordneten staatlichen Behörde (vgl. §§ 12, 13 LOG NRW).
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Das wichtigste Ministerium für das Kommunalrecht und die Kommunalpolitik des Landes ist das für Kommunales zuständige Ministerium. Es ist insbesondere oberste staatliche Kommunalaufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 4 GO). Dieses übt die unmittelbare staatliche Aufsicht über die Landschaftsverbände und den Regionalverband Ruhr aus. Zudem ist das für Kommunales zuständige Ministerium die vorgesetzte und weisungsberechtigte Behörde über die fünf Bezirksregierungen. Die Bezirksregierung ist einerseits unmittelbare Aufsichtsbehörde über die Kreise und kreisfreie Städte ihres Regierungsbezirkes und die vorgesetzte und weisungsberechtigte Behörde über den Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO, § 57 Abs. 1 S. 1 KrO). Die Landräte haben eine Sonderstellung. Als Landräte sind sie grundsätzlich kommunale Organe des Kreises, die bei der Kommunalwahl gewählt werden. Das Land leiht sie sich aber für die Wahrnehmung bestimmter staatlicher Aufgaben aus und bindet sie damit unmittelbar in die staatliche Aufgabenerledigung ein. In der letztgenannten Funktion werden sie deshalb als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig. Dies ist aber nur zulässig, wenn es ausdrücklich gesetzlich angeordnet ist.
Gemäß § 57 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BauO üben die Landräte die Funktion als obere Bauaufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden als untere staatliche Verwaltungsbehörde aus.
Es wird dadurch die Doppelstellung des Landrates deutlich, da dieser einerseits Organ der Kommune Kreis ist und andererseits untere staatliche Verwaltungsbehörde sein kann.[2] In ihrer Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörden üben die Landräte insbesondere die allgemeine Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden aus (§ 120 Abs. 1 GO). Sie unterliegen als untere staatliche Verwaltungsbehörde der Dienst- und Fachaufsicht der zuständigen Bezirksregierung (§§ 12, 13 LOG NRW).
II.Einteilung der Kommunen
10
Innerhalb der Kommunen sind rechtlich folgende Arten zu unterscheiden.
1.Kreisangehörige Gemeinden
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Kreisangehörige Gemeinden sind einem Kreis zugeordnet. Der Kreis erfüllt für seine kreisangehörigen Gemeinden Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben (§ 2 Abs. 1 S. 1 KrO) und ist für bestimmte Angelegenheiten kraft Gesetzes unmittelbar zuständig (§ 2 Abs. 2 KrO). So ist der Kreis für das gesamte Kreisgebiet beispielsweise für die Landschaftsplanung zuständig, während die Gemeinden für ihr jeweiliges Gemeindegebiet zuständig für die Bauleitplanung sind. Das Kreisorgan Landrat wird im Wege der gesetzlichen Organleihe insbesondere in Angelegenheiten der Kommunalaufsicht als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig und nimmt dann gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden staatliche Aufgaben wahr.
12
Innerhalb der kreisangehörigen Gemeinden unterscheidet man Große und Mittlere kreisangehörige Städte[3] und die sonstigen kreisangehörigen Gemeinden (§ 4 GO). Die Einstufung richtet sich nach der Einwohnerzahl. Mit dem Erreichen sogenannter Schwellenwerte erwirbt die kreisangehörige Gemeinde neben einem Aufgabenzuwachs auch die Rechtsbezeichnung „Stadt“, d.h. ab einer Qualifikation als Mittlere kreisangehörige Stadt sind die entsprechenden Gemeinden als Städte zu bezeichnen. Aus historischen Gründen tragen allerdings auch einige kleinere Gemeinden die Bezeichnung Stadt.[4] Von Amts wegen ist eine Gemeinde als Große kreisangehörige Stadt einzustufen, wenn ihre Einwohnerzahl an fünf aufeinanderfolgenden Stichtagen mehr als 60 000 beträgt. Mittlere kreisangehörige Stadt ist eine Gemeinde von Amts wegen bei einer Einwohnerzahl von mehr als 25 000 an fünf aufeinanderfolgenden Stichtagen. Innerhalb reduzierter Schwellenwerte ist eine Einstufung auf Antrag möglich. Die Einstufung ist wichtig für die Zuständigkeit für bestimmte „zusätzliche Aufgaben für kreisangehörige Gemeinden“ im Sinne des § 4 GO. Der Landesgesetzgeber hat nämlich in einzelnen Gesetzen oder Rechtsverordnungen geregelt, dass zusätzlich zu den Aufgaben, die alle Gemeinden wahrzunehmen haben, bestimmte Aufgaben von Mittleren bzw. Großen kreisangehörigen Städten wahrzunehmen sind.
