Niedersächsisches Versammlungsgesetz - NVersG - E-Book

Norbert Ullrich

• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2018

Seitenzahl: 524

Beschreibung

Neuregelungen bei Bannmeile und Vermummungsverbot Die Neuauflage des eingeführten Kommentars berücksichtigt u.a. die im April 2017 vorgenommenen Änderungen des NVersG. Zu nennen sind z.B. der Wegfall der Bannmeile rund um den Landtag und die Herabstufung des Vermummungsverbotes zur Ordnungswidrigkeit. Alle weiteren Änderungen, insbesondere aber die umfangreiche Rechtsprechung und Literatur der letzten Jahre – beides berücksichtigt bis September 2017 – sind in den Kommentar eingearbeitet worden. Aktuelle Problemfälle Fragen des Umgangs mit Versammlungen auf Privatgrundstücken (im Gefolge der Fraport-Entscheidung des BVerfG), polizeiliche Beobachtungsmaßnahmen und der Themenkomplex Infrastruktur/Camps haben in Praxis und Wissenschaft für rege Diskussionen gesorgt. In der Neuauflage des Kommentars gibt der Autor praxisorientierte und wissenschaftlich fundierte Antworten auf Zweifelsfragen, denen er im Rahmen seiner vielen Fortbildungsveranstaltungen für Polizei und Verwaltung begegnet. Vorbildfunktion Das Niedersächsische Versammlungsgesetz (NVersG) hat sich in der Praxis bewährt. Es hat sogar bundesweit Vorbildcharakter gewonnen und das neue Versammlungsfreiheitsgesetz für Schleswig-Holstein inspiriert.

Leseprobe

Niedersächsisches Versammlungsgesetz – NVersG –

mit Erläuterungen

Prof. Dr. Norbert Ullrich

Professor für Öffentliches Recht an der Fachhochschule für Öffentliche Verwaltung NRW Privatdozent an der Juristischen Fakultät der Universität Göttingen

2., aktualisierte Auflage, 2018

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek | Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

2. Auflage, 2018

Print ISBN 978-3-415-06171-2 E-ISBN 978-3-415-06232-0

© 2011 Richard Boorberg Verlag

E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara

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Vorwort

Mit den am 6.4.2017 vorgenommenen Änderungen des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes (NVersG) hat der Gesetzgeber den Anstoß für die ohnehin fällige Neuauflage des Kommentars gegeben. Der Wegfall der Bannmeile rund um den Landtag, die Herabstufung des Vermummungsverbotes zur Ordnungswidrigkeit und die weiteren Änderungen sind geradezu Kleinigkeiten im Vergleich zu der umfangreichen Rechtsprechung und Literatur der letzten Jahre, die in den Kommentar eingearbeitet worden sind. So haben beispielsweise Fragen des Umgangs mit Versammlungen auf Privatgrundstücken (im Gefolge der Fraport-Entscheidung des BVerfG), polizeiliche Beobachtungsmaßnahmen und der Themenkomplex Infrastruktur/Camps für rege Diskussionen gesorgt. Das NVersG hat unterdessen bundesweit Vorbildcharakter gewonnen und das neue Versammlungsfreiheitsgesetz für Schleswig-Holstein inspiriert. In der Praxis haben sich die Regelungen überwiegend bewährt. Doch entstehen immer wieder Zweifelsfragen, wie ich u. a. im Rahmen von vielen Fortbildungsveranstaltungen sowohl für die Polizei als auch für die Verwaltungen feststellen konnte. Der Kommentar will Antworten geben; ich möchte hiermit auch in zweiter Auflage ein praxistaugliches und zugleich wissenschaftlich fundiertes Werk zur Verfügung stellen.

Für den Kommentar ist die veröffentlichte Literatur bis Anfang September 2017 berücksichtigt, in Einzelfällen darüber hinaus. Gleiches gilt für die Rechtsprechung. Hingewiesen sei an dieser Stelle darauf, dass das Ergebnis der Landtagswahl vom 15.10.2017 zu einer neuen Regierungskoalition in Niedersachsen geführt hat und laut der Koalitionsvereinbarung beabsichtigt ist, Verstöße gegen das Vermummungsverbot wieder unter Strafe zu stellen – für die Kommentierung ändert sich durch diese politische Akzentsetzung allerdings wenig.

Bei allen, die mit Fragen und Anregungen zum Entstehen der Neuauflage beigetragen haben, bedanke ich mich herzlich – bei Kolleginnen und Kollegen, Studentinnen und Studenten der Polizeiakademie Niedersachsen, der Universität Göttingen und der FHÖV NRW sowie Teilnehmerinnen und Teilnehmern verschiedener Fortbildungsseminare. Auf Anregungen und Kritik zur Verbesserung des Werkes freue ich mich ([email protected]).

Im November 2017

Norbert Ullrich

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Niedersächsisches Versammlungsgesetz (NVersG)

Erster Teil: Allgemeine Bestimmungen

§ 1 Grundsatz

§ 2 Versammlungsbegriff

§ 3 Friedlichkeit und Waffenlosigkeit

§ 4 Störungsverbot

Zweiter Teil: Versammlungen unter freiem Himmel

§ 5 Anzeige

§ 6 Zusammenarbeit

§ 7 Versammlungsleitung

§ 8 Beschränkung, Verbot, Auflösung

§ 9 Schutzausrüstungs- und Vermummungsverbot

§ 10 Besondere Maßnahmen

§ 11 Anwesenheitsrecht der Polizei

§ 12 Bild- und Tonübertragungen und -aufzeichnungen

Dritter Teil: Versammlungen in geschlossenen Räumen

§ 13 Versammlungsleitung

§ 14 Beschränkung, Verbot, Auflösung

§ 15 Besondere Maßnahmen

§ 16 Anwesenheitsrecht der Polizei

§ 17 Bild- und Tonübertragungen und -aufzeichnungen

Vierter Teil: – aufgehoben –

§ 18 (aufgehoben)

§ 19 (aufgehoben)

Fünfter Teil: Straf- und Bußgeldvorschriften

§ 20 Strafvorschriften

§ 21 Bußgeldvorschriften

§ 22 Einziehung

Sechster Teil: Schlussbestimmungen

§ 23 Einschränkung eines Grundrechts

§ 24 Zuständigkeiten

§ 25 Kostenfreiheit

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

a. A.

anderer Ansicht

a. a. O.

am angegebenen Ort

Abs.

Absatz

AEMR

Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

AG

Amtsgericht

Alt.

Alternative

Anm.

Anmerkung

AöR

Archiv des Öffentlichen Rechts (Zeitschrift)

Art.

Artikel

AufenthG

Aufenthaltsgesetz

BayVersG

Bayerisches Versammlungsgesetz

BayObLG

Bayerisches Oberstes Landesgericht

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGH

Bundesgerichtshof

BT-DrS

Bundestags-Drucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGG

Bundesverfassungsgerichtsgesetz

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

DAR

Deutsches Autorecht (Zeitschrift)

ders.

derselbe

dies.

dieselbe bzw. dieselben

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EMRK

Europäische Menschenrechtskonvention

EU

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EUGRCh

Grundrechte-Charta der Europäischen Union

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

Fn.

Fußnote

FS

Festschrift

GewArch

Gewerbearchiv (Zeitschrift)

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

GO

Gemeindeordnung

GO

Geschäftsordnung

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

h. M.

herrschende Meinung

i. g. R.

in geschlossenen Räumen

IPBürgR

Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte

i. V. m.

in Verbindung mit

JA

Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift)

Jura

Juristische Ausbildung (Zeitschrift)

JuS

Juristische Schulung (Zeitschrift)

JZ

Juristenzeitung

KG

Kammergericht

LG

Landgericht

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift)

LT-DrS

Landtags-Drucksache

MMR

Multimedia und Recht (Zeitschrift)

m. w. N.

mit weiteren Nachweisen

Nds.SOG

Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung

NdsVBl.

Niedersächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

NFeiertagsG

Niedersächsisches Feiertagsgesetz

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NJW-RR

Neue Juristische Wochenschrift – Rechtsprechungsreport

NordÖR

Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland

NStZ

Neue Zeitschrift für Strafrecht

NVersG

Niedersächsisches Versammlungsgesetz

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

NVwZ-RR

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungsreport

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

OLG

Oberlandesgericht

OVG

Oberverwaltungsgericht

OWiG

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten

Rn.

