¿La Comunidad Andina de Naciones, cuál integración económica regional? E-Book

María Mercedes Prado

• Herausgeber: Pontificia Universidad Católica del Ecuador
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 463

Beschreibung

Este trabajo va a movilizar la malla de lectura analítica propuesta en los trabajos de Figuière y Guilhot (2006, 2007). En efecto, este marco analítico permite advertir del conjunto de las modalidades adoptadas por los procesos regionales dentro del marco de la globalización. Ella busca combinar las dimensiones inherentes al fenómeno regional como son las realidades económicas e institucionales. El análisis combinado de estos dos pilares permitirá evaluar el alcance de un proceso de integración regional particular, en este caso, aquel que está actualmente en marcha dentro de la CAN.

Leseprobe

AGRADECIMIENTOS

LISTA DE ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES

LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS Y CUADROS

INTRODUCCIÓN GENERAL

Introducción general

CAPÍTULO I LA CAN: UN REGIONALISMO PROFUNDO, PERO EN RETROCESO

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

SECCIÓN 1. DEL PACTO ANDINO (PAND) A LA CAN: DEL VOLUNTARISMO POLÍTICO AL REALISMO ECONÓMICO

SECCIÓN 2. LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA CAN: SOFISTICACIÓN VERSUS EFICACIA

SECCIÓN 3. EL “HARD LAW” AL INTERIOR DE LA CAN: FACTOR DE REGIONALISMO EN PROFUNDIDAD

CONCLUSIÓN DEL CAPÍTULO I

CAPÍTULO II LA CAN 40 AÑOS DESPUÉS: DEBILIDAD PERSISTENTE DE LA REGIONALIZACIÓN

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

SECCIÓN 1. LA MEDICIÓN DEL COMERCIO INTRA-CAN: PRIMER INDICIO DE LA DEBILIDAD DE LA REGIONALIZACIÓN

SECCCIÓN 2. LA COMPOSICIÓN DE LOS FLUJOS INTRACOMUNITARIOS

SECCIÓN 3. EL COMERCIO EXTRA-REGIONAL DE LA CAN

SECCIÓN 4. LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (IED) EN LA CAN

CONCLUSIÓN DEL CAPÍTULO II

ACERCA DE ESTA SECCIÓN

CAPÍTULO III LA EVOLUCIÓN DE LA CAN: ¿QUÉ ALCANCE TEÓRICO?

INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN

SECCIÓN 1. LA ECONOMÍA POLÍTICA INTERNACIONAL UNA HERRAMIENTA TEÓRICA PARA INTERPRETAR EL REGIONALISMO DENTRO DE LA CAN

SECCIÓN 2. EL EFECTO “HUB” DE LOS ESTADOS UNIDOS SOBRE LA CAN O LAS FUERZAS CENTRÍFUGAS EJERCIDAS SOBRE UN “RÉGIMEN” REGIONAL EN FORMACIÓN

CONCLUSIÓN DEL CAPÍTULO III

CONCLUSIÓN GENERAL

Bibliografía

AGRADECIMIENTOS

Estas líneas marcan la última etapa de la redacción de este trabajo; y no son suficientes para expresar mi reconocimiento a todos quienes han ayudado en este proyecto, ya sea por su colaboración científica o por su apoyo moral, pero sin quienes este trabajo no hubiera sido posible. Al escribir estas líneas, tengo un recuerdo especial dirigido a Catherine Figuière, mi directora de esta investigación, quien me permitió llevar este proyecto académico a su término. A pesar de la distancia, su rigurosidad y su minucioso seguimiento constituyeron un factor decisivo en varios aspectos.

Deseo agradecer particularmente a Pierre Bailly (Responsable de la Licenciatura - Estudios a Distancia) y a Natasha Collet (Responsable de Cooperación Internacional de la Facultad de Economía de Grenoble), quienes se implicaron para la obtención de una ayuda financiera, sin la cual no hubiera sido posible mi estancia en Francia para terminar mi investigación.

Asimismo, mis más sinceros agradecimientos para Alain Laurent (Decano de la Facultad de Economía), Alain y Chantal Euzèby, Charles Benezra, Nicole Figuière y Gaëlle Despierre Corporon que estuvieron especialmente disponibles para la relectura minuciosa de la investigación y para arreglar los problemas informáticos.

Por su apoyo moral, su paciencia y su aliento a Giovine Bartier y Marie-Antoinette Strippopli.

En especial, agradezco a Radia Bouderbane quien me permitió trabajar en buenas condiciones ayudándome con los complicados trámites administrativos franceses y alojándome durante mis varias estadías en Francia.

Mis agradecimientos a las autoridades de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE), en las personas del padre ex rector, Dr. Manuel Corrales, Mónica Mancheno, y Carlos de la Torre (Decana y Subdecano de la Facultad de Economía, en su momento), su apoyo permanente hizo posible mis desplazamientos a Grenoble. A María José Amores y Karina Morillo, porque, gracias a su eficiente trabajo, fue posible avanzar.

A mis amigos, María de Lourdes Hidrobo, Irene Carvajal, Yvonne Fabara e Iván Paredes, cuyo apoyo moral y económico hicieron posible que este proyecto llegue a su fin.

A mis seres queridos ausentes, cuya inspiración me ha permitido tener la fuerza y la energía necesaria para persistir.

Un gracias muy sentido a Mariana y Guillermo Chilan, por su acompañamiento permanente.

Finalmente, un GRACIAS muy especial para mis hijos Eduardo y Roberto Páez, por su paciencia ante las exigencias que conlleva todo trabajo académico.