Gemäß § 57 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 Buchstabe a BauO NRW sind die Großen und die Mittleren kreisangehörigen Städte untere Bauaufsichtsbehörden. Diese Aufgabe übernehmen die Kreise für die übrigen kreisangehörigen Gemeinden.
2.Kreisfreie Städte
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Kreisfreie Städte sind gleichfalls Gemeinden. Sie sind keinem Kreis zugeordnet und haben deshalb auf ihrem Gebiet auch bestimmte Aufgaben wahrzunehmen, die im kreisangehörigen Raum von den Kreisen wahrgenommen werden.
Gemäß § 114 Abs. 3 LWG NRW sind die Kreise im kreisangehörigen Raum und die kreisfreien Städte im kreisfreien Raum untere Wasserbehörden.
Zuständige staatliche Aufsichtsbehörde über die kreisfreien Städte ist die Bezirksregierung (§ 120 Abs. 2 GO).
3.Kreise
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Bei den Kreisen handelt es sich um Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften (§ 1 Abs. 2 KrO). Der Verbandscharakter zeigt sich zum Beispiel bei der Kreisumlage, die von den kreisangehörigen Gemeinden zu zahlen ist (§ 56 KrO). Mitglieder der Gebietskörperschaft sind die Einwohner der kreisangehörigen Gemeinden (§ 20 KrO).
§ 2 KrO weist den Kreisen die ausschließliche und eigenverantwortliche Wahrnehmung der überörtlichen Aufgaben in ihrem Gebiet zu. Weitere Aufgaben können aufgrund gesetzlicher Vorschriften übertragen werden.
Bei der Aufgabenzuweisung ist der Kreis auf überörtliche Aufgaben beschränkt. Insoweit besteht hinsichtlich der Aufgabenverteilung zwischen Kreisen und Gemeinden grundsätzlich ein Vorrang der Gemeindeebene, den auch der Aufgaben verteilende Gesetzgeber zu beachten hat.[5]
•
Übergemeindliche Planungsaufgaben (z.B. Bau und Unterhaltung von Kreisstraßen, ÖPNV im Kreisgebiet, Landschaftsplanung, Tourismusförderung etc.);
•
Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Bereich der Gefahrenabwehr (z.B. untere Wasserbehörde, Gesundheitsamt, Veterinärwesen);
•
Pflichtaufgaben als Sozialhilfeträger;
•
Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben, deren Umfang vom Status und der Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden abhängen (z.B. Trägerschaft von Krankenhäusern; Wahrnehmung der Bauaufsicht für kreisangehörige Gemeinden, die nicht den Status einer Mittleren kreisangehörigen Stadt erreichen; Aufgabenübernahme im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit);
•
Verwaltungs- und Serviceaufgaben, um die gesetzlichen und freiwilligen übergemeindlichen Aufgaben erfüllen zu können (Organisations-, Personal-, Finanzverwaltung etc.).
Zuständige staatliche Aufsichtsbehörde ist die für das Kreisgebiet zuständige Bezirksregierung (§ 57 Abs. 1 S. 1 KrO).
4.Landschaftsverbände
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Die Landschaftsverbände haben als Mitglieder nicht die Einwohner, sondern die in ihrem Zuständigkeitsbereich gelegenen Kreise und kreisfreien Städte. Es handelt sich damit um echte Kommunalverbände und körperschaftlich strukturierte juristische Personen des öffentlichen Rechts.
Sie erfüllen bestimmte überörtliche Aufgaben, die aufgrund der wirtschaftlicheren und effektiveren Aufgabenerledigung nicht von jedem Kreis oder jeder kreisfreien Stadt einzeln erledigt werden sollen, sondern auf höherer kommunaler Ebene wahrzunehmen sind. Diese Aufgaben sind in § 5 Abs. 1 LVerbO enumerativ aufgeführt.
Aufgaben der Landesjugendämter, Sicherung der Integration von Menschen mit schweren Behinderungen in das Arbeitsleben, Trägerschaft von Schulen mit bestimmten Förderschwerpunkten und von Spezialkliniken.
Zuständige allgemeine staatliche Aufsichtsbehörde für die Landschaftsverbände ist unmittelbar das für Kommunales zuständige Ministerium (§ 24 Abs. 1 S. 1 LVerbO).