Randnummer

RN

Randnummer

Rspr.

Rechtsprechung

RuP

Recht und Politik (Zeitschrift)

SächsVBl.

Sächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

SächsVersG

Sächsisches Versammlungsgesetz

StGB

Strafgesetzbuch

StPO

Strafprozessordnung

StV

Der Strafverteidiger (Zeitschrift)

StVO

Straßenverkehrsordnung

STVG

Straßenverkehrsgesetz

ThürVBl.

Thüringische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

u. f. H.

unter freiem Himmel

VBlBW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Zeitschrift)

VereinsG

Vereinsgesetz

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

VersG

Versammlungsgesetz

VersFG SH

Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

VR

Verwaltungsrundschau (Zeitschrift)

VO

Verordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WaffG

Waffengesetz

WuM

Wohnungswirtschaft und Mietrecht (Zeitschrift)

ZG

Zeitschrift für Gesetzgebung

Literaturverzeichnis

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Brenneisen, Hartmut/Wilksen, Michael (Hg.): Versammlungsrecht, 4. Aufl. Hilden 2011 (zitiert: Brenneisen/Wilksen, VersR)

Brenneisen, Hartmut/Wilksen, Michael/Staack, Dirk/Petersen, Dirk Michael/Martins, Michael: Die Versammlungsfreiheit im Lichte der aktuellen Rechtsprechung, Die Polizei 2012, 89 und 121

Brenneisen, Hartmut/Merk, Rolf: Anwesenheitsrecht und Legitimationspflicht von Polizeikräften bei öffentlichen Versammlungen, DVBl 2014, 901

Brenneisen, Hartmut/Wilksen, Michael/Staack, Dirk/Martins, Michael: Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein, Kommentar, Hilden 2016 (zitiert: Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, VersFG SH)

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Hoffmann-Riem, Wolfgang: Kohärenz der Anwendung europäischer und nationaler Grundrechte, EuGRZ 2002, 473

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Holzner, Thomas: Die gebändigte Demokratie? – Das Bayerische Versammlungsgesetz auf seinem beschwerlichen Weg zur Verfassungsmäßigkeit, BayVBl. 2009, 485

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Jaeckel, Liv: Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, Baden-Baden 2001 (zitiert: Jaeckel, Schutzpflichten)

Janz, Norbert: Perspektiven für ein brandenburgisches Versammlungsgesetz de constitutione lata und de lege ferenda, LKV 2009, 481

Janz, Norbert/Peters, Wilfried: Ende des versammlungsrechtlichen Selbstbestimmungsrechts, NWVBl. 2017, 142

Jarass, Hans. D.: EU-Grundrechte, München 2005

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Ketteler, Gerd: Die Einschränkbarkeit nichtöffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen, DÖV 1990, 954

Kindhäuser, Urs/Neumann, Ulfrid/Paeffgen, Hans-Ullrich: Strafgesetzbuch, 6. Aufl. Baden-Baden 2015 (zitiert: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen, StGB)

Kingreen, Thorsten/Poscher, Ralf: Grundrechte, Staatsrecht II, 32. Aufl. Heidelberg 2016 (zitiert: Kingreen/Poscher, Grundrechte)

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Knape, Michael: Eine Norm im Schatten des Versammlungsrechts – die vergessene Strafrechtsnorm, Die Polizei 2014, 241

Knape, Michael: Freiheitsentziehungen größerer Personengruppen, Die Polizei 2015, 170

Kniesel, Michael/Poscher, Ralf: Die Entwicklung des Versammlungsrechts 2000 bis 2003, NJW 2004, 422

Kötter, Matthias/Nolte, Jakob: Was bleibt von der „Polizeifestigkeit“ des Versammlungsrechts?, DÖV 2009, 399

Koll, Berend: Liberales Versammlungsrecht, Baden-Baden 2015

Kraft, Dennis/Meister, Johannes: Rechtsprobleme virtueller Sit-ins, MMR 2003, 366

Kraujuttis, Sigrid: Versammlungsfreiheit zwischen liberaler Tradition und Funktionalisierung, Köln 2005 (zitiert: Kraujuttis, Versammlungsfreiheit)

Kretschmer, Joachim: Ein Blick in das Versammlungsstrafrecht, NStZ 2015, 504

Krüger, Heike/Schoot, Oliver van der: Eingekesselte Versammlungsfreiheit – über die rechtliche Zulässigkeit der einschließenden Begleitung von Demonstrationen, NordÖR 2007, 276

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Kutscha, Martin: Neues Versammlungsrecht – Bayern als Modell?, NVwZ 2008, 1210

Lagodny, Otto (Hg./Bandredakteur): Münchener Kommentar zum Strafgesetzbuch, Bd. 6, Nebenstrafrecht I, 2. Aufl. München 2013 (zitiert: MüKo, StGB)

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Laufhütte, Heinrich Wilhelm/Rissing-van Saan, Ruth/Tiedemann, Klaus: StGB, Leipziger Kommentar, 12. Aufl. 2009 (zitiert: StGB, LK)

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Leist, Wolfgang: Kooperation bei (rechtsextremistischen) Versammlungen, BayVBl. 2004, 489

Lenski, Sophie-Charlotte: Flashmobs, Smartmobs, Raids – Sicherheitsrechtliche Antworten auf neue Formen von Kollektivität, VerwArch 2012, 339

Limmer, Maria: Rechtliche Grenzen der Einschüchterung im Versammlungsrecht, Frankfurt 2010 (zitiert: Limmer, Rechtl. Grenzen)

Lisken, Hans/Denninger, Erhard: Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. München 2012 (zitiert: Lisken/Denninger, HPR)

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Niedersächsisches Versammlungsgesetz (NVersG)

Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Versammlungsrechtsvom 7.10.2010 (Nds.GVBl. Nr. 24 vom 14.10.2010, S. 465),geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 6.4.2017 (Nds.GVBl. Nr. 6 vom 20.4.2017, S. 106)

Erster Teil Allgemeine Bestimmungen

§ 1 Grundsatz

(1) Jedermann hat das Recht, sich friedlich und ohne Waffen mit anderen Personen zu versammeln.

(2) Dieses Recht hat nicht, wer das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit gemäß Artikel 18 des Grundgesetzes verwirkt hat.

INHALT

A. Bedeutung und Entstehung von § 1 NVersG

B. Verfassungsrechtliche Grundlagen des Versammlungsrechts

I. Die Versammlungsfreiheit nach dem Grundgesetz

1. Der geschützte Personenkreis

a) Natürliche Personen

b) Juristische Personen

c) Der Ausnahmefall gemäß § 1 Abs. 2 NVersG

2. Der sachliche Gewährleistungsumfang von Art. 8 GG

a) Schutz im Vorfeld der Versammlung

aa) Rechte des Veranstalters

bb) Die Anreise der Teilnehmer

b) Geschützte Verhaltensweisen im Rahmen der Versammlung selbst

c) Nachwirkung des Schutzbereichs

d) Kein Schutz für die zwangsweise oder selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen

3. Friedlichkeit und Waffenlosigkeit

a) Friedlichkeit

b) Waffenlosigkeit

c) Fragen der teilweise unfriedlichen bzw. bewaffneten Versammlung

d) Der grundrechtliche Schutz bewaffneter bzw. unfriedlicher Zusammenkünfte

4. Einschränkungen der Versammlungsfreiheit

a) Grundlagen

b) Beschränkungen für Versammlungen unter freiem Himmel

aa) Allgemeine Vorgaben

bb) Das Niedersächsische Versammlungsgesetz und sein spezialgesetzlicher Vorrang

cc) Weitere als Grundlage für Beschränkungen der Versammlungsfreiheit in Betracht kommende Gesetze

c) Beschränkungen für Versammlungen in geschlossenen Räumen

d) Beschränkungen in Sonderstatusverhältnissen

II. Die Versammlungsfreiheit nach der Europäischen Menschenrechtskonvention und anderen überstaatlichen Regelungen

1. Überblick

2. Die Versammlungsfreiheit nach der EMRK

a) Der Schutzbereich

b) Mögliche Einschränkungen

aa) Legitime Ziele für einen Eingriff in das Versammlungsgrundrecht

bb) Die „Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft“

III. Die Meinungsfreiheit im Versammlungsrecht

1. Grundlagen

2. Schutzzweck und Bedeutung der Meinungsfreiheit

3. Der Begriff der Meinung

4. Keine Beschränkung des Schutzbereichs auf bestimmte Meinungen

5. Geschützte Formen der Meinungsäußerung und -verbreitung

6. Beschränkungen der Meinungsfreiheit

7. Das Zensurverbot als Grenze für Beschränkungen der Meinungsfreiheit

8. Das Verhältnis von Versammlungs- und Meinungsfreiheit zueinander

IV. Weitere im Zusammenhang mit Versammlungen relevante Grundrechte und Grundgesetz-Normen

Erläuterungen:

A. Bedeutung und Entstehung von § 1 NVersG

1

§ 1 NVersG gibt dem verfassungsrechtlich ohnehin vorgegebenen freien Versammlungsrecht Ausdruck. Dieses Recht bestünde schon ohne gesetzliche Regelung. Gleichwohl normieren auch die vor dem NVersG entstandenen Versammlungsgesetze des Bundes und der Länder Bayern, Sachsen-Anhalt und Sachsen jeweils in § 1 das freie Versammlungsrecht. § 1 NVersG folgt dabei im Wesentlichen dem bayerischen Vorbild und betont das Individualrecht der Versammlungsteilnehmer. Damit ist aber keine Abschwächung des (im Versammlungsgesetz des Bundes sowie der Länder Sachsen, Sachsen-Anhalt und neuerdings auch Schleswig-Holstein in § 1 ausdrücklich erwähnten) Rechts, Versammlungen zu veranstalten, verbunden.

B. Verfassungsrechtliche Grundlagen des Versammlungsrechts

I. Die Versammlungsfreiheit nach dem Grundgesetz

1. Der geschützte Personenkreis

2

Die Versammlungsfreiheit ist ein Recht des Einzelnen. Es gibt keine kollektive Versammlungsfreiheit.1 Nicht die Versammlung als solche2, sondern nur Menschen und u. U. juristische Personen kommen dementsprechend als Grundrechtsträger in Betracht.

a) Natürliche Personen

3

Grundrechtsträger sind gemäß Art. 8 Abs. 1 GG alle Deutschen. Deutsche sind alle deutschen Staatsangehörigen im Sinne von Art. 116 GG. Deutsche können das Grundrecht sowohl als Veranstalter als auch als Leiter und als Teilnehmer einer Versammlung wahrnehmen. Dabei kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob sie – etwa als Beamte oder Soldaten – in einem Sonderstatusverhältnis stehen.3

4

Hinsichtlich der Grundrechtsmündigkeit können bei Minderjährigen Einschränkungen zu machen sein. Minderjährige sind Grundrechtsträger und im Prinzip auch in der Lage, sich zu versammeln, d. h. grundrechtsmündig.4 Doch kann dies im konkreten Einzelfall je nach Charakter und Thema der Versammlung und nach der konkreten Einsichtsfähigkeit des Minderjährigen u. U. zu verneinen sein.5 So wird ein von seinen Eltern bei einer politischen Demonstration mitgeführtes Kleinkind hierfür nicht grundrechtsmündig sein, denn ihm fehlt die notwendige innere Verbundenheit mit den Teilnehmern.6 Starre Altersgrenzen kommen nicht in Betracht7; zweifelhaft ist, ob auf anderen Gebieten erlassene einfachgesetzliche Regeln wie die schulrechtlichen Vorschriften über die Interessenvertretung der Schüler8, die Vorschriften des BGB über die Geschäftsfähigkeit oder die 14-Jahres-Grenze des Gesetzes über religiöse Kindererziehung9 einen brauchbaren Maßstab bilden können.10

5

Ausländer werden nach dem klaren Wortlaut des Art. 8 nicht von der Versammlungsfreiheit geschützt. Soweit es sich um EU-Ausländer handelt, ändert sich daran nichts11; doch sind wegen Art. 12 EGV im Anwendungsbereich des Vertrages weitergehende Beschränkungen als gegenüber Deutschen ausgeschlossen.12 Was Nicht-EU-Ausländer (und Staatenlose) anbetrifft, kommt allenfalls ein Schutz nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht. Die überwiegende Auffassung bejaht einen solchen Schutz13, während eine starke Gegenmeinung ihn verneint.14 Die Bedeutung der Streitfrage ist gering, und zwar aus drei Gründen: Erstens ist die Versammlungsfreiheit in Art. 11 EMRK als Menschenrecht ausgestaltet.15 Zweitens differenziert das NVersG nicht zwischen Deutschen und Ausländern. Drittens ist bei Maßnahmen, die sich gegen die Versammlung als solche richten, Art. 8 zu beachten, sobald auch nur ein einziger Bürger an der Versammlung teilnimmt16; praktisch wird letzteres heutzutage fast immer der Fall sein, spätestens seit durch Einbürgerungen in den vergangenen Jahren der Anteil von deutschen Staatsbürgern mit ausländischen Wurzeln stark angestiegen ist.

b) Juristische Personen

6

Komplizierter ist die Frage der Grundrechtsträgerschaft (inländischer) juristischer Personen. Grundsätzlich können gemäß Art. 19 Abs. 3 GG juristische Personendes Privatrechts Grundrechtsschutz genießen, soweit das betreffende Grundrecht seinem Wesen nach auf juristische Personen anwendbar ist. Als juristische Personen gelten in diesem Zusammenhang auch nicht-rechtsfähige Personenvereinigungen, sofern sie einen gewissen Grad an Organisation und Dauerhaftigkeit aufweisen.17 Parteien und Vereine sind mithin „juristische Personen“ im Sinne von Art. 19 Abs. 3 GG18; locker organisierte Bürgerinitiativen kommen hingegen als Träger des Grundrechts aus Art. 8 nicht in Betracht.19 Ebensowenig sind öffentlich-rechtlich organisierte Vereinigungen (wie etwa Fraktionen) Grundrechtsträger.20 Juristische Personen können Veranstalter von Versammlungen sein und genießen insoweit den Grundrechtsschutz nach Art. 8 Abs. 1 GG.21 Auch für die Leitung von Versammlungen wird seitens der h. M. juristischen Personen der Schutz des Art. 8 zugebilligt.22 Umstritten ist hingegen, ob juristische Personen in Gestalt ihrer Vorstandsmitglieder oder sonstigen Organwalter Teilnehmer einer Versammlung sein können.23 Diese genießen als Menschen natürlich Grundrechtsschutz; es geht nur um die Frage, ob sie sich zugleich als Vorstandsmitglieder oder Organwalter auf das Grundrecht der juristischen Person aus Art. 8 berufen können. Dies ist zu bejahen. Denn andernfalls würde jeder Grundrechtsschutz entfallen, wenn jemand aufgrund seiner Pflichten als Organwalter an einer Versammlung teilnimmt, ohne sich persönlich der Versammlung verbunden zu fühlen.

7

Ein Sonderproblem ist in diesem Zusammenhang die Frage des Schutzes solcher Versammlungen, die von juristischen Personen des öffentlichen Rechts organisiert werden. Juristische Personen des öffentlichen Rechts können grundsätzlich nicht Grundrechtsträger sein und sich auch nicht auf Art. 8 GG stützen.24 Staatlich organisierte Versammlungen sind nicht durch Art. 8 GG geschützt.25 Auch soweit das Grundgesetz juristische Personen zu Sachwaltern grundrechtlich geschützter Freiheit konstituiert (v. a. Hochschulen für die Wissenschaftsfreiheit und Rundfunkanstalten für die Rundfunkfreiheit), genießen diese nur den Schutz der jeweils spezifischen Grundrechte, werden aber nicht zu Trägern der Versammlungsfreiheit.26 Soweit jedoch juristische Personen als echte Interessenvertretung ihrer Mitglieder anzusehen sind, wird gelegentlich eine Grundrechtsträgerschaft erwogen.27 Auch wenn man mit der h. M. den Schutz juristischer Personen des öffentlichen Rechts durch Art. 8 rundheraus verneint, bewegen sich doch die Teilnehmer derartiger Veranstaltungen im Schutzbereich der Versammlungsfreiheit.28

c) Der Ausnahmefall gemäß § 1 Abs. 2 NVersG

8

§ 1 Abs. 2 NVersG greift die in Art. 18 GG normierte Verwirkung von Grundrechten auf. Die Regelung des NVersG schafft keine eigenständige Möglichkeit, Personen die Versammlungsfreiheit zu entziehen. Vielmehr ist eine bereits festgestellte Verwirkung des Grundrechts Voraussetzung für die Anwendung dieser Vorschrift. Das Monopol für den Ausspruch einer Verwirkung liegt gemäß Art. 18 Satz 2 GG beim Bundesverfassungsgericht.29 Das bedeutet umgekehrt: Solange das BVerfG die Verwirkung nicht festgestellt hat, darf die entsprechende Person nicht an der Ausübung des Versammlungsgrundrechts gehindert werden.30 Rechtsfolge einer Verwirkungs-Entscheidung des BVerfG ist nicht etwa ein Verbot für den Betroffenen, an Versammlungen als Veranstalter, Leiter oder Teilnehmer mitzuwirken; er kann sich lediglich nicht mehr auf Art. 8 GG berufen31, sodass ein Einschreiten an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen wäre. Die praktische Bedeutung der Vorschrift ist sehr gering, da eine Verwirkung von Grundrechten nach Art. 18 GG bislang noch in keinem Fall vom BVerfG festgestellt worden ist.