LISTA DE ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES

VCR                Ventaja Comparativa Revelada

AEC                 Arancel Externo Común

AIR                  Acuerdos de Integración Regional

ALADI            Asociación Latinoamericana de Integración

ALALC           Asociación Latinoamericana de Libre

                        Comercio

ALBA              Alianza Bolivariana para los Pueblos de

                        Nuestra América

ALC                 América Latina y del Caribe

TLC                Tratado de Libre Comercio

TLCAN           Tratado de Libre Comercio de América del

                        Norte

AP                    Tratado Preferencial

APEC              Cooperación Económica Asia - Pacífico

ASEAN            Asociación de Naciones del Sudeste Asiático

ATPDEA         Andean Trade Promotion and Drug

                        Eradication Act

BID                Banco Interamericano de Desarrollo

BM                 Banco Mundial

CAAAM          Comité Andino de Autoridades Ambientales

CAF                 Corporación Andina de Fomento

CAMRE          Consejo de Ministros de Relaciones

                        Exteriores

CAN                Comunidad Andina de Naciones

CARICOM    Comunidad del Caribe

CCA                Consejo de Cooperación Aduanera

CEPAL            Comisión Económica para América

                         Latina

CNUCYD       Conferencia de las Naciones Unidas sobre

                        el Comercio y Desarrollo

COMTRADE   United Nations Commodity Trade

                        Statistics Database

CPA                 Consejo Presidencial Andino

CUCI               Clasificación Uniforme para el Comercio

                        Internacional

CW                 Consenso de Washington

EAI                  Iniciativa Empresarial para las Américas

EFTA               Asociación Europea de Libre Comercio

EMA                Empresas Multinacionales Andinas

EPI                  Economía Política Internacional

EU                   Estados Unidos

FGV                 Fundación Getulio Vargas

FLAR               Fondo Latinoamericano de Reserva

FMI                 Fondo Monetario Internacional

FMN               Empresa Multinacional

FTAA               Free Trade Area of the Americas

GATT              General Agreement on Tariffs and Trade

GEM                Global Economic Monitor

H&S                Hub and Spokes

I&D                Investigación y Desarrollo

IED                 Inversión Extranjera Directa

IDH                 Índice de Desarrollo Humano

IER                  Integración Económica Regional

IHH                Índice Herfindahl-Hirschman

IIE                   Índice de Intensidad del Comercio

                         Extra-regional

III                    Índice de Intensidad del Comercio

                         Intra-regional

IIR                   Índice de Intensidad Relativa del Comercio

IIRM               Índice de Intensidad Relativa para las

                         Importaciones

IIRX                Índice de Intensidad Relativa para las

                         Exportaciones

ISI                    Industrialización por Sustitución de

                         Importaciones

JUNAC            Junta del Acuerdo de Cartagena

MBRN             Productos Manufacturados a base de los

                         Recursos Naturales

MCCA             Mercado Común Centroamericano

MERCOSUR  Mercado Común del Sur

MBT                Productos Manufacturados con Baja

                         Tecnología

MAT                Productos Manufacturados con Alta

                         Tecnología

MTM               Productos Manufacturados con Tecnología

                          Intermedia

N&A                Radios y Ejes

NANDINE     Nomenclatura Común de los Países

                         Miembros del Acuerdo de Cartagena

OCDE             Organización para la Cooperación y el

                         Desarrollo Económico

OMC               Organización Mundial del Comercio

OR                   Organización Regional

OTAN              Organización del Tratado del Atlántico

                         Norte

PA                    Parlamento Andino

PAD                 Principio de Aplicación Directa

PAND              Pacto Andino

PAS                  Programas de Ajuste Estructural

PEC                 Política Exterior Común

PEnD              Países en Desarrollo

PED                 Principio de Efecto Directo

PENX              Plan Nacional Estratégico de Exportación

PIB                  Producto Interno Bruto

PIDS               Plan Integrado para el Desarrollo Social

PNBV              Plan Nacional del Buen Vivir

PP                    Principio de primacía

PPMM            Países Miembros

PSDI               Programas Sectoriales para el Desarrollo

                         Industrial

RTAs                Regional Trade Agreements

RTJCAN          Reglamento de la Corte de Justicia

                         Andina

SAFP               Sistema Andino de Franjas de Precios

SAI                   Sistema Andino de Integración

SGCAN           Secretaría General de la Comunidad

                         Andina

SH-92              Sistema Armonizado versión 1992

TCI                  Tratados Constitutivos de Integración

TCPA               Tratado Constitutivo del Parlamento

                         Andino

TJCAN            Tribunal de Justicia de la CAN

TLC                 Tratado de Libre Comercio

TLCAN           Tratado de Libre Comercio de América del

                         Norte

UA                   Unión Aduanera

UE                   Unión Europea

UNASUR        Unión de Naciones Sudamericanas

USAB              Universidad Andina Simón Bolívar

USTR              United States Trade Representative

WITS               World Integrated Trade Solution

ZLC                 Zona de Libre Comercio

ZLCA               Zona de Libre Comercio de las Américas

LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS Y CUADROS

FIGURAS

Figura 1 - Mapa actual de la Comunidad Andina de Naciones, CAN

Figura 2 - Los diferentes niveles de la integración económica regional

Figura 3 - Arquitectura analítica

Figura 4 - CAN: el retroceso institucional, de la UA a la ZLC

Figura 5 - El plan estratégico andino

Figura 6 - Evolución Institucional. Del Pacto Andino (PAND) a la Comunidad Andina (CAN)

Figura 7 - Las instituciones regionales de la CAN en 2013

Figura 8 - Organigrama oficial de las instituciones regionales de la CAN

Figura 9 - Relaciones entre los agentes implicados en la aplicación de la reglamentación andina bajo el control del Tribunal de Justicia de la CAN (TJCA)

Figura 10 - El circuito del recurso de incumplimiento

Figura 11 - El ordenamiento jurídico de la CAN

Figura 12 - Proceso de creación de la reglamentación. Las Decisiones

Figura 13 - Un regionalismo profundo

Figura 15 - CAN, Evolución de las Actividades Productivas extracomunitarias por código arancelario

Figura 16 - “Espacio de los productos” y su conectividad

GRÁFICOS

Gráfico 1 - Comunidad Andina: evolución del ordenamiento político

Gráfico 2 - CAN: Tasa de crecimiento y participación de las exportaciones intracomunitarias de bienes en las exportaciones totales de la región

Gráfico 3 - CAN: Tasa de crecimiento y participación de las importaciones intracomunitarias de bienes en las importaciones totales de la región

Gráfico 4 - CAN: Índice de intensidad relativa de las exportaciones, IIRX, de cada país con la CAN

Gráfico 5 - CAN: Índice de intensidad relativa de las importaciones, IIRM, de cada país con la CAN

Gráfico 6 - Evolución de los precios de los “commodities”

Gráfico 7 - CAN: Tasa de crecimiento y participación de las exportaciones extracomunitarias de bienes en las exportaciones totales de la región a precios corrientes

Gráfico 8 - CAN: Tasa de crecimiento y participación de las importaciones extracomunitarias de bienes en las importaciones totales de la región a precios corrientes

Gráfico 9 - Quince principales productos de exportación a los Estados Unidos, 2002 - 2011 (millones de dólares corrientes)

Gráfico 10 - Quince principales productos de exportación a la Unión Europea, 2002 - 2011 (millones de dólares corrientes)

Gráfico 11 - Exportaciones de bienes extra-CAN por sectores, 1970 - 2010

Gráfico 12 - Evolución EXPY en la CAN 1970 - 2010

Gráfico 13 - Tasa de crecimiento del flujo de IED total versus el flujo de IED del sector petrolero (%)

Gráfico 14 - CAN: Flujo de IED por país de origen

Gráfico 15 - Tasa de crecimiento de los flujos totales de IED versus el flujo de IED proveniente de los Estados Unidos (%)

Gráfico 16 - El peso de las manufacturas en el comercio intra-CAN, 1970 - 2010

Gráfico 17 - La “reprimarización” en el comercio extra-CAN, 1970 - 2010

CUADROS

Cuadro 1 - Entrevistas sobre el regionalismo en la CAN

Cuadro 2 - Objetivos del regionalismo: del Pacto Andino (PAND) a la Comunidad Andina (CAN)

Cuadro 3 - El retroceso institucional: ZLC - UA - ZLC

Cuadro 4 - Reuniones CAMRE

Cuadro 5 - Estadísticas sobre la generación de decisiones

Cuadro 6 - Áreas de convergencia dentro del “hard law”

Cuadro 7 - Participación del Comercio Intra y Extra Regional 1970 - 2010

Cuadro 8 - Índice de intensidad IIR bilateral con perspectiva global (1970-2010) del comercio de bienes a precios corrientes

Cuadro 9 - Índice de intensidad (III y IIE) intra y extra-regional (Exportaciones e Importaciones de bienes a precios corrientes)

Cuadro 10 - CAN: Composición de las exportaciones intra-CAN, 1970-2010 (millones de dólares corrientes)

Cuadro 11 - CAN: Exportaciones intra-regionales “Otros productos manufacturados”

Cuadro 12 - CAN: Composición de las exportaciones intra- CAN, 1970-2010. Nomenclatura LALL (millones dólares corrientes)