5.Regionalverband Ruhr
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Die Mitgliedskörperschaften des Regionalverbandes Ruhr sind die Kreise und kreisfreien Städte seines Zuständigkeitsbereiches, der Ruhrregion (Metropole Ruhr). § 2 Abs. 1 S. 1 RVRG bezeichnet den Regionalverband Ruhr als
Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Recht der Selbstverwaltung durch seine Organe.
Der Regionalverband Ruhr nimmt die Aufgaben und Tätigkeiten nach § 4 RVRG wahr.
Erstellung von Masterplänen (Planungs- und Entwicklungskonzepte) für das Verbandsgebiet, Sicherung und Weiterentwicklung der Verbandsgrünflächen, Abfallbewirtschaftung für ein Mitglied auf Antrag.
6.Städteregion Aachen
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Die im Raum Aachen bestehende Städteregion Aachen ist eine organisatorische Besonderheit im Aufbau der Kommunen in Nordrhein-Westfalen. Die für sie geltenden spezifischen Regelungen befinden sich im Gesetz zur Bildung der Städteregion Aachen. Es kam zu diesem organisatorischen Unikat, da es in der Grenzregion Aachen viele kommunale Aufgaben gibt, die sinnvoll nur in enger Abstimmung zwischen der kreisfreien Stadt Aachen, dem Umlandkreis und den kreisangehörigen Gemeinden erfüllt werden können.
Die Städteregion Aachen umfasst den (alten und aufgelösten) Kreis Aachen mit seinen kreisangehörigen Gemeinden und die kreisfreie Stadt Aachen. Sie tritt an die Stelle des alten Kreises. Die Stadt Aachen ist zwar regionsangehörige Stadt, behält aber ihren Status als kreisfreie Stadt. Die Städteregion Aachen ist damit ein Gemeindeverband und eine Gebietskörperschaft mit der Rechtsstellung eines Kreises. Da die Stadt Aachen aber die Rechtsstellung einer kreisfreien Stadt behalten hat, bleibt die Bezirksregierung (Köln) – die auch die Aufsicht über die Städteregion führt (§ 57 Abs. 1 KrO) – die für sie zuständige allgemeine Aufsichtsbehörde (§ 120 Abs. 2 GO).
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Daraus ergibt sich für die Einbindung der Kommunen in die kommunalpolitische Verwaltungsstruktur des Landes Nordrhein-Westfalen folgendes Schaubild:
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7.Interkommunale Zusammenarbeit
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Die Gemeinden und Gemeindeverbände können Aufgaben, zu deren Wahrnehmung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG NRW) gemeinsam wahrnehmen. Man spricht dann von einer interkommunalen Zusammenarbeit. Dies kann nicht nur auf Basis öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen (§ 23 ff. GkG NRW) organisiert werden, sondern sogar dazu führen, dass eine konzentrative Zusammenarbeit in einer eigens dafür gegründeten juristischen Person entsteht.[6] Neben privatrechtlichen Kooperationsgesellschaften kommen hierfür auch öffentlich-rechtliche Formen wie Zweckverbände (§§ 4 ff. GkG NRW) und gemeinsame Kommunalunternehmen (§§ 27, 28 GkG NRW) in Betracht.
Mehrere kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Kreise gründen durch Vereinbarung einer Verbandssatzung ein Studieninstitut für kommunale Verwaltung in der Rechtsform eines Zweckverbandes, welches wichtige Aufgaben im Rahmen der kommunalen Aus- (Lehrgänge und Prüfungen) und Fortbildung (Seminare, Workshops, Symposien für kommunale Beschäftigte etc.) sowie der Weiterqualifizierung wahrnimmt.[7]
Im Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr („VRR“) sind zahlreiche kreisfreie Städte, Kreise und kreisangehörige Städte mitgliedschaftlich organisiert, um damit das satzungsgemäße Ziel einer „angemessenen Bedienung der Bevölkerung durch den ÖPNV“ (§ 4 der Zweckverbandssatzung) zu erreichen.
Der „Märkische Stadtbetrieb Iserlohn/Hemer“ ist ein selbstständiges gemeinsames Kommunalunternehmen der Städte Iserlohn und Hemer in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts mit Dienstherrenfähigkeit (§ 114 a GO). Die beteiligten Städte haben ihm in der Errichtungssatzung bestimmte Aufgaben der Unterhaltung und Instandsetzung öffentlicher Einrichtungen für die Gebiete beider Städte übertragen.