9

Keine Aussage treffen § 1 Abs. 2 NVersG und Art. 18 GG für den Umgang mit Ausländern, die die freiheitlich-demokratische Grundordnung in Deutschland bekämpfen. Für Ausländer kann nämlich eine Verwirkung der Versammlungsfreiheit nicht festgestellt werden, da Art. 8 GG die Versammlungsfreiheit nur für Deutsche gewährleistet. Gemäß § 47 AufenthG darf die politische Betätigung von Ausländern untersagt werden, wovon u. a. auch die Veranstaltungs-, Leitungs- und Teilnahmerechte bei Versammlungen umfasst sein können. Derartige Beschränkungen sind an Art. 11 EMRK zu messen und lassen sich über Art. 11 Abs. 2 EMRK oder über Art. 17 EMRK rechtfertigen.32

2. Der sachliche Gewährleistungsumfang von Art. 8 GG

10

Artikel 8 GG schützt die individuelle Versammlungsfreiheit, also die Freiheit des Einzelnen, sich mit anderen zu versammeln. Es gibt keine kollektive Versammlungsfreiheit.33 Die Versammlung als Ganzes hat nicht mehr Rechte als ihre Teilnehmer. Ihr kommt lediglich instrumentelle Funktion als Mittel für die Teilnehmer zu, die in der Versammlung ihren gemeinsamen Willen verwirklichen. Dazu zählen alle Handlungen, die erforderlich sind, um eine Versammlung durchzuführen und an ihr teilzunehmen. Es geht dabei um „versammlungsspezifische Verhaltensweisen“.34 Dem Einzelnen ist das Recht verbürgt, mit anderen nach eigener Selbstbestimmung von Art, Zeitpunkt und Inhalt der Versammlung zusammenzukommen.35

a) Schutz im Vorfeld der Versammlung

11

Geschützt sind bereits vor Beginn der eigentlichen Versammlung alle vorbereitenden Maßnahmen.36

aa) Rechte des Veranstalters

12

Für die Vorbereitung bedeutsam ist zunächst das Recht, eine Versammlung zu veranstalten. In diesem Zusammenhang kann der Veranstalter entscheiden, ob er allein oder mit anderen gemeinsam auftritt. Er darf die Grundentscheidung treffen, ob die Versammlung unter freiem Himmel oder in geschlossenen Räumen stattfindet. Der Veranstalter wählt die Form der Veranstaltung.37 Auch den Gegenstand und den Teilnehmerkreis38 der Veranstaltung kann er bestimmen. Bedeutsam ist die grundsätzlich ebenfalls dem Veranstalter zustehende freie Wahl des Zeitpunktes39 und des Ortes40 der Versammlung.

13

Bei der freien Ortswahl kommt es allerdings darauf an, in wessen Eigentum das für die Versammlung vorgesehene Grundstück steht und u. U. auch darauf, welchem Zweck es gewidmet ist. Öffentliche Verkehrsflächen dürfen grundsätzlich im Rahmen des Gemeingebrauchs für Versammlungen genutzt werden.41 Bei Autobahnen ist indes zu beachten, dass diese nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt sind (§ 1 Abs. 3 FStrG) und ihre Benutzung durch Fußgänger oder Radfahrer (auch zu Versammlungszwecken) einer Sondernutzungserlaubnis bedarf.42 Auch ein Friedhof ist einem speziellen Zweck gewidmet, sodass für eine hier durchgeführte Kundgebung eine Genehmigung der Friedhofsverwaltung notwendig ist.43 Findet allerdings auf einem Friedhof eine Gedenkveranstaltung statt und ist damit der Friedhof – zeitweilig – zu einem Ort öffentlicher Kommunikation geworden, so kann eine separate Versammlung sanktionslos diese Gelegenheit zur Kundgabe abweichener Auffassungen nutzen.44

Das Recht der freien Ortswahl schließt nach einer – früher überwiegenden – Auffassung nicht die Befugnis ein, sich auf jedem beliebigen fremden Grundstück zu versammeln.45 Hiernach steht insbesondere nicht unter dem Schutz von Art. 8 GG, wer sich auf Grundstücken versammelt, die einem privaten Eigentümer (z. B. der Deutschen Bahn AG) gehören.46 Inzwischen hat die Rechtsprechung allerdings in einer Reihe von Entscheidungen, beginnend mit dem Fraport-Urteil des BVerfG47, sich zu der Position bekannt, dass Art. 8 im Prinzip die Versammlungsfreiheit auch auf fremden Privatgrundstücken gewährleistet48. Die freie Ortswahl nach Art. 8 bedeutet also nach heute h. M. das Recht zur Versammlung an einem beliebigen Ort.49 Im Ergebnis ändert sich hierdurch für rein private (d. h. nicht im Eigentum der öffentlichen Hand stehende) Flächen wenig, denn die Abwägung zwischen dem Eigentumsrecht des Grundstückseigentümers und dem Versammlungsrecht der Demonstranten wird in aller Regel zugunsten des Grundstückseigentümers ausfallen50 und schon aufgrund der Schutzpflicht aus Art. 14 GG und des strafbaren Hausfriedensbruches (§ 123 StGB) ein polizeiliches Einschreiten zugunsten des Eigentümers geboten sein, sofern dieser das wünscht. Einen Sonderfall gibt es indes: Nach der Rechtsprechung des BVerfG (aufgegriffen in § 18 des schleswig-holsteinischen VersFG51) stehen Versammlungen auf der Öffentlichkeit zugänglichen Kommunikationsflächen, die formell privat sind, aber einem von der öffentlichen Hand beherrschten Träger gehören, den Versammlungen auf öffentlichen Straßen und Plätzen gleich.52 Diese Judikatur wird in der deutschen Literatur in den Zusammenhang der US-amerikanischen „public-forum“-Doktrin gestellt.53 Einige Autoren gehen dabei über „Fraport“ weit hinaus und fordern, unabhängig von einer Beherrschung durch die öffentliche Hand müssten alle im Privateigentum stehenden Kommunikationsflächen für Versammlungen offenstehen und die Versammlungsfreiheit sich dort i. d. R. gegenüber dem kollidierenden Eigentumsrecht durchsetzen.54 Dies ist abzulehnen, denn erstens liegt die Kernfunktion der Grundrechte immer noch in der Abwehr staatlicher Eingriffe und nicht in der Schaffung von Berechtigungen gegenüber Privaten und zweitens gibt es keinen grundrechts-hierarchischen Vorrang der Versammlungsfreiheit gegenüber dem Eigentum. Im Übrigen ist auch in den USA die Auffassung, die im Rahmen der public-forum-Doktrin Versammlungen auf privaten Flächen den Vorrang gegenüber dem Eigentumsrecht einräumen möchte, keineswegs herrschend.55 Bei all dem darf nicht vergessen werden, dass alle zu diesem Komplex bestehenden Auffassungen sich in einem Punkt einig sind: Selbst auf im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Grundstücken genießen Versammlungen keinen Vorrang, wenn es sich nicht um für die allgemeine Kommunikation vorgesehene Flächen handelt.56 Letzteres gilt auch dann, wenn der Grundstückseigentümer ausnahmsweise (etwa an einem „Tag der offenen Tür“) seine Fläche für Besucher öffnet.57

14

Der Veranstalter darf sodann im Rahmen seiner Veranstaltungsfreiheit die Versammlung vorbereitend organisieren.58 Dazu gehört das Recht, zu der Versammlung aufzurufen oder einzuladen.59 Auch die Beschaffung von Räumlichkeiten bzw. Flächen und die Gewinnung von Rednern fallen in den Gewährleistungsbereich des Art. 8 Abs. 1.60