Cuadro 13 - Cálculos del índice Herfindahl-Hirschman 1970 - 2010 para el comercio intra-regional

Cuadro 14 - Exportaciones intra-CAN por código arancelario

Cuadro 15 - Distribución de las nuevas exportaciones (XN) intra-CAN por sectores

Cuadro 16 - Tasa de crecimiento de las exportaciones (Xs) e importaciones (Ms) intra y extra-CAN

Cuadro 17 - CAN: Flujos de comercio con los principales mercados (millones de dólares corrientes)

Cuadro 18 - Índices de intensidad del comercio con los principales mercados de la CAN (Exportaciones e Importaciones)

Cuadro 19 - Participación de las exportaciones CAN a los Estados Unidos y la Unión Europea con relación a las Importaciones Totales (millones de dólares corrientes)

Cuadro 20 - CAN: composición de las exportaciones extra-CAN, 1970-2010 (millones de dólares corrientes)

Cuadro 21 - CAN: composición de las exportaciones extra-CAN, 1970-2010. Nomenclatura LALL (millones de dólares corrientes)

Cuadro 22 - Comercio extra regional de “Otros productos manufacturados” 1970 - 2010

Cuadro 23 - Exportaciones extra-CAN por código arancelario

Cuadro 24 - Distribución de las nuevas exportaciones (XN) extra-CAN por sectores

Cuadro 25 - CAN: IED por sector económico, 1991 - 2010

Cuadro 26 - Correlación IED por sector 1991 - 2010

Cuadro 27 - CAN: IED por país receptor, 1970 - 2010

Cuadro 28 - Tratados de Libre Comercio de los países de la CAN

Cuadro 29 - Peso del comercio de los países de la CAN con los Estados Unidos y Brasil

Cuadro 30 - Índice de ventaja comparativa revelada mundial y de los países de la CAN

INTRODUCCIÓN GENERAL

Durante la mayor parte del siglo XX y hasta el día de hoy, América Latina ha debatido las condiciones de su relación política, económica y comercial con el resto del mundo y principalmente con su vecino más poderoso, los Estados Unidos. El debate se ha basado en varios componentes: en primer término, la definición del modelo de desarrollo a seguir, estatismo o liberalismo, apertura o comercio administrado; y luego, por la búsqueda de la autonomía en las relaciones políticas y económicas frente a la influencia del poder hegemónico americano. Este dilema entre independencia e interdependencia, hegemonía y mantenimiento de la soberanía ha sido objeto de estudios en diversas disciplinas: economía internacional, economía política internacional, EPI, relaciones internacionales, ciencias políticas y derecho.

En este contexto, los países latinoamericanos se encuentran frente a un desafío: primero, consideran al comercio y la inversión extranjera directa como factores indispensables para el crecimiento de sus economías; luego, luchan por preservar la autonomía de su organización política y de su estructura económica, sus valores sociales y su identidad cultural. En efecto, las animosidades entre países vecinos, originadas en viejas disputas territoriales, marcan una gran parte de las relaciones internacionales entre los Estados latinoamericanos. Luego de la independencia, la inestabilidad y la incapacidad de construir verdaderos Estados - Naciones se expresaron a través de la multiplicación de conflictos interestatales, luchas armadas y pérdidas de unidad territorial1, frecuentemente vinculados a intereses personales que pasaban antes que los objetivos nacionales. Desde el siglo XIX, la voluntad trascendente del “Libertador” Simón Bolívar2 de asegurar las condiciones necesarias para que América Latina pueda pensar y actuar como una región autónoma, con una visión integrada3, bien hubiera podido cambiar el curso de la historia. Sin embargo, la concepción de Bolívar requería Estados sólidos y estables, con gobiernos provenientes de las clases media y popular, convencidos y conscientes de su papel. Era también necesaria la presencia de vías de comunicación factibles y de vínculos comerciales entre los países. Elementos que contrastaban con la realidad, hecha de conflictos externos (entre los nuevos Estados) e internos (entre las diferentes regiones y estratos sociales) que sucedieron a la independencia y que comprometieron ampliamente este gran proyecto integracionista americano: “Contra este gran proyecto histórico, las clases dirigentes de diversas comunidades americanas se levantaron. En su interés de impedir el advenimiento de cualquier organización política que pudiera representar una amenaza para sus privilegios tradicionales, estas optaron por la conversión del regionalismo en nacionalismo” (Liévano Aguirre, 1968, p .475). El mismo Bolívar terminaría por reconocer: “América es ingobernable para nosotros. Este país caerá indefectiblemente en las manos de la multitud desenfrenada, para pasar más tarde casi imperceptiblemente a aquellas de los tiranos de todos las razas y colores.” (Doratioto, 1994, p. 35-36).

Durante los últimos años del siglo XIX, al igual que a inicios del siglo XX, los conflictos armados continuaron desempeñando un papel determinante en la fragmentación de las Américas. Cavarozzi (1999, p.124) lo confirma: “La paz relativa que predominaba en América del Sur no excluía un Estado conflictual latente entre países vecinos, lo que revitalizaba los reaprovisionamientos militares y actuaba como un obstáculo en la integración”.

En este escenario, desde finales de la década del 50, los países latinoamericanos exploran nuevas vías de inserción en el mundo globalizado, con la finalidad de reforzar su capacidad de negociación con los países y regiones política y económicamente dominantes. Más precisamente, a inicios de los años 60, la CEPAL (en coincidencia con el inicio de la Unión Europea, y la implementación de políticas proteccionistas para la producción agrícola), estimula la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC (1960) gracias al Tratado de Montevideo, que se redefinirá más tarde como la Asociación Latinoamericana para la Integración, ALADI (1980). La ALALC y la ALADI pusieron las primeras bases institucionales de un regionalismo defensivo, en busca del equilibrio en las negociaciones comerciales ante el poder económico y político de la gran potencia americana. Su eficacidad para lograr un gran mercado común latinoamericano se vio afectada por las dificultades para llegar a un consenso, debido a los desacuerdos entre los países miembros y el advenimiento de la globalización durante la década de los años 80. Hoy en día: “Su función principal es la de servir de punto de encuentro entre los procesos subregionales, ya que actualmente cada uno posee reglas y normas de aplicación diferentes, con el propósito de organizar la armonización progresiva de todos los instrumentos de la integración.” (Vieira Posada, 2008, p. 110).

Luego de estas dos iniciativas fallidas, el regionalismo es relanzado en el continente y se caracteriza alrededor de grupos regionales, algunos redefinidos y otros nuevos, con perímetros distintos, objetivos comparables, cooperaciones con diversas perspectivas que varían y van de lo que podría llamarse una integración superficial (shallow integration) a una integración más profunda (deep integration). Otros tipos de acuerdos multidimensionales abarcan campos más vastos de cooperación, que van más allá del campo económico y comercial, para incorporar “otros aspectos” (Casas Gragea, 2003) como: sociedad, energía, seguridad, ambiente, trabajo, educación, etc. Es así como aparece una geografía institucional renovada: Mercado Común Centroamericano (MCCA, 1960)4, Comunidad del Caribe (CARICOM, 1973)5, CAN (antiguamente denominada Pacto Andino)6, luego el Mercado Común del Sur (MERCOSUR, 1991)7, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (ALENA8, 1994), el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, 1989)9, el Grupo de los Tres (1994)10, la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR, 2011)11, y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA, 2004)12. Este modelo de comportamiento histórico, que ya lo hemos identificado y que se caracteriza por elecciones centrífugas y fragmentadas, refleja, incluso hoy en día, el funcionamiento de la gobernanza en la región. Entre los países latinoamericanos, como en otros, la formación de regiones ha sido motivada por los intereses de los Estados, e influenciada por las circunstancias geopolíticas de poder y dominación y no por el probable potencial económico de las regiones integradas.