Eine weitere Ausprägung der interkommunalen Zusammenarbeit ist die privatrechtlich organisierte Mitarbeit in den kommunalen Spitzenverbänden. Diese fungieren in der Rechtsform eines Vereins als Interessenverbände der Gemeinden und Gemeindeverbände gegenüber dem Gesetzgeber und der Regierung. In den dort gebildeten Fachgremien findet über einen Erfahrungsaustausch eine Koordination und Abstimmung der kommunalen Mitglieder statt; zudem erfolgt über die Geschäftsstelle eine vor allem juristisch geprägte Beratungstätigkeit der Mitgliedskommunen. In den auf Landesebene bestehenden kommunalen Spitzenverbänden des Städtetages Nordrhein-Westfalen (Mitglieder sind in aller Regel kreisfreie Städte), des Nordrhein-WestfälischenStädte- und Gemeindebundes (kreisangehörige Städte und Gemeinden) und des Landkreistages Nordrhein-Westfalen (Kreise) ist wie bei allen Vereinen die Mitgliedschaft freiwilliger Natur und durch Vereinssatzung näher ausgestaltet (Rechte, Beitragsbemessung etc.).
C.Recht der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie
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Sie sollten die beiden maßgeblichen verfassungsrechtlichen Normen des Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 und 2 LVerf NRW zunächst lesen, da sie eine maßgebliche Bedeutung für die folgenden Erörterungen haben werden.
Durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Für die Gemeindeverbände gilt dieses Recht auf Selbstverwaltung innerhalb der Gesetze nur im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches (Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG). Auch Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung.
Das verfassungsrechtlich gewährleistete Selbstverwaltungsrecht bietet den Kommunen Abwehr-, Schutz- und Leistungsansprüche gegenüber staatlichen Eingriffen. Staatliche Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht sind möglich durch Maßnahmen aller Gewalten (Gesetze, Gerichtsentscheidungen, Maßnahmen der Kommunalaufsicht oder sonstiger staatlicher Behörden) auf Ebene des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen.
Beachten Sie bei der Stellung der Kommunen nochmals die Abgrenzung der kommunalen von der staatlichen Ebene. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat, der aus 17 Staaten besteht (Bund und 16 Bundesländer). Alle staatliche Gewalt geht damit entweder vom Bund oder den Ländern aus (vgl. Art. 30 GG). Die Kommunen üben zwar Hoheitsgewalt aus, aber sind keine staatlichen Institutionen. Deren Existenz („Gemeinden und Gemeindeverbände“) und ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung sind aber im Grundgesetz (Art. 28 GG) garantiert. Der Staat in Gestalt des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen übt die Aufsicht über die Kommunen aus (Art. 78 Abs. 4 LVerf NRW, § 11 GO).
I.Historische Entwicklung
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Die Gemeinde ist eine Urform des gemeinschaftlichen Zusammenlebens von Menschen, die örtliche Aufgaben und Herausforderungen kollektiv zu bewältigen haben. Ursprünge fanden sich bereits in der Frühzeit in den germanischen Lebensgemeinschaften der Sippe und des Dorfes. Im Mittelalter erlangten ab dem 12. Jahrhundert größere Städte (z.B. Köln) eigenständige Stadtrechte wie etwa Markt- und Münzrechte. Im Gegensatz zur Entwicklung auf dem Land, wo die bäuerlichen Freiheiten aus wirtschaftlichen Gründen häufig Abhängigkeitsformen wichen, entwickelten sich in den Städten bürgerliche Freiheiten, Selbstverwaltungsrechte und Ratsverfassungen mit dem Wahlrecht für bevorrechtigte Bürger („Stadtluft macht frei“).
Im Dreißigjährigen Krieg (1618 bis 1648) wurde das Städtewesen weitgehend wieder zerschlagen und im Zeitalter des Absolutismus verdrängt. Die Verwaltungsorgane der Städte wurden nicht mehr von der Bevölkerung gewählt, sondern vom Landesherrn ernannt und damit praktisch zu untersten Organen staatlicher Verwaltung degeneriert.[8]
Der Beginn des 19. Jahrhunderts brachte – auf der Tradition der mittelalterlichen Stadtrechte zurückgreifend – die Wende zum modernen Verständnis der Gemeinde als eigenständige Gebietskörperschaft mit dem Recht auf Selbstverwaltung. Am 19.11.1908 erließ der preußische König auf Betreiben des „Reichsfreiherrn vom und zu Stein“ die Preußische Städteordnung, welche das Recht auf Selbstverwaltung für alle Städte begründete. Im Einzelnen wählten die wahlberechtigten Bürger eine Stadtverordnetenversammlung als willensbildende Vertretung, die ihrerseits den Magistrat als ausführendes Kollegialorgan bestimmte. Zusammen mit der gesetzlichen Gewährleistung einer Allzuständigkeit im gemeindlichen Wirkungskreis, einer gewissen Satzungsautonomie, der Wiederherstellung der Steuerhoheit und einer Beschränkung der Staatsaufsicht wurde hierdurch der Ursprung der modernen Gemeindefreiheit angelegt.