15

Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 zählen zudem die Anmelde- und Erlaubnisfreiheit zum grundrechtlichen Kerngehalt.61 „Anmeldung“ ist die Übermittlung von Informationen über die zukünftige Versammlung an Behörden, also eine Wissenserklärung des Bürgers; „Erlaubnis“ ist die vorherige behördliche Zustimmung zu einer künftigen Versammlung, also eine Willenserklärung des Staates.62 Versammlungen sind grundsätzlich ohne vorherige behördliche Kenntnis oder Mitwirkungshandlungen zulässig.63 Der Gesetzgeber darf die Veranstaltung einer Versammlung weder von einer Einzelfallgenehmigung abhängig machen noch ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt statuieren.64 Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers bestehen nur für öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel im Rahmen der Schrankenregelung des Art. 8 Abs. 2; diese Möglichkeiten hat der niedersächsische Gesetzgeber mit der in § 5 NVersG vorgesehenen Anzeigepflicht genutzt. Eil- und Spontanversammlungen, bei denen eine Anmeldung nicht innerhalb der üblichen Frist bzw. überhaupt nicht erfolgt, sind durch Art. 8 GG geschützt.65

bb) Die Anreise der Teilnehmer

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Geschützt ist im Vorfeld der Versammlung nach h. M. auch die Anreise der Teilnehmer.66 Gewährleistet ist ebenfalls der Zugang zu einer bevorstehenden oder sich bildenden Versammlung.67 Teile der Literatur wollen demgegenüber die Anreise nicht dem Schutz von Art. 8 unterstellen.68 Denn es bestehe kein Bedürfnis für eine derart weite Fassung des Schutzgegenstandes; staatliche Maßnahmen im Vorfeld seien vielmehr „als sonstige relevante Grundrechtsbeeinträchtigungen zu erfassen“.69 Der Kritik ist zuzugeben, dass in der Tat die Anreise zu einer Versammlung für sich genommen noch keine Versammlung darstellt.70 Doch gehört die Anreise zwingend zu einer Versammlung. Was die organisatorische Vorbereitung für den Veranstalter ist, sind Anmarsch oder Anfahrt für die Teilnehmer.71 Wäre die Anreise nicht vom Schutz durch Art. 8 GG umfasst, so bestünde die Gefahr einer Aushöhlung der Versammlungsfreiheit durch Vorfeldmaßnahmen. Mit der überwiegenden Auffassung ist deshalb die Einbeziehung der Anreise in den Schutzbereich zu bejahen.

Nach – zweifelhafter – Ansicht des OVG Berlin-Brandenburg kann sich auf Vorwirkungen des Versammlungsgrundrechts auch berufen, wer als späterer Versammlungsteilnehmer im Vorfeld der Versammlung gezielt polizeiliche Vorkontrollen und Vorbereitungen beobachtet; deswegen vorgenommene polizeiliche Maßnahmen (Identitätsfeststellung und Durchsuchung) werden allerdings von dem Gericht als nur geringfügiger Eingriff in die Versammlungsfreiheit eingestuft.72

b) Geschützte Verhaltensweisen im Rahmen der Versammlung selbst

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Versammlungen sind unabhängig davon geschützt, in welchem Umfang ihnen eine Vorbereitung vorausgegangen ist. Art. 8 GG verlangt keine besondere Organisationsstruktur.73 Auch spontane Versammlungen ohne Planung und Vorbereitung genießen den Schutz von Art. 8.74 Die Begriffe „Eilversammlung“ und „Spontanversammlung“ sind insoweit zwar im Bereich der Anwendung des NVersG von Bedeutung (§ 5 Abs. 4 und 5 NVersG), benennen aber keine unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Kategorien.

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Während der Versammlung besteht das Recht auf Abhaltung der Versammlung und das Teilnahmerecht der Versammelten.75

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Durch Art. 8 geschützt sind alle versammlungsveranlassten Verhaltensweisen der Teilnehmer.76 Hierzu gehören alle Verhaltensweisen, die einen größtmöglichen Beachtungserfolg gewährleisten sollen.77 In Betracht kommen insbesondere das Halten von Reden, Zeigen von Transparenten, Skandieren von Parolen, Singen von Liedern, Verteilen von Handzetteln und das Mitführen von Megaphonen.78

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Zur Versammlungsfreiheit gehört auch die Freiheit der Aufmachung der Teilnehmer, die sich auf Ausdrucksformen, Körperhaltung und Kleidung bezieht.79 Das Tragen provokanter Kleidung oder eine Kostümierung wird mithin im Rahmen einer Versammlung durch Art. 8 gewährleistet. Problematisch sind insoweit Vermummungen und das Tragen von Uniformen. Das Bundesverfassungsgericht hält das Tragen von Dienstuniformen auf Versammlungen für nicht von Art. 8 geschützt.80 Bis zur Grenze der Unfriedlichkeit ist dies jedoch keine Frage der tatbestandlichen Einschlägigkeit81; vielmehr ist im Rahmen der möglichen Einschränkungen zu klären, wann und wie gegen Uniformierungen und Vermummungen eingeschritten werden kann.82 Geschützt ist zudem auch die Wahl einer bestimmten äußeren Form des Versammlungszugs.83

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Streitig ist, ob in den Schutzbereich auch „infrastrukturelle Ergänzungen“ wie das Aufstellen von Informationsständen, Sitzgelegenheiten, Imbissständen, Küchen- und Toilettenwagen oder gar Zelten und Planen gehören.84 Im Hinblick auf den kommunikativen Zweck einer Versammlung wird man die Frage für Informationsstände bejahen müssen85, denn hierdurch wird kommunikativ das gemeinsame Auftreten der Versammlungsteilnehmer unterstützt. Sonstige „Hardware“ ist hingegen nicht versammlungsspezifisch, sondern lediglich ansammlungstypisch und genauso bei bloß konsumierten Sport- und Musikveranstaltungen ohne innere Verbindung der Teilnehmer üblich. Das Aufbauen derartiger Infrastruktur fällt dementsprechend nicht unter Art. 8.86 Insbesondere wird das Aufbauen von Zelten i. d. R. nicht durch die Versammlungsfreiheit gewährleistet, außer wenn selbige ausnahmsweise eine besondere funktionale oder symbolische Bedeutung für das Versammlungsthema haben.87 Insofern kann bei einem „Protestcamp“ fraglich sein, ob dieses als Ganzes dem Schutz von Art. 8 GG unterfällt;88 das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage ausdrücklich als ungeklärt eingestuft.89

c) Nachwirkung des Schutzbereichs

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Geschützt ist die Freiheit, eine Versammlung nach eigenem Entschluss und aus beliebigen Gründen vorübergehend oder dauerhaft wieder zu verlassen, auch vor ihrer Beendigung durch den Veranstalter.90 Nach Beendigung der Versammlung garantiert Art. 8 das Recht, frei auseinanderzuströmen.91 Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Teilnehmer die Versammlung aus eigenem Entschluss beendet haben oder ob ihrer Beendigung eine behördlich gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 NVersG angeordnete Auflösung zugrunde liegt. Unabhängig von der im Ergebnis bedeutungslosen92 Frage, ob die Versammlung mit der Auflösung sofort zur Ansammlung wird, ist zumindest der nachwirkende Schutz durch Art. 8 GG auch nach der Auflösung noch gegeben.93 Insoweit hat auch das BVerfG nicht sagen wollen, dass mit der rechtmäßigen Auflösung einer Versammlung das Grundrecht aus Art. 8 GG unanwendbar werde.94 Doch hat das Bundesverfassungsgericht eine Bestrafung wegen Verstößen gegen die Pflicht, sich von der aufgelösten Versammlung zu entfernen, als einen (jedenfalls mangels ausdrücklicher Normierung) zu weit gehenden Eingriff in Art. 8 GG abgelehnt.95 Das Bundesverfassungsgericht will also nicht die tatbestandliche Geltung von Art. 8 für die Phase unmittelbar nach Auflösung der Versammlung ausschließen. Vielmehr geht es darum, Einschränkungen der Versammlungfreiheit für rechtmäßig zu erklären, „die durch den vorangegangenen Eingriff“ (d. h. die Auflösungsverfügung) „als Einschränkungen zweiter Stufe mit gerechtfertigt sind“.96 Nach Ablauf einer angemessenen Frist zum Rückzug wird eine aufgelöste Versammlung allerdings zur Ansammlung ohne Schutz durch Art. 8.97 Auch eine inhaltlich identische Folgeversammlung an einem anderen Ort wäre lediglich als Ansammlung zu qualifizieren; protestieren hingegen die Teilnehmer der aufgelösten Versammlung spontan gegen die Auflösung, so ist hierin eine neue (durch Art. 8 GG geschützte) Versammlung zu sehen.98

d) Kein Schutz für die zwangsweise oder selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen

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Das Bundesverfassungsgericht hat in einer jüngeren Entscheidung mit Recht festgestellt, Art. 8 GG schütze nicht die zwangsweise oder sonstwie selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen.99 Das BVerfG stützt sich auf den Gedanken, der (notwendige) kommunikative Zweck stehe lediglich im Hintergrund, wenn mittels der Versammlung die unmittelbare Durchsetzung der eigenen Forderungen erstrebt werde. Umgekehrt heißt das: Der kommunikative Zweck muss im Vordergrund stehen, damit eine Versammlung vorliegt. Damit nimmt das BVerfG eine teleologische Reduktion des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit vor. Wenn Versammlungen nur solche Zusammenkünfte sind, die zur Meinungsbildung in öffentlichen Angelegenheiten dienen (vgl. § 2 NVersG), und die unmittelbare Durchsetzung des vertretenen Anliegens eine Meinungsbildung ja überfüssig macht, bedarf eine derartige Vorwegnahme der Meinungsbildung keines Schutzes. Die selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen ist ihrer Natur nach nicht kommunikativ. Zweck des Versammlungsgrundrechts ist es nicht, den Versammelten Erfolge zu garantieren oder gar über die rechtsstaatlich vorgesehenen Möglichkeiten hinaus eine Art „Vollstreckungsrecht“ zu gewähren. Art. 8 GG gewährt kein Recht darauf, quasi unter dem Deckmantel einer Versammlung für deren Dauer zwangsweise die Zustande herbeizuführen, die die Versammlungsteilnehmer anstreben.100 Das Recht der Versammlungsfreiheit deckt grundsätzlich nicht Maßnahmen (z. B. Blockaden oder übermäßige Lautstärke, die darauf abzielt, die Versammlung der Gegenseite akustisch untergehen zu lassen), die nicht zur Überzeugung der Gegenseite im Meinungskampf, sondern dazu führen sollen, dass sich die Gegenseite ohne Möglichkeit zu eigener Willensentscheidung einem auf sie ausgeübten Zwang beugt.101 Damit ist allerdings nicht jegliche mit absichtlicher Behinderung Dritter verbundene Demonstration aus dem Schutzbereich von Art. 8 verbannt.102 Derartige Behinderungen Dritter müssen nämlich nicht auf unmittelbare Durchsetzung eigener Forderungen gerichtet sein; vielmehr kann die Behinderung auch rein kommunikativ dazu dienen, dem eigenen Anliegen mehr Gehör in der Öffentlichkeit zu verschaffen. Meist wird freilich die selbsthilfeähnliche Durchsetzung eigener Forderungen mit Unfriedlichkeit einhergehen; dann fällt der Schutz des Art. 8 ohnehin weg.

3. Friedlichkeit und Waffenlosigkeit

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Die Merkmale „Friedlichkeit“ und „Waffenlosigkeit“ stellen nicht lediglich Schrankenregelungen dar, sondern begrenzen bereits den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit.103 Friedlichkeit und Waffenlosigkeit wird kumulativ in dem Sinne verlangt, dass bereits das Fehlen einer dieser Voraussetzungen von vornherein den Schutz von Art. 8 entfallen lässt.104 Beide stehen im Grundgesetz ebenso wie in § 1 Abs. 1 NVersG tatbestandlich nebeneinander und müssen jeweils im Lichte der anderen Begrenzung sowie der Bedeutung und Zielrichtung des Versammlungsgrundrechts selbst ausgelegt werden. Im Einzelnen sind die Begriffe der Waffenlosigkeit und (noch mehr) der Friedlichkeit sehr umstritten.

a) Friedlichkeit

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Eine Versammlung ist friedlich, wenn der Schutz potenziell durch körperliche Einwirkung gefährdeter zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, (Bewegungs-)Freiheit und Eigentum des Einzelnen gewahrt bleibt.105 Die Kommentarliteratur hat vielfach auf eine Definition des Begriffs „friedlich“ verzichtet.106 Statt dessen wird meist darauf abgestellt, wann eine Versammlung nicht friedlich ist.

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Das Bundesverfassungsgericht sieht Friedlichkeit als nicht mehr gegeben an, sobald „ersichtlich äußerliche Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa Gewalttätigkeiten oder aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen“ festzustellen sind.107 Es argumentiert mit der Überlegung, der Begriff der Friedlichkeit dürfe nicht zu eng gefasst werden, um den Geltungsbereich des Grundrechtes nicht von vornherein zu sehr einzuschränken.108 Andernfalls könne der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 weitgehend funktionslos werden.109 Weiter stützt sich das Bundesverfassungsgericht auf die systematische Gleichstellung von Friedlichkeit und Waffenlosigkeit in Art. 8 Abs. 1 GG. Der Bezug auf Waffen stelle klar, dass ein gesteigertes Gefahrenpotenzial für die physische Integrität von Personen oder Sachen gegeben sein müsse.110 Umgekehrt lässt nach der vom Bundesverfassungsgericht vertretenen Auffassung nicht jeder straf- oder gar ordnungswidrigkeitenrechtliche Rechtsverstoß eine Versammlung unfriedlich werden111 – anders ausgedrückt: Es kann Versammlungen geben, durch deren Teilnehmer Straftaten begangen werden und die dennoch als „friedlich“ einzustufen sind.

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Eine Gegenposition in der Literatur setzt „Friedlichkeit“ mit „Rechtstreue“ gleich. Depenheuer und Vosgerau verlangen in diesem Sinne von Versammlungsteilnehmern sogar eine „gesteigerte Rechtstreue“: Sie sollen sich nicht nur selbst rechtstreu verhalten, sondern zudem auch auf rechtstreues Verhalten der übrigen Versammlungsteilnehmer hinwirken.112

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Der Begriff der Friedlichkeit kann als verfassungsrechtliche Vorgabe nicht zur Disposition des (einfachen) Gesetzgebers stehen. Deswegen verbietet es sich, ihn unmittelbar von strafrechtlichen oder sonstigen einfachgesetzlichen Normen abhängig zu machen. Mit anderen Worten: Es ist grundsätzlich durchaus möglich, dass sich ein Versammlungsteilnehmer „friedlich“ im Sinne von Art. 8 GG verhält und gleichwohl strafrechtlich belangt wird. Umgekehrt muss auch ein „unfriedliches“ Versammlungsteilnehmer-Verhalten nicht stets strafbar oder rechtswidrig sein.

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Es verbleibt die Frage, wo die Grenze der Friedlichkeit verläuft. Unfriedlichkeit fängt nach (nicht unbedenklicher) h. M. erst da an, wo die rein verbale Auseinandersetzung „weit“113 überschritten wird.114 Die bloße körperliche Präzenz einer Menschenmenge, womöglich noch durch „martialisches Gehabe“ verstärkt, hindert also die Friedlichkeit der Versammlung nicht.115 Denn es gehört zur Spezifik der Versammlungsfreiheit, durch massive physische Präsenz sozialen Druck zu entfalten.116

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Unfriedlichkeit einer Versammlung kann sich bereits aus den Zielen der Veranstalter oder ihres Anhangs ergeben.117 Gemeint sind damit freilich in der Regel nicht die Inhalte, die im Rahmen der Versammlung vertreten werden sollen118; insoweit können allenfalls (beabsichtigte) unmittelbare Gewaltaufrufe im Rahmen der Versammlung von vornherein das Verdikt der Unfriedlichkeit rechtfertigen.119 Selbst wenn durch die Versammlung unfriedliche, aber außerhalb der Versammlung liegende Fernziele gefördert werden sollen, macht das die Versammlung nicht unfriedlich.120 Nur wenn seitens der Veranstalter ein unfriedlicher äußerlicher Verlauf der Versammlung zumindest vorausgesehen und gebilligt wird, lässt sich die Versammlung anhand der Ziele als unfriedlich einstufen.121 In Betracht kommen insoweit vor allem direkte Drohungen mit körperlicher Gewalttätigkeit oder Gewaltaufrufe im Vorfeld, von denen sich die Veranstalter nicht distanzieren.122