Las regiones así constituidas están marcadas por el pensamiento teórico dominante, que influenciará los estilos de regionalismo en tres períodos muy diferentes: el regionalismo de primera generación, de 1950 a 1970, conocido como el “Viejo Regionalismo”, con mercados regulados y tarifas aduaneras elevadas (Casas Gragea, 2003, 2005; Riggirozzi, 2011; Viera Posada, 2008; OMC 2011). Un modelo caracterizado por una gobernanza “state-led”, circunscrita en un modelo macroeconómico de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). Su inserción internacional estuvo influenciada por la malla teórica de la escuela estructuralista europea (Myral, 1957) retomada más tarde por (Prebish 1981). En este contexto, la integración fue concebida inicialmente como un mecanismo de concertación para el desarrollo a través de la planificación industrial regional.

El regionalismo de segunda generación se caracteriza por una integración a profundidad lograda gracias a la construcción de redes regionales de producción compartida y una liberalización progresiva de los mercados, bajo un régimen de mundialización. Esta modalidad integracionista, bautizada como “Nuevo Regionalismo”, o “Regionalismo abierto”, fue guiada por los principios de la gobernanza “market-trade-investment-led”, cuya fuente de inspiración proviene de los postulados del modelo de Consenso de Washington. Riggirozzi (2011, p. 4) ilustra bien esta fase del regionalismo en América cuando escribe: “Regionalism from this perspective was conceived as a building block to global liberalization trough the interplay between state-led macro processes of regulation and micro, and often informal, processes of regionalization led by non-state actors”.

Las dos primeras generaciones influenciaron los modelos de regionalismo que surgen en América Latina, pero sin profundizarlo, ni estabilizarlo; pues no lograron crear las condiciones favorables para la creación de una organización de la producción que genere un valor agregado regional. El desarrollo de la producción compartida exige profundos acuerdos de integración para nivelar las diferencias de gobernanza entre los diferentes países miembros de una región. Dos dinámicas se contraponen: en primer lugar, las diferentes preferencias de forma y de fondo en cuanto a las relaciones internacionales que hace que cada país se posicione según su círculo de influencia y su interés geopolítico (Viera, 2008), un comportamiento que fue promovido por la generación del “Regionalismo abierto” y por el Consenso de Washington. En segundo lugar, el carácter secundario atribuido a la integración regional por parte de los países miembros, relativas a las primeras tentativas de integración antes mencionadas. Vacchino (1989, p. 120) ilustra bien este punto: “Se percibe la ausencia de todo replanteo dirigido a apreciar en profundidad e integralmente las relaciones entre integración y desarrollo […] no existe ningún elemento que implique modificar o alterar el carácter secundario conferido a la integración regional dentro de las estrategias y políticas nacionales de desarrollo, que seguirán siendo definidas desde una perspectiva nacional y en función de los intereses nacionales y de las posibilidades que ofrezca el sistema y el mercado mundial”.

En la región latinoamericana, no ha sido posible avanzar hacia acuerdos de integración de segunda generación mientras los Estados no sean capaces de definir de antemano, en colaboración con el sector privado, las políticas y los sectores de cooperación para la producción. Ni el “state-led”, ni la gobernanza “market-trade-investment-led” han generado el efecto esperado acerca del desempeño económico de la región (CAF, 2006). Dadas las características de los sistemas productivos, la estructura de su comercio exterior (especialmente de la preponderancia de materias primas en las exportaciones), y la diversidad de los países de la región, la concertación en materia de desarrollo industrial constituye el principal obstáculo en la mayoría de los procesos de integración latinoamericanos.

A partir de la década del 2000, finalmente se abre una fase de regionalismo calificado de regionalismo de tercera generación, que se distingue por su amplio programa multidimensional y cuya gobernanza se prolonga desde la perspectiva “market-trade-investment” hacia el “multiple-choice-cooperation”. Este programa va más allá de los objetivos del mercado e induce convergencias políticas, sociales, medios ambientales, culturales, energéticas y de seguridad, entre otras. Además, los desafíos geopolíticos mundiales, como el cambio climático, las redes internacionales de narcotráfico, la delincuencia o el tráfico de armas, representan amenazas para el conjunto de países y dan lugar a vastos espacios de cooperación y de acciones conjuntas (Romero, 2013). Estas temáticas más allá de lo económico han inducido la evolución desde los ejes del “regionalismo defensivo” inicial hacia nuevas bases de integración. Sus contenidos, aunque todavía imprecisos, van en búsqueda de salidas relativas a la construcción de comunidades regionales dotadas de una cohesión social, económica, política y de perímetros geográficos variables.

En este contexto, la heterogeneidad de las situaciones dentro de las cuales se encuentran los Estados latinoamericanos representa una dificultad. Admitiendo el hecho refutable de que, en las regiones del mundo, los Estados soberanos están lejos de lograr acuerdos comunes en materia de integración; en América Latina, esta característica es aún más marcada. Lo que se constata sin dificultad al analizar la toma de decisiones realizadas de los países implicados cuando se debe demostrar voluntad de integración. En este contexto, los Parlamentos y las instituciones nacionales han desempeñado; y continúan desempeñando en la actualidad un rol en la toma de decisiones de política exterior. “Después de estos últimos años, la palabra integración ha sido largamente utilizada en contextos diversos y con acepciones distintas según los países en desarrollo […]. Es lamentable que parece implicar muy frecuentemente una acepción diferente para cada uno y comporta una carga emocional acompañada de resonancias políticas” (Badie et Smouts 1999, p. 180).

Así mismo, dada la ausencia de un líder regional, los obstáculos vinculados a la fragmentación de los países de América Latina, en general, y de América del Sur, en particular, no se han resuelto. Brasil sería el país que hubiera podido tener la legitimidad para ejercerlo. Sin embargo, su liderazgo, que se constata a partir de 2003 (administración del presidente Lula da Silva), levanta los temores de los países vecinos que ven intenciones imperialistas en sus reivindicaciones. Para evitar este riesgo, Brasil debería definir claramente el tipo de liderazgo que pretende, a sabiendas que el mismo implica ciertos costos y el respeto de los intereses de los actores que están en su zona de influencia. Por el momento, esto no parece ser el caso.

La Comunidad Andina de Naciones, CAN

Es en este contexto que se inserta la Comunidad Andina de Naciones (CAN), un bloque regional creado en 1969 con el nombre de Pacto Andino o Acuerdo de Cartagena. Su espacio geográfico (Figura 1) está conformado por cuatro Países miembros: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú (Países asociados: Chile, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, País observador: España), reagrupados en el seno de una misma asociación regional. Desde 1996, la región adquiere la denominación de Comunidad Andina de Naciones (CAN).

1 Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia, y la gran mayoría de Estados que integraban las Américas habían atravesado enfrentamientos en sus territorios. Referencia: “La Formación de Espacios Regionales en la Integración de América Latina”, (Viera Posada, 2008, p.84).