Die Weimarer Reichsverfassung vom 11.8.1919 enthielt erstmals eine verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und legte „auch für die Gemeindewahlen“ die allgemeine, unmittelbare, gleiche und geheime Wahl durch Männer und Frauen für alle Länder des Reiches fest.
Die nationalsozialistische Terrorherrschaft beseitigte ab 1933 die demokratisch verfasste kommunale Selbstverwaltung in Umsetzung des „Führerprinzips“ umgehend und zielgerichtet. Nach dem nicht mehr parlamentarisch zustande gekommenen Preußischen Gemeindeverfassungsgesetz vom 15.12.1933 wurde die Gemeindeleitung nicht mehr gewählt, sondern für zwölf Jahre vom Staat im Benehmen mit dem nationalsozialistischen Gauleiter berufen. Dieser schlug der Aufsichtsbehörde auch die Mitglieder des Gemeinderates vor, der nur noch beraten und nicht mehr beschließen durfte. Die Einführung des Führerprinzips und die Beschränkung der Zuständigkeiten der Gemeindevertretungen auf beratende Funktionen machten die „Selbstverwaltung“ zu einer bloßen Verwaltungsform des zentralistisch gesteuerten nationalsozialistischen Einheitsstaates. Diese faktische Abschaffung der kommunalen Selbstverwaltung wurde durch die 1935 erlassene reichseinheitliche Deutsche Gemeindeordnung weiter verfestigt.
Unmittelbar nach dem Krieg trieben die West-Allierten in den jeweiligen Besatzungszonen den Wiederaufbau der kommunalen Selbstverwaltung voran, um demokratische Strukturen dezentral „von unten nach oben“ zu verankern. Dahinter stand die Erwägung, dass die Bürger ihre örtlichen Probleme am besten kennen und hierfür auch die besten Lösungen finden. Zugleich wurde nach den zwölf Jahren nationalsozialistischer Diktatur die kommunale Selbstverwaltung als „Schule der Demokratie“ für die Bürger in der BR Deutschland angesehen.
Mit Inkrafttreten des Grundgesetzes in der Bundesrepublik Deutschland am 23.5.1949 ist die kommunale Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG verankert.
Kommunale Selbstverwaltung - wie sie seitdem verstanden wird - bedeutet mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts[9]: „Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren. Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG „ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten.“
II.Prüfungsaufbau
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Das Recht der Selbstverwaltung hat zum einen gegenüber staatlichen Eingriffen eine abwehrrechtliche Funktion, d.h. bei entsprechenden staatlichen Eingriffen, etwa durch die Kommunen belastende Gesetze, hat der Gesetzgeber die Grenzen der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie zu beachten.
23
Zum anderen hat das Selbstverwaltungsrecht, ähnlich wie Grundrechte, auch eine Schutz- und Leistungskomponente. Diese vermittelt in Grenzfällen Mitwirkungsrechte (Anhörung, Mitwirkungsrechte bei überörtlicher Planung mit örtlichen Bezügen etc.) bzw. gilt als abwägungsrelevanter Gesichtspunkt bei der Ausgestaltung des gesetzgeberischen Ermessens (z.B. Auftrag an den Gesetzgeber, organisatorisch und finanziell leistungsfähige Selbstverwaltungskörperschaften zu schaffen).[10] Aufgrund des Gewaltenteilungsprinzips und des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraumes werden die Kommunen regelmäßig nur bei völliger Untätigkeit bzw. evidenter Pflichtverletzung Ansprüche gerichtlich durchsetzen können. Eine Ausnahme besteht dann, wenn derartige Ansprüche gesetzlich konkretisiert sind (z.B. Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW – Anspruch auf Kostendeckung bei neuen Aufgaben).[11]
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Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich für die Gemeinden hingegen keine Pflicht, bestimmte Aufgaben der freiwilligen Selbstverwaltung zu übernehmen oder fortzuführen.[12]
Eine Gemeinde ist nicht verpflichtet, einen seit über 30 Jahren betriebenen Obst- und Gemüsegroßmarkt als freiwillige öffentliche Einrichtung weiter zu betreiben. Wenn der Rat beschließt, diesen Großmarkt ersatzlos aufzulösen und die öffentliche Einrichtung hierfür zu entwidmen, verstößt er hierdurch nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.