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Im Rahmen der Versammlung kann Unfriedlichkeit schon gegeben sein, bevor es zu Gewalttätigkeiten kommt. Es genügt, dass konkrete Anhaltspunkte für unmittelbar bevorstehende Gewalttätigkeiten sprechen.123 Allein ein militärisches oder paramilitärisches Auftreten reicht als Anhaltspunkt für bevorstehende Gewalttätigkeiten nicht aus.124 Derartige Versammlungen (insbesondere Demonstrationen) gleichen weniger einem Kriegseinsatz als vielmehr Militärparaden, die ja normalerweise nicht in einen bewaffneten Einsatz übergehen. Wenn insbesondere Links- oder Rechtsradikale ihre Fähigkeit und Bereitschaft zur Gewalt lediglich durch entsprechend martialisches Auftreten demonstrieren, ist eine derartige Demonstration als solche friedlich – und bleibt es in der Praxis ja meist auch. Problematisch ist die Frage der Vermummung. Diese führt nach überwiegender Ansicht nicht automatisch zur Annahme von Unfriedlichkeit125, kann diese aber indizieren.126 Zutreffenderweise muss man hier differenzieren. Eine Vermummung kann nämlich verschiedene Zwecke haben. Sie kann die inhaltliche Aussage der Versammlung unterstreichen; dann indiziert sie nicht unbedingt Unfriedlichkeit.127 Auch kann die Vermummung dem Schutz der Versammlungsteilnehmer dienen, wenn diese etwa zu befürchten haben, im Falle des Erkanntwerdens zur Zielscheibe von gewaltbereiten inländischen Extremisten oder der Schergen eines ausländischen Terrorregimes oder einer ausländischen Terrororganisation zu werden. In diesen Fällen lässt sich ebenfalls nicht unbedingt aus der Vermummung auf Unfriedlichkeit schließen. Andererseits ist Vermummung ein „probates“ Mittel für Gewalt suchende und ausübende Versammlungsteilnehmer, ihre eigene strafrechtliche Verfolgung zu erschweren. Die Erfahrung lehrt, dass aus den Reihen vermummter Demonstrationsteilnehmer vielfach Gewalttaten begangen werden, insbesondere aus „schwarzen Blöcken“ heraus. Dass eine derartige Vermummung tatsächlich dem Zweck dient, unerkannt Straftaten zu begehen, steht freilich erst fest128, wenn die Gewalttätigkeiten begonnen haben. Unfriedlichkeit muss aber nach den allgemeinen Regeln schon bei einer hohen Wahrscheinlichkeit der Gefahrverwirklichung bejaht werden und damit auch schon vor Beginn von Gewalttätigkeiten, sofern genügend Indizien vorliegen. Es kommt mithin auf die Gesamtumstände an. Wenn – außer eben dem eigenen Schutz vor Strafverfolgung wegen Gewalttaten – kein nachvollziehbarer Grund für die Vermummung ersichtlich ist, genügen bereits relativ geringe zusätzliche Indizien, um Unfriedlichkeit anzunehmen: In Betracht kommen etwa das gemeinsame Tragen von für gewaltsame Auseinandersetzungen geeigneter Kleidung129 (meist zu bejahen in „schwarzen Blöcken“), das aggressive Skandieren von Parolen oder die gezielte Annäherung an die Polizeikräfte oder andere Objekte, die für die Versammlungsteilnehmer erfahrungsgemäß beliebte „Zielscheiben“ darstellen.130 Auch die verbale Androhung von Gewalt oder vorangegangene Ausschreitungen gleichen Musters können berücksichtigt werden.131 Gibt es für die Vermummung (u. U. sogar in Verbindung mit Schutzkleidung, etwa wegen zu erwartender aggressiver Gegendemonstranten132) dagegen billigenswerte Gründe133, lässt sie in aller Regel nicht den Schluss auf Unfriedlichkeit zu. Bestimmte gewaltvorbereitende Handlungen signalisieren im Übrigen selbst ohne Vermummung oder Uniformierung die Unfriedlichkeit: Zu nennen sind in diesem Zusammenhang z. B. das Aufrichten von Barrikaden134 und das Anlegen eines Depots von Gegenständen, die als Waffe verwendet werden können, etwa Pflastersteine.

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Eindeutig und unstreitig ist Unfriedlichkeit jedenfalls dann anzunehmen, wenn die Versammlung einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt.135 Dann kommt es nicht darauf an, ob dieses Verhalten vom Veranstalter, vom Leiter oder von den Teilnehmern ausgeht.136 Gleichgültig ist es in solchen Fällen auch, ob die Versammlung nach den Vorstellungen der Veranstalter und Teilnehmer ursprünglich friedlich bleiben sollte.137 Aufrührerisch ist die Versammlung zum einen dann, wenn sie einen Umsturz herbeiführen soll, zum anderen, wenn sie Mittel des gewaltsamen Widerstandes gegen rechtmäßig handelnde Vollstreckungsbeamte ist.138 Gewalttätigkeit ist gegeben, wenn aktiv körperlich gefährdend auf Personen oder Sachen eingewirkt wird139, wobei nach überwiegender Auffassung die Schwelle erst überschritten wird, sobald dies in „aggressiver und erheblicher Weise“ geschieht.140 Das Werfen mit faulem Obst, Eiern und Farbbeuteln soll unerheblich sein und nicht ausreichen, da dies keine Gefährdung, sondern nur eine Provokation sei.141 Richtigerweise wird hier jedoch zu differenzieren sein: Auf Menschen geworfene derartige Gegenstände begründen immer die Gefahr von Verletzungen oder zumindest Beschädigungen der Kleidungsstücke, sodass Gewalttätigkeit zu bejahen ist142; werden solche Gegenstände dagegen lediglich gegen eine Bühne oder vergleichbar stabile Gegenstände geworfen, bleibt es in der Tat bei „friedlicher“ Provokation.143 Noch im Rahmen des „Friedlichen“ liegt jedenfalls ein aggressives Verhalten, das lediglich psychisch wirkt, etwa auf die verbale Verächtlichmachung anderer zielt.144

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Ein Sonderproblem, an dem sich in der Vergangenheit viel Streit entzündet hat, stellen Sitzblockaden dar.145 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gelten diese als friedlich, solange sie sich auf passive Resistenz beschränken146, selbst wenn sich die Teilnehmer anketten.147 Die Literatur hat diese Lösung des Bundesverfassungsgerichts inzwischen weitgehend akzeptiert.148 Dem ist für den Regelfall zuzustimmen, denn eine bloß passive Sitzblockade gefährdet Leben, Gesundheit, Eigentum oder (Bewegungs-)Freiheit normalerweise nicht. Ausnahmen sind allerdings denkbar, insbesondere wenn die Blockade – egal ob sitzend oder stehend – Menschen bzw. Menschengruppen einschließt und hierdurch deren (Bewegungs-)Freiheit angegriffen wird.149 Insbesondere hinsichtlich der Blockade von Demonstrationszügen durch Gegendemonstranten wird zu differenzieren sein: Eine bloß symbolische Blockade, die den Demonstrationszug nicht aufhält, ist als friedlich einzustufen.150 Wird der Demonstrationszug hingegen durch die Blockade tatsächlich daran gehindert, den vorgesehenen Weg zu nehmen, stellt dies einen massiven Angriff auf die Bewegungsfreiheit dar und kann nicht mehr „friedlich“ genannt werden.151

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Aus den Versammlungsinhalten kann sich eine Unfriedlichkeit in der Regel nicht ergeben. Grundsätzlich schützt Art. 8 GG Versammlungen unabhängig von der Frage, welche Inhalte auf der Versammlung vertreten werden. Auf der Versammlung geäußerte Meinungen machen eine Versammlung nicht unfriedlich, solange es sich nicht um direkte Aufrufe zu Gewalttaten handelt.152 Eine Äußerung, die nach Art. 5 Abs. 2 GG nicht unterbunden werden darf, kann auch nicht Anlass für versammlungsbeschränkende Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 GG sein.153

b) Waffenlosigkeit

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Neben dem Gebot der Friedlichkeit und in engem Zusammenhang mit diesem steht das Waffenverbot. Es wird verbreitet als eine Ausprägung des Friedlichkeitsgebots eingestuft.154 Doch soll die Friedlichkeit ein konkret gefährliches, die Waffenlosigkeit hingegen ein abstrakt gefährliches Verhalten aus dem Schutzbereich von Art. 8 verbannen. Insoweit ist die Waffenlosigkeit mehr als ein bloßer Unterfall der Friedlichkeit. Zugleich kann eine Versammlung mit Waffen durchaus friedlich sein, wenn die Waffen nicht in Verwendungsabsicht mitgeführt werden. Das Vorhandensein von Waffen begründet lediglich eine widerlegliche Vermutung für Unfriedlichkeit.155 Das Verhältnis von Friedlichkeit und Waffenlosigkeit lässt sich deshalb am besten mit dem „Bild von zwei sich schneidenden, aber nicht identischen Kreisen“ beschreiben.156 Für die Nicht-Anwendbarkeit von Art. 8 macht es freilich keinen Unterschied, ob die Versammlung unfriedlich und bewaffnet oder „nur“ unfriedlich oder „nur“ bewaffnet ist.