2 General y hombre político sudamericano, es una figura emblemática de la emancipación de las colonias españolas de América del Sur desde 1813. Participó de manera decisiva en la independencia de lo que actualmente es Bolivia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela. También participó en la creación de la Gran Colombia: deseaba que esta se convirtiera en una confederación política y militar reagrupando al conjunto de América Latina.

3 Los Estados Unidos no participaban de esta concepción, puesto que se habían declarado neutrales durante las guerras de independencia. En ese entonces, era ya evidente que su interés se direccionaba más bien hacia Gran Bretaña.

4 Guatemala, Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.

5 Antigua y Bermuda, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, Saint-Kitts-and-Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago (las Islas Vírgenes Británicas y las Islas Turcas y Caicos como miembros asociados). Las Bahamas pertenecen a la Comunidad pero no al mercado común, mientras que Anguila, República Dominicana, México, Puerto Rico, Surinam y Venezuela son países observadores.

6 Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú. Chile como miembro asociado.

7 Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Venezuela (suspendido temporalmente por incumplimiento de sus obligaciones) Dic-2016, Bolivia. Miembros asociados: Colombia, Ecuador, Perú y Chile.

8 El TLCAN, “Acuerdo Norteamericano de Libre Comercio “, fue creado en 1994, entre los Estados Unidos, Canadá y México.

9 Australia, Brunei, Canadá, Indonesia, Japón, Corea del Sur, Malasia, Nueva Zelanda, Filipinas, Singapur, Tailandia, Estados Unidos, China (Taipéi), Hong Kong, México, Papúa Nueva Guinea, Chile, Perú, Rusia, Vietnam.

10 México, Colombia y Venezuela. En 2006, Venezuela dejó el grupo para unirse al Mercosur.

11 Argentina, Perú, Chile, Venezuela, Ecuador, Colombia, Guyana, Surinam, Bolivia.

12 Antigua y Barbuda, Bolivia, Cuba, Dominica, Ecuador, Nicaragua, San Vicente y las Granadinas, Venezuela. Países observadores: Haití, Irán, Siria y Canadá. Invitados especiales: Surinam, Santa Lucía.

Introducción general

Figura 1 - Mapa actual de la Comunidad Andina de Naciones, CAN

Idiomas oficiales: español, quechua y AymaraSuperficie: 3,7 millones de km2Población: 100 millones de habitantesIDH (Banco Mundial, HDI, Trends):Perú: 0,72Colombia: 0,71Bolivia: 0,66Ecuador: 0,72

Fuente: CAN

El objetivo que se pretendía alcanzar a través de la integración consistía en la expansión de las exportaciones de productos con alto valor agregado hacia mercados industrializados más vastos, vía una política industrial común. De hecho, el artículo 2 del Acuerdo de Cartagena13, en su versión original, preveía lo siguiente: “Los resultados de dicho proceso deberán evaluarse periódicamente tomando en cuenta, entre otros factores, sus efectos sobre la expansión de las exportaciones globales de cada país, el comportamiento de su balanza comercial con la Subregión, la evolución de su producto interno bruto, la generación de nuevos empleos y la formación de capital”.

El Pacto Andino, hoy en día denominado CAN, configuró un espacio geográfico donde prevalecía un modelo de desarrollo regional endógeno para la construcción de nuevas industrias, distribución equitativa de los beneficios, formación de la producción regional y la ulterior inserción internacional. Además, el artículo 3 del Acuerdo de Cartagena14 atesta que15: “Para alcanzar los objetivos del presente Acuerdo se emplearán, entre otros, los mecanismos y medidas siguientes: […] La programación conjunta, la intensificación del proceso de industrialización subregional y la ejecución de programas industriales y de otras modalidades de integración industrial”. Los trabajos sobre integración andina resaltaban la importancia de la industrialización como objetivo del proceso de integración. “El Grupo Andino partía de la Tesis de que el objetivo primordial era la industrialización mediante la ampliación del mercado: es decir, un cambio de la estructura industrial anterior basada fundamentalmente en el mercado nacional, por una estructura en la que fuera posible el desarrollo de industrias con mayores escalas de producción y un mayor progreso tecnológico, gracias a la especialización” (Salgado 1998, p. 16).

El éxito de los instrumentos de política regional requería que las diferentes partes converjan en los grandes objetivos regionales y sometan sus economías a las decisiones comunitarias. El modelo regional andino ha sido originalmente concebido como un agente promotor del desarrollo industrial insertado dentro del modelo ISI. No obstante, una evaluación preliminar de los resultados muestra que luego de cuatro décadas de existencia, 92% de los intercambios son extracomunitarios y están constituidos principalmente por materias primas, mientras que el 8% del comercio intracomunitario está compuesto de flujos crecientes de bienes manufacturados no tradicionales de mediana y baja tecnología.

En la práctica, el regionalismo en la CAN está marcado por negociaciones políticas autónomas de los Estados sin la participación de los agentes privados. De cualquier manera, son los Estados quienes deciden de la temporalidad, los ritmos y las estrategias de la regionalización. La divergencia de los intereses del Estado y de los agentes privados debilita la integración y su profundidad. Prueba de esto es la ausencia de políticas industriales nacionales y regionales concertadas y la debilidad de los flujos comerciales. La CAF (2006), institución regional andina, refuerza este mismo argumento: “América Latina, a pesar de la desconcentración que ha evidenciado su canasta de exportación, continúa siendo poco diversificada. Esto es, la región no ha logrado seguir la senda de diversificación con la intensidad que sugeriría su estado de desarrollo. La evidencia indica que los países de la región son más concentrados que otros países de ingresos similares, y que tal concentración sigue siendo superior a la que registran los países considerados como casos de transformación productiva exitosa”. En el caso concreto de la región andina, la CAF designa como uno de los obstáculos para el logro de la concretización del acuerdo de integración en su evolución productiva el hecho que: “no todos los países adolecen el mismo tipo de obstáculos […] soluciones y estrategias en cada economía son altamente específicas”(CAF, 2006, p. 25).

Paralelamente a esta regionalización marginal, la estructura institucional creciente, prolífica, sofisticada y desbordante, contrasta con la fragilidad de la organización económica de la región. Quindimil (2006, p. 47) ilustra bien esta situación: “La CAN goza en la actualidad de una de las estructuras institucionales más sofisticadas, estables, evolucionadas y complejas, situándola a la vanguardia de los procesos de integración en América Latina y quizá por detrás de la UE en el ámbito internacional”, al igual que Montaño (entrevista 2012, Anexo V): “Desde el inicio de la integración andina, se ha venido construyendo un ordenamiento jurídico muy complejo, muy especializado, solo comparable al derecho actual de la Unión Europea. Es un derecho que prevalece en términos generales sobre el régimen legal de los Estados miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú”.El estudio de esta dimensión institucional presenta aquí un interés particular en la medida que las decisiones tomadas por numerosas instituciones con vocaciones muy variadas, que nacieron dentro del marco del Pacto Andino desde finales de los años 60, inducen a la armonización de las prácticas en el interior de los Estados naciones.

El Sistema Andino de Integración (SAI) reagrupa todas las instituciones importantes de la CAN. Se lo podría calificar de “superestructura institucional andina”. Durante los últimos años, el SAI se ha expandido, ha integrado otras instituciones que se ocupan de dimensiones que van más allá de la visión puramente economicista. Riggirozzi (2011, p. 11) ilustra bien esta tendencia: “What current projects of regionalism represent, in sum, is a challenge to the notion of defensive regionalism by bringing to new focus ideational and institutional underpinnings of new regional agreements that engender new regional practices and coordinated action to address inequalities across the region beyond the need to enhance markets, trade and investment”. Así, la región andina pasa de un regionalismo de primera generación a un regionalismo de tercera generación, sin haber logrado profundizar el proceso de integración económica regional - regionalismo de segunda generación.