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Von wichtiger Bedeutung in Fallkonstellationen ist die abwehrrechtliche Dimension des Selbstverwaltungsrechts. Aufgrund der verfassungsrechtlichen Verankerung des Selbstverwaltungsrechtes ist dieses als höherrangiges Recht insbesondere vom (einfachen) Gesetzgeber zu beachten. Schließlich ist gemäß Art. 20 Abs. 3 GG der Gesetzgeber an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden.
Ein Landesgesetz, welches in den Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie eingreift, ist wegen Verstoßes gegen die höherrangige Verfassung (Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW und Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) nichtig, es sei denn der Eingriff ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.
26
Um entsprechende staatliche Eingriffe in die verfassungsrechtlich gewährleistete Selbstverwaltungsgarantie sowie die Erfolgsaussichten prozessualer Schritte der betroffenen Kommune rechtlich beurteilen zu können, ist eine Klärung erforderlich
•
wie weit der Schutzbereich des Selbstverwaltungsrechtes reicht,
•
inwieweit ein staatlicher Eingriff vorliegt und
•
ob der Eingriff im Einzelfall verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist.
Der Aufbau erinnert an die Prüfung eines Grundrechts. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht ist aber weder ein Grundrecht noch ein grundrechtsgleiches Recht. Zudem fehlt einer Kommune nach Art. 19 Abs. 3 GG die Grundrechtsfähigkeit, da sie durch staatliche Hoheitsakte nicht in gleicher Weise gefährdet ist wie Privatpersonen.[13] Ausnahmen gelten für die Verfahrensgrundrechte in Art. 101 und 103 Abs. 1 GG (rechtliches Gehör vor Gericht).[14] Die Struktur des folgenden Prüfschemas bei Eingriffen in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie folgt allgemeinen systematischen Maßstäben bei der Frage der Verfassungsmäßigkeit staatlicher Hoheitsakte in Abwehrrechte des Betroffenen.[15] Diese ähneln einer Grundrechtsprüfung, wobei man sich aber den dogmatischen Unterschied klar machen sollte.
Daraus ergibt sich folgendes Prüfungsschema:
III.Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie
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Zunächst ist zu prüfen, ob der Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie berührt ist.
1.Normativer Maßstab
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Bei der Bestimmung des Schutzbereiches der kommunalen Selbstverwaltung ist die maßgebliche Norm festzustellen. Art. 28 Abs. 2 GG ist bindend für sämtliche Hoheitsträger. Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW kann dagegen als landesrechtliche Norm gemäß Art. 31 GG nicht den (höherrangigen) Bundesgesetzgeber binden.
Ein Bundesgesetz zur Änderung des Sozialgesetzbuches Teil XII sieht Regelungen zur Festlegung der Bedarfe für Bildung und Teilhabe von Sozialhilfeempfängern vor, die die bestehenden Aufgaben der Kommunen erweitern. Verfassungsrechtlicher Maßstab für eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ist für den Bundesgesetzgeber nicht Art. 78 LVerf NRW, sondern Art. 28 Abs. 2 GG. Aufgrund des Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG, der durch das Aufgabenübertragungsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG näher ausgestaltet wird, hat das Bundesverfassungsgericht das Bundesgesetz für verfassungswidrig erklärt.
Bei Landesgesetzen sind Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW nebeneinander zu berücksichtigen. Dies folgt aus der verfassungsrechtlichen Vorgabe, dass die landesverfassungsrechtlichen Garantien mit Art. 28 Abs. 2 GG in Einklang stehen müssen.[17] Art. 78 LVerf NRW hat hinsichtlich des geschützten Kompetenzbereiches einen etwas weiteren Anwendungsbereich als Art. 28 Abs. 2 GG, weil Art. 78 Abs. 2 LVerf NRW die gemeindliche Kompetenz nicht auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beschränkt, sondern die Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich für alle Verwaltungsangelegenheiten in ihren Gebiet für allein zuständig hält, sofern die Gesetze nicht etwas anderes bestimmen.