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Unter „Waffen“ sind zumindest alle „Waffen im technischen Sinne“ zu verstehen.157 Waffen im technischen Sinne sind ihrer Natur, ihren Konstruktionsmerkmalen oder ihren besonderen Eigenschaften nach von vornherein dazu bestimmt, als Waffe zu dienen.158 Für die Einordnung als Waffe im technischen Sinne bietet § 1 Waffengesetz einen in der Praxis brauchbaren Maßstab. Doch ist der Waffenbegriff verfassungsunmittelbar gültig; das Waffengesetz darf nicht als dessen konstitutive Ausfüllung missverstanden werden.159 Änderungen des Waffengesetzes wirken sich dementsprechend auf die Auslegung von Art. 8 nicht aus. In der Regel sind alle Gegenstände, die dem Waffengesetz (WaffG) oder Kriegswaffenkontrollgesetz (KWKG) unterfallen, Waffen; in Betracht kommen aber auch sonstige gefährliche (auch selbst hergestellte) Gegenstände oder Stoffe mit Waffencharakter. Waffen sind z. B. Schusswaffen, Stoßwaffen, Schlagringe, Totschläger, Gummiknüppel, Mehrzweckeinsatzstöcke, Teleskopstöcke, mit Nägeln durchtriebene Holzstöcke, Stahlruten, Nunchaku, zweiseitig geschliffene Springmesser, Bajonette, Messerkrallen, spitze Wurfsterne, Präzisionsschleudern, Elektroschockgeräte, Tränengassprühdosen, chemische Kampfstoffe und Brandbomben („Molotowcocktails“)160; auch Reizgas-Sprühdosen gehören wegen der Möglichkeit des Einsatzes zu Angriffen in diese Kategorie.161 Bei Waffen im technischen Sinne kommt es nicht darauf an, zu welchem Zweck sie mitgeführt werden. Selbst wenn die Versammlungsteilnehmer die feste Absicht haben, die Waffen nicht einzusetzen, fällt die Versammlung aus dem Schutzbereich von Art. 8 heraus.162

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Nach h. M. werden darüber hinaus vom Waffenbegriff auch sonstige Gegenstände erfasst, sofern sie zur Verletzung von Personen oder Beschädigung von Sachen geeignet sind und auch zu diesem Zweck mitgeführt werden.163 In diesem Zusammenhang geht es primär um Baseballschläger, Stöcke, Steine und Ketten. Auch Kampfhunde gehören hierhin.164 Gegen die von der h. M. vorgenommene für maßgeblich erklärte Zweckbestimmung werden Einwände vorgebracht: Teile der Literatur165 sehen kein Bedürfnis für die Ausweitung des Waffenbegriffs über die Waffen im technischen Sinne hinaus. Denn das Abstellen auf den Zweck, zu dem die Gegenstände mitgeführt werden, entspreche der Prognose zur Friedlichkeit. Der Kritik am Kriterium „Zwecksetzung“ ist zuzustimmen. Denn mit dem Kriterium „Zwecksetzung“ wird in die auf abstrakte Gefährlichkeit abstellende Waffenlosigkeit die Notwendigkeit einer konkreten Prognose hineingetragen und damit die dogmatische Unterscheidung zwischen „Friedlichkeit“ und „Waffenlosigkeit“ verwischt. Zugleich bringt das Abstellen auf den Zweck des Mitführens auch in der Praxis keinerlei Nutzen, der über die Friedlichkeitsprognose hinausginge. Für die Einordnung als „Waffe“ im Sinne von Art. 8 ist deswegen allein auf die abstrakte Gefährlichkeit abzustellen. Abstrakt gefährlich sind über die Waffen im technischen Sinne hinaus auch alle anderen Gegenstände, die ähnliche Verletzungen und Beschädigungen herbeiführen können. Beispielsweise einen Baseballschläger (im Gegensatz zum „gewöhnlichen“ Totschläger) zur „Nicht-Waffe“ im Sinne von Art. 8 zu erklären, nur weil dieser (auch) als Sportgerät verwendet werden kann, ergibt wenig Sinn.166 Nur in Ausnahmefällen kommt eine teleologische Reduktion in Betracht: Versammelt sich etwa eine Baseball-Mannschaft mit Baseballschlägern zum Training, wird man sie nicht als „bewaffnet“ im Sinne von Art. 8 einstufen können167; sinngemäß gilt dies auch für eine Gruppe von Bauarbeitern auf einer Baustelle mit einem Berg von Pflastersteinen. Derartige Konstellationen bieten jedoch in der Praxis kaum Anlass für juristische Auseinandersetzungen.

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Nicht zu den Waffen zählen Eier, Farbbeutel, faules Obst etc.168 Denn sie kommen in ihrer (abstrakten) Gefährlichkeit den Waffen im technischen Sinne nicht nahe. Allerdings kann ihr Einsatz Unfriedlichkeit begründen.169 Ebenfalls keine Waffen sind Transparentstangen170, da sie ja primär dem Hochhalten von Transparenten und damit dem kommunikativen Zweck dienen.

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Keine Waffen im Sinne von Art. 8 sind auch „Schutz-“ „Passiv-“ oder „Defensivwaffen“.171 Gemeint sind damit Gegenstände, die keine einer Waffe vergleichbare Verwendungsmöglichkeit für Angriffe bieten. Hierunter fallen z. B. Schutzschilde, Helme, Schutz- und Gasmasken, Motorradbekleidung, Polsterungen und Regenmäntel.

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Das Waffenverbot gilt für alle Teilnehmer der Versammlung einschließlich der Ordner. Auch das nachvollziehbare Bedürfnis zum Selbstschutz gegen gewalttätige Gegendemonstranten rechtfertigt keine Ausnahme.172 Drohen Gewaltakte, müssen sich die Versammlungsteilnehmer auf Schutzkleidung beschränken; aktives Vorgehen gegen gewalttätige Störer ist Sache der Polizei.

c) Fragen der teilweise unfriedlichen bzw. bewaffneten Versammlung

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Ein erhebliches praktisches Problem liegt in „gemischten“ Versammlungen, bei denen ein Teil der Teilnehmer ersichtlich unfriedlich und/oder bewaffnet ist, während ein anderer Teil sich entsprechend den Vorgaben von Art. 8 Abs. 1 verhält. Gewalttäter nutzen häufig sogar gezielt eine große Menge von Demonstranten, um aus dem Schutz der Masse heraus Straftaten begehen zu können. Juristisch gesehen ist dies zunächst einmal insoweit einfach zu beurteilen, als jedenfalls sämtliche unfriedlichen und/oder bewaffneten Teilnehmer nicht den Schutz von Art. 8 GG genießen.173 Fraglich ist aber, wann die Versammlung insgesamt und damit auch Veranstalter, Leiter und übrige Teilnehmer den Schutz des Versammlungsgrundrechtes verlieren. Art. 8 ist ein Grundrecht des Einzelnen. Grundsätzlich ist daher auf die Friedlichkeit und Waffenlosigkeit jedes einzelnen Teilnehmers abzustellen; das nicht diesen Anforderungen entsprechende Verhalten anderer Teilnehmer lässt nicht per se seinen Schutz durch Art. 8 GG entfallen.174 Nicht mehr im geschützten Bereich bewegen sich allerdings Teilnehmer, die sich – und sei es auch nur verbal oder durch Gewährung von „Deckung“ – mit Gewalttätern solidarisieren175