Luego de más de cuarenta años de existencia de la región andina, en referencia a la categorización propuesta por Balassa (1964), la evolución institucional andina ha seguido las etapas de manera fragmentada: una Zona de Libre Comercio (ZLC), completa desde el 2005 y una Unión Aduanera imperfecta (Quindimil, 2006), aunque el proyecto de unión aduanera fue abandonado en el 2011 (capítulo I).

Este trabajo va a movilizar la malla de lectura analítica propuesta en los trabajos de Figuière y Guilhot (2006, 2007). En efecto, este marco analítico permite advertir del conjunto de las modalidades adoptadas por los procesos regionales dentro del marco de la globalización. Ella busca combinar las dimensiones inherentes al fenómeno regional como son las realidades económicas e institucionales. El análisis combinado de estos dos pilares permitirá evaluar el alcance de un proceso de integración regional particular, en este caso, aquel que está actualmente en marcha dentro de la CAN.

Una malla analítica para analizar los procesos de integración

El esquema analítico citado anteriormente, tiene por vocación calificar cualquier tipo de organización regional. Esta se basa en la distinción entre dos instancias dentro de un proceso de integración: en primer término, la concentración de los flujos económicos resultante de las decisiones de los actores privados; luego, la institucionalización de las relaciones interestatales. Estos dos mecanismos van a combinarse, o no, según el lugar y el momento.

La convención semántica propuesta retiene tres términos: regionalización, regionalismo e integración económica regional (IER), definidos de la siguiente manera:

La regionalización califica a la concentración de los flujos económicos, entre naciones geográficamente cercanas, proporcionalmente mayor al crecimiento de los flujos con el resto del mundo, de común acuerdo con Siröen (2004, p.6), para quien la regionalización significa que “les relations économiques sont plus intenses entre les pays qui appartiennent à une même grande zone géographique […] qu’avec le reste du monde16”.

El término regionalismo califica, por su parte, exclusivamente la institucionalización de las relaciones interestatales entre naciones geográficamente cercanas: las reglas comunes establecidas por los Estados vecinos, que no mantienen necesariamente relaciones económicas más intensas entre ellos que con el resto del mundo.

Las diferencias entre el de jure y el de facto no son retenidas como tales en esta propuesta analítica, puesto que la regionalización abarca “de hecho” el de facto, y el regionalismo, el de jure17.

El proceso de regionalización delinea un perímetro económico, mientras que el proceso de regionalismo perfila un perímetro político. La integración económica regional IER se definirá estrictamente como una combinación de regionalización y de regionalismo.

A partir de aquí, es necesario afinar el contenido de regionalismo al descomponer el objetivo de la coordinación interestatal regional. Deben distinguirse “tres” niveles de regionalismo: un regionalismo superficial, orientado a la instauración y aplicación de las reglas comunes dentro del marco de una cooperación regional en un campo específico; un regionalismo profundo que busca la armonización de las reglas y prácticas, y con ello, la convergencia de las economías al interior del perímetro regional; un regionalismo supranacional que supone que los Estados se desprenden de una parte de sus prerrogativas soberanas en al menos un sector, a favor de una institución supranacional.

De estos tres niveles de regionalismo se derivan a su vez tres niveles de IER, a condición de que un proceso de regionalización sea igualmente identificable.

•La integración económica regional en las fronteras (o en la “superficie de las naciones”, “shallow integration”)

Esta forma de proceso integra una concentración de los flujos económicos - IED y comercio - (coordinación espontánea entre los actores privados de la zona) acompañada de una coordinación de las reglas entre Estados, relacionada con estos flujos.

•La integración económica regional profunda (o “en el interior de las naciones”, “deep integration”)

Este segundo nivel de integración regional supone a la vez, una concentración de los flujos y de las reglas en fronteras, así como también una coordinación orientada a la producción y a la aplicación de las reglas referentes a la armonización de prácticas en el interior de las naciones. En este contexto, la coordinación entre los países se hace sin delegación de poder a una institución supranacional, pues el nivel nacional es el área de ejercicio de todas las regulaciones. El TLCAN, por ejemplo, no se limita a una liberalización de intercambios comerciales; el sector de los servicios, de los mercados públicos y la reglamentación sobre los IED (capítulo 11 del acuerdo) han sido también incluidos. Se realiza una armonización de las normas especialmente sobre la base de la nación más favorecida (NMF)18 y del tratamiento nacional.

Esta distinción entre IER superficial e IER profundo coincide con aquella establecida principalmente por Lawrence (1996) entre “shallow integration” y “deep integration”.

•La integración económica regional “supranacional”

Este tercer nivel de integración regional supone, una vez más, la existencia de un proceso de regionalización y de reglas en las fronteras. Sin embargo, en este contexto, la coordinación entre los países va hasta la delegación de una parte de la soberanía de los Estados-miembros en beneficio de una institución supranacional. Por consiguiente, el nivel nacional deja de ser el espacio de ejercicio exclusivo de las regulaciones regionales (la zona euro es la única ilustración de este tipo de proceso).

La Figura 2 propone un resumen del conjunto de estas diferenciaciones. Permite a la vez insistir en la necesaria combinación de regionalismo y de regionalización para que un espacio regional pueda ser considerado como una integración económica regional; e ilustra, el impacto de la naturaleza del regionalismo sobre la IER.

Figura 2 - Los diferentes niveles de integración económica regional

Fuente: a partir de Guilhot, 2008

Es importante recalcar que la trayectoria de la integración abierta hacia la integración en profundidad no se hace automáticamente.

A base de este cuadro analítico, el objetivo de este trabajo es el de evaluar la trayectoria del proceso actualmente en marcha en la CAN. Los países de la zona, ¿han instituido un regionalismo? En caso afirmativo, ¿en qué grado? Así mismo, se asume que los intercambios intracomunitarios aumentan más rápido que los intercambios con el resto del mundo. Nos proponemos analizar esta composición económico-institucional particular, con el fin de calificar, en base a las características del proceso regional dentro de la CAN y contestar la siguiente interrogante: ¿se la puede calificar de integración económica regional?

La metodología aplicada para lograr este objetivo es necesariamente multidimensional en la medida en que “el objeto de la CAN” ha originado pocos trabajos, particularmente por parte de los economistas. El primer imperativo de este trabajo es por lo tanto construir en los dos primeros capítulos sus propios hechos estilizados, a base de la malla analítica presentada anteriormente. Luego de lo cual, los conceptos obtenidos de la economía política internacional (EPI) o de la economía geográfica (“a la Krugman”, 1991) podrán ser movilizados para interpretar los resultados establecidos previamente.

De esta forma, apoyándose en la doble dimensión, institucional-regionalismo y económica-regionalización, este trabajo concluye que el proceso actualmente establecido en la CAN, no puede ser calificado de IER según la definición aquí propuesta. En efecto, si esta región registra un regionalismo profundo, este último no está acompañado de una regionalización de flujos económicos. La influencia de una agenda exterior al proceso regional de la CAN impuesta de facto por la vecindad de la economía americana, puede ser considerada aquí como un freno al progreso de la integración regional andina.