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Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 und 2 LVerf NRW sind Kompetenzschutzvorschriften zugunsten der Kommunen.[18] Behauptet also eine Kommune, dass ein Hoheitsakt mit Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW unvereinbar sei, so macht sie geltend, dass ihre Kompetenz missachtet werde. Die verfassungsrechtlichen Vorschriften verstärken die Kompetenzvorschriften zu einem subjektiven Recht der Kommunen.[19]
Umgekehrt darf sich die Kommune bei ihren Handlungen auch nur innerhalb dieses Kompetenzrahmens bewegen. Insbesondere bei amtlichen Äußerungen von Kommunalorganen mit Eingriffswirkung in Rechte Dritter ist die Zuständigkeitder Kommune zu beachten. Zusätzlich sind hierbei die rechtsstaatlichen Anforderungen an hoheitliche Äußerungen, also das Sachlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsgebot zu wahren.[20] Bei partei- bzw. vereinskritischen Stellungnahmen, die von kommunalen Organen in amtlicher Eigenschaft abgegeben werden, ist zudem die amtliche Neutralitätspflicht zu beachten, welche aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) und den Grundrechten (insbesondere Art. 3 GG) abgeleitet wird.[21] In Wahlkampfzeiten wird die Einhaltung der amtlichen Neutralitätspflicht zusätzlich durch die Grundsätze der freien und gleichen Wahl geschützt (Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG).[22]
Auf dem Gebiet der kreisfreien Stadt Düsseltal betreibt der eingetragene Verein „Nationale Kameraden“ (NK) eine Tagungsstätte. Auf der geplanten Jahreshauptversammlung sind aufgrund der Tagesordnungspunkte und der Rednerliste wieder Äußerungen führender Vereinsvertreter zu erwarten, die sich für „ausländerfreie Zonen“ in Düsseltal aussprechen, das „Ideal“ einer „ethnisch homogenen Volksgemeinschaft“ propagieren und in diesem Zusammenhang mit hoher Wahrscheinlichkeit strafrechtliche Äußerungsdelikte (Volksverhetzung etc.) begehen werden. In diesem Zusammenhang ruft auf der Internethomepage der Stadt Düsseltal das Bündnis „Düsseltal bekennt Farbe“ am gleichen Tag zu einem „friedlichen und gewaltfreien“ Protest gegen die geplante Vereinssitzung auf. Im Einzelnen heißt es in dem vom Oberbürgermeister unter Angabe seiner Amtsbezeichnung unterschriebenen Aufruf: „Wer sich mit ausländerfeindlichen Parolen gegen unsere Verfassung richtet und so das Ansehen unserer Stadt schädigt, ist bei uns nicht willkommen…Wir fordern deshalb alle Düsseltalerinnen und Düsseltaler zum friedlichen, gewaltfreien und kreativen Protest gegen den Verein NK auf und am Tage der Vereinssitzung an der Kundgebung des Bündnisses teilzunehmen, um friedlich gegen diesen Verein und dessen Inhalte zu protestieren“. Der Verein NK sieht in dem Aufruf einen Verstoß gegen das amtliche Neutralitätsgebot, betrachtet sich in seinem Gleichbehandlungsrecht (Art. 3 Abs. 1 GG) sowie in den Grundrechten auf Meinungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Art. 9 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) verletzt und begehrt eine Unterlassung derartiger Äußerungen.
Es ist in einem solchen Fall zu prüfen, ob der Verein NK gegen die Rechtsträgerin des Oberbürgermeisters, also die Stadt Düsseltal, einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch hat. Voraussetzung hierfür ist, dass ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in ein subjektives Recht des Vereins vorliegt.
Zunächst müsste der Aufruf des Bündnisses „Düsseltal bekennt Farbe“ der Stadt als hoheitliches Handeln zugerechnet werden. Dies ist hier nach den Umständen anzunehmen, da der Aufruf auf der amtlichen Homepage der Stadt erschien und der Oberbürgermeister nicht als Privatperson, sondern unter Angabe seiner Amtsbezeichnung und somit in amtlicher Eigenschaft unterschrieben hat.
Hierdurch müsste rechtswidrig in ein subjektives Recht des Vereins eingegriffen worden sein. Als betroffenes subjektives Recht ist zum einen das Grundrecht der Meinungsfreiheit betroffen, da der Oberbürgermeister öffentlich dazu aufgerufen hat, gegen die nicht verbotene Vereinssitzung zu demonstrieren. Dadurch wird der Verein in der Verbreitung der von ihm vertretenen Auffassungen beeinträchtigt. Infolge des öffentlichen Aufrufs zur Demonstration anlässlich der Vereinssitzung soll der Verein NK zudem in seinen Vereinsaktivitäten behindert werden, so dass auch die Vereinigungsfreiheit berührt ist. Zudem könnte ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Form des amtlichen Neutralitätsgrundsatzes vorliegen. Aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) folgt insoweit, dass die Willensbildung vom Volk zu den Hoheitsorganen zu erfolgen hat (von unten nach oben) und nicht umgekehrt. Daraus ergibt sich für alle Hoheitsorgane die grundsätzliche Pflicht zur politischen Neutralität.