Los argumentos que avalan esta posición, están organizados en tres capítulos que se articulan de la siguiente forma:

El Capítulo I está destinado al examen cualitativo de la estructura institucional de la CAN. El adelanto estructural institucional de la CAN es reconocido por diversos autores (Quindimil, 2006; Casas Gragea, 2003, 2005; Viera Posada, 2008; Montaño, 2012). Al ser, el enfoque de estos autores es más bien de tipo jurídico, este capítulo tiene por objetivo realizar una lectura económica de estos avances institucionales. Con este fin, el conjunto de los trabajos dedicados a esta temática fue complementada con una serie de entrevistas realizadas a altos responsables de la CAN. Esta doble tarea permite construir los hechos estilizados para interpretar la naturaleza de un regionalismo todavía en construcción hoy en día. Este estudio permite mostrar que, aunque existe un “activismo institucional” al interior de la CAN, el mismo no ha alcanzado la etapa de supranacionalidad en el sentido anteriormente definido. Se trata de un regionalismo profundo, aunque en retroceso principalmente en un punto crucial: a pesar que el estatus de la Unión Aduanera fue aceptado y puesto en marcha (2005), se evidencia un retorno hacia la fase previa de la ZLC que es la que predomina actualmente.

En el Capítulo II, se trata de determinar la segunda dimensión del proceso regional, es decir la intensificación de los flujos en el interior de la zona integrada. Para una evaluación empírica, cuantitativa y cualitativa de los intercambios intra y extracomunitarios, se utilizaron las herramientas cuantitativas de la economía internacional, así como un análisis sectorial de los intercambios. Los resultados que se destacan son los siguientes: en primer término, un comercio intrarregional que no registra el despegue esperado; luego, un comercio extracomunitario que está profundamente dominado por las materias primas (se hablará incluso de “reprimarización” de estas economías), y esto a pesar de las recurrentes tentativas por instaurar programas regionales de desarrollo industrial.

Los dos primeros capítulos de la investigación se “cierran” por un propósito de etapa que muestra las enseñanzas de sus respectivos resultados. En efecto, estos permiten concluir que actualmente la CAN no corresponde a un proceso de integración económica regional, debido a la ausencia de regionalización que coexiste con un regionalismo profundo. Sobre esta base, en el capítulo III se cuestiona sobre el alcance teórico más apropiado para interpretar este resultado y proponer una primera tentativa explicación.

El Capítulo III se inspira en Gilpin (2001) movilizando una orientación deliberadamente ecléctica (Gilpin habla de “eclectismo metodológico”). El concepto de régimen permite releer el regionalismo de la CAN dentro del marco de la Economía Política Internacional EPI. En efecto, en el campo comercial, es justamente la construcción de un bien colectivo regional lo que buscan los países andinos. Este régimen establecido se asimila a un cascarón vacío, puesto que no ha impulsado la intensificación de los intercambios interregionales. La ausencia de resultados significativos en el plano comercial e industrial es atribuida al efecto “hub” de la economía americana sobre los países de la CAN. Todo sucede como si la economía americana ejerciera fuerzas centrífugas en detrimento de la regionalización de la zona andina.

Figura 3 - Arquitectura analítica

13 Decisión # 563, disponible en la página internet de la Comunidad Andina de Naciones.

14 Ibid.

15 Instrumento jurídico internacional que ha creado el proceso de integración andina, conocido como Pacto Andino (PAND). Fue firmado el 26 de mayo de 1969 en Bogotá, en el Palacio de San Carlos. Entró en vigor el 16 de octubre del mimo año.

16 “Las relaciones económicas son más intensas entre los países que pertenecen a una misma gran zona geográfica […] que con el resto del mundo”.

17 Oman (1194) distingue: “regionalización de facto” y “regionalización de jure”, mientras que Hugon (1998) prefiere distinguir el “regionalismo de facto” del “regionalismo de jure”, al igual que Deblock (2005).

18 La cláusula de la nación más favorecida, NMF establece la extensión automática de cualquier mejora en el tratamiento comercial que se concederá o se haya concedido a un Estado miembro de la OMC, hacia el resto de los Estados miembros. Existen tres excepciones: Las Zonas de Libre Comercio, las Uniones Aduaneras y los Acuerdos de Tratamiento Preferencial: Ref. Artículo 1 y 24 del General Agreement on Tariffs and Trade, GATT.

CAPÍTULO I LA CAN: UN REGIONALISMO PROFUNDO, PERO EN RETROCESO

INTRODUCCIÓN

SECCIÓN 1. DEL PACTO ANDINO (PAND) A LA CAN: DEL VOLUNTARISMO POLÍTICO AL REALISMO ECONÓMICO

1. 1. La evolución de los objetivos de la región

1. 2. La aspiración original del proceso andino: el caso de los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial (PSD)

1. 3. De Zona de Libre Comercio (ZLC) a la Unión Aduanera (UA): las vacilaciones de la CAN

1. 4. La importancia de la educación, la salud, el transporte… ¿Nuevos nichos portadores de integración?

SECCIÓN 2. LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA CAN: SOFISTICACIÓN VERSUS EFICACIA

2. 1. El regionalismo: alcance del concepto

2.2. Los órganos y las instituciones andinas: ¿qué jerarquías y qué competencias para qué gobernanza regional?

2. 3. El SAI y el sistema de gobernanza regional andina

2.3.1. El Consejo Presidencial Andino

2.3.2. El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores

2.3.3. La Comisión de la Comunidad Andina

2.3.4. La Secretaría General de la Comunidad Andina, una institución con márgenes de maniobra muy frágiles

2.3.5. El Parlamento Andino, legitimidad democrática, ¿pero qué contenidos?

2.3.6. La Corte de Justicia Andina, árbitro del ordenamiento jurídico andino

SECCIÓN 3. EL “HARD LAW” AL INTERIOR DE LA CAN: FACTOR DE REGIONALISMO PROFUNDO

3.1. Los tres grandes principios del regionalismo en la CAN

3.2. Las negociaciones intergubernamentales punto de partida a los desarrollos reglamentarios andinos

3.3. La naturaleza «supranacional» en la aplicación del marco reglamentario andino

3.4. CAN: La Gobernanza sí, pero ¿con qué Gobernabilidad?

CONCLUSIÓN DEL CAPÍTULO I

INTRODUCCIÓN

Los procesos de cooperación internacional se caracterizan por las continuas negociaciones entre los Estados miembros. Algunas de estas negociaciones conllevan a la creación de instituciones regionales, otras a la definición de objetivos comunes para alcanzarla o nuevas reglas a ser aplicadas por una de estas instituciones.

En el caso de la integración regional, la cooperación internacional se organiza con los Estados vecinos o geográficamente cercanos. Se presenta como la vía privilegiada de inserción internacional, así como una manera de robustecer el poder de negociación de las pequeñas economías. Ricupero (2005, p.10) resalta la fragilidad de los países en desarrollo en las negociaciones comerciales cuando afirma: « Les petits pays en développement qui participent aux négociations commerciales ont essentiellement peur19», « la peur est vraiment au cœur même de la réticence des pays en développement à participer au système commercial multilatéral20». El autor señala también que este miedo tiene que ver en primer lugar con la deficiencia de competencias para negociar con las grandes economías o los fuertes bloques regionales, así como también con la debilidad de sus estructuras productivas en términos de calidad y precio. Todo esto además del peso de los costos de transacción vinculados con las insuficiencias institucionales. Es la razón por la cual el análisis de los aspectos económicos, es decir la regionalización, no puede estar separada de los instrumentos institucionales, y en consecuencia del regionalismo. Existe una estrecha correspondencia entre la estructura institucional y la realidad observada en el campo económico, así mismo existe una estrecha relación entre la estructura institucional y los modos de acción, particularmente cuando se trata de reglas y de normas comunes que involucran a los actores nacionales (Sidjanski, 1996).

Es con este espíritu que hay que entender la puesta en marcha del Pacto Andino, PAND en 1969, que en 1996 se convertirá en la CAN. Aquella se concretó con la creación de una Organización Regional (OR21) sometida a las normas y principios inherentes de las relaciones internacionales y al derecho comunitario. La nueva OR constituye un ente jurídico independiente. Es el resultado de “la asociación voluntaria de los Estados establecida por acuerdo internacional, dotada de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de las de sus miembros” (Sobrino Heredia, 1999, p. 44).

El regionalismo se apoya en una estructura institucional comunitaria permanente, independiente y necesaria para la aplicación de las competencias políticas y de las reglamentaciones comunitarias. Esta estructura administra el proceso, provee un soporte a la consecución de los objetivos de la región, a la gestión operacional y organiza las cooperaciones entre sus miembros. Para obtener estos resultados, los países miembros transfieren a las instituciones comunitarias las competencias (o atribuciones) específicas, necesarias para crear (upstream) y aplicar (downstream) las políticas, normas jurídicas, decisiones y sanciones, con efecto directo y obligatorio, en el sector público y privado, en el interior de los Estados y frente a terceros.

Dentro de este contexto, el objetivo de este capítulo es de examinar la realidad institucional de la CAN a través de una malla de lectura definida en la introducción general. ¿Se puede hablar de regionalismo en la CAN? Y si es así, ¿cómo calificar este regionalismo?

Los trabajos de economistas sobre el regionalismo en la CAN son casi inexistentes. Si esta carencia constituye una buena oportunidad para la investigación realizada en el marco de este trabajo, también constituye una verdadera dificultad. Por lo tanto, para avanzar el análisis hemos debido apoyarnos en los trabajos de juristas latinoamericanos, norteamericanos y europeos. Estos estudios son numerosos debido a la gran curiosidad suscitada por la sofisticación del sistema internacional andino (Quindimil, 2006; Sobrino Heredia, 2000; Montaño, 2013; Casas Gragea, 2005). El recurrir a los trabajos de juristas explica en parte la naturaleza del vocabulario utilizado en cada capítulo.

Con el fin de completar los aportes de esta literatura y para comprender mejor cómo “viven” estas instituciones una vez establecidas, se realizaron varias entrevistas a responsables departamentales de la CAN, funcionarios y expertos22, que aportaron con elementos suplementarios desde el punto de vista político y administrativo para enriquecer la comprensión del regionalismo dentro de la CAN.

Cuadro 1 - Entrevistas sobre el regionalismo en la CAN

NOMBRES

CARGO

INSTITUCIÓN

FECHA

LUGAR DE LA ENTREVISTA

Genaro Baldeón

Director General Jurídico

CAN

*Octubre 2012

*Junio 2013

Quito, Ecuador

Adalid Contreras

Secretario General

CAN

Junio 2013

Quito, Ecuador

Adolfo López

Coordinador Político y de Relaciones Exteriores

CAN

Junio 2013

Lima, Perú

Dr. César Montaño

Profesor y Decano de la Facultad de Derecho

Universidad Andina

Octubre 2012

Quito, Ecuador

Víctor Salazar

Responsable del Programa de Comercio y Producción de Bienes

CAN

Julio 2012

Lima, Perú

Dr. José Vicente Troya

Presidente de la Corte de Justicia Andina

CAN

*Abril 2013

*Mayo 2013

Quito, Ecuador

Este capítulo comprende tres secciones. La primera, esencialmente descriptiva, retoma la historia de la región con el fin de comprender el origen de la cooperación inherente al proceso regional. La segunda sección, a través de una óptica ante todo jurídica, desarrolla un análisis de las instituciones regionales de la CAN, así como de sus competencias y de su alcance. Merece especial atención la capacidad del Tribunal de Justicia de la CAN, la TJCAN, para resolver los conflictos entre los Estados. Esta sección muestra que el regionalismo dentro de la CAN puede ser calificado de “regionalismo profundo”, fundamentado en la complejidad institucional y la fuerza de las normas y reglas comunitarias en el “downstream” que tiene la capacidad de modificar las prácticas en el interior de las naciones (regionalismo profundo). Finalmente, la tercera sección aborda la gobernanza y la gobernabilidad en la región a través de dos perspectivas: en primer lugar, por la práctica intergubernamental en el proceso negociador, que la calificamos de “modelo de región como arena”23; y, en segundo lugar, por el ejercicio de una forma de “supranacionalidad jurisdiccional”, entendida como la primacía del derecho comunitario sobre el derecho nacional. Por lo tanto, se centra en la capacidad de las instituciones regionales para modificar las reglas en el interior de los países miembros, se trata en este contexto del “modelo de región como actor”24. Se propone una interpretación integral de las debilidades de la gobernanza en la región a pesar de la riqueza de la institucionalización de las relaciones interestatales.

19 “Los pequeños países en desarrollo que participan en las negociaciones comerciales tienen básicamente miedo”.

20 “El miedo está verdaderamente en el corazón mismo de la reticencia de los países en desarrollo para participar en el sistema comercial multilateral”.

21 Una organización regional, OR, en el sentido empleado con más frecuencia puede definirse así: “[…] An expansive literature employs the term region to denote conglomerations of nations sates, […] linked in intergovernmental organizations to promote their collective political, economic and strategic interest”, (Schmitt-Egner, 2002, p.186).

No existe en español un término preciso para justificar los procesos jurídicos de creación de aplicación de la reglamentación regional. Se adapta al término anglosajón de “upstream” para ilustrar el proceso de creación de la reglamentación regional y el de “downstream” para ilustrar el proceso de su aplicación.

22 Entrevistados: - Genaro Baldeón, director general jurídico de la CAN, octubre 2012, junio 2013

- Adalid Contreras, secretario general de la CAN, junio 2013

- Adolfo López, coordinador político y de Relaciones Exteriores de la CAN, junio 2013

- César Montaño, profesor y decano de la Facultad de Derecho, Universidad Andina “Simón Bolivar”, octubre 2012

- Víctor Salazar, responsable del Programa de Comercio y Producción de Bienes de la CAN, julio 2012

- José Vicente Troya, presidente de la Corte de Justicia Andina de la CAN, abril 2013, mayo 2013

23 “Modelo de región como arena” se refiere a la característica institucional regional, como espacios para las negociaciones intergubernamentales entre los Estados miembros, para la definición de políticas y líneas de acción de la región.

24 “Modelo de región como actor” se refiere a la fuerza de instituciones andinas para la aplicación y cumplimiento de la política y líneas de acción de la región, al interior de los espacios nacionales.

SECCIÓN 1. DEL PACTO ANDINO (PAND) A LA CAN: DEL VOLUNTARISMO POLÍTICO AL REALISMO ECONÓMICO

Las negociaciones políticas entre los Presidentes de los Estados miembros de la región comenzaron en los años sesenta: la definición de los objetivos era fundamentalmente política “[…]