Allerdings ist nicht jede Teilnahme von Hoheitsträgern am öffentlichen Meinungsbildungsprozess rechtswidrig. Maßgeblich hierfür ist vielmehr, ob die Stadt für die in Rede stehende Thematik überhaupt gesetzlich zuständig ist und bei dem ihr zuzurechnenden Aufruf das Sachlichkeits-, Neutralitäts- und Verhältnismäßigkeitsgebot beachtet wird.
Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW beschränken die Stadt und ihre Organe auf die Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der dafür erforderliche Ortsbezug folgt vor allem daraus, dass die Jahreshauptversammlung in Düsseltal stattfinden soll. Der Verein betreibt dort sogar eine ständige Tagungsstätte, in der die maßgeblichen Vereinssitzungen abgehalten werden. Schließlich betreffen die Äußerungen der führenden Vereinsvertreter teilweise auch konkret die Stadt Düsseltal, da dort unter anderen von der Einrichtung von „ausländerfreien Zonen in Düsseltal“ die Rede ist.
Das rechtsstaatliche Sachlichkeitsgebot verlangt, dass Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden und Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen. Der amtliche Aufruf ist sachlich formuliert und enthält keine unnötige Herabsetzung des Vereins, z.B. durch aggressive, unsachliche, symbolische (etwa durch absichtliche Verdunkelung des Rathausgebäudes[24]) oder gar diffamierende Äußerungen (keine Schmähkritik).
Grundsätzlich unterliegen die Äußerungen von Amtsträgern in dieser Eigenschaft dem Neutralitätsgebot. Das Neutralitätsgebot dient dem Schutz der Chancengleichheit der politischen Parteien und der kommunalen Wählervereinigungen.[25] Gegenüber politischen Gruppierungen, die nicht als politische Partei oder Wählervereinigung organisiert sind und sich nicht an politischen Wahlen beteiligen, besteht keine vergleichbare Interessenlage.[26] Da es sich bei dem Verein NK weder um eine politische Partei noch um eine kommunale Wählervereinigung handelt, ist das Neutralitätsgebot im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
Aus den Verhältnismäßigkeits- und Demokratieprinzipien folgt zudem, dass Amtsträger in der öffentlichen Diskussion Vertreter anderer Meinungen weder ausgrenzen noch gezielt diskreditieren dürfen, solange deren Positionen die für alle geltenden rechtlichen Grenzen nicht überschreiten, namentlich nicht die allgemeinen Strafgesetze verletzen.[27] Im Regelfall überschreitet deshalb der Aufruf eines Amtsträgers, an einer Gegendemonstration teilzunehmen, seine Äußerungsbefugnisse.
Nach den Umständen des hier vorliegenden Einzelfalls[28] dürfte hingegen der Aufruf die Anforderungen der Verhältnismäßigkeits- und Demokratieprinzipien gleichwohl noch gewahrt haben. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Oberbürgermeister mit seinem Protestaufruf inhaltlich einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck – namentlich den Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung – verfolgt. Die Äußerungen führender Vereinsvertreter richten sich in erheblichem Umfang hiergegen, da darin ausländischen Einwohnern grundlegende Freiheitsrechte aberkannt werden und das dort vertretene Ordnungsideal diametral der parlamentarischen Demokratie widerspricht. Zudem ist mit hoher Wahrscheinlichkeit seitens der Vereinsvertreter die Verletzung von Straftatbeständen (§ 130 Abs. 1 StGB) zu erwarten. Der Oberbürgermeister ruft insbesondere nicht zu rechtswidrigem Handeln gegen den Verein auf – was dem Unterlassungsanspruch ohne Weiteres zum Erfolg helfen würde –, sondern wendet sich mit sachlich und objektiv vertretbaren Erwägungen inhaltlich gegen die Bestrebungen des Vereins und fordert zum friedlichen Protest dagegen auf.
Mangels rechtswidrigen Eingriffs in ein subjektives Recht des Vereins NK sind damit die Voraussetzungen für den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch nicht erfüllt.
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Im Folgenden wird grundsätzlich auf die höherrangige Bestimmung des Art. 28 Abs. 2 GG abgestellt. Die Erwägungen gelten mit der dargestellten Erweiterung auch für Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW.
Es ist hierbei zu berücksichtigen, dass beide Bestimmungen in ihrer jeweiligen Verfassung (GG bzw. LVerf NRW) nicht isoliert stehen, sondern im Zusammenhang mit den grundlegenden Staatstrukturprinzipien, wie sie für den Bund (Art. 20 GG) und für die Länder (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) gelten, gesehen werden müssen. Auch diese sind geeignet „das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung zu bestimmen“[29]
