Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern E-Book

• Herausgeber: Richard Boorberg Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2020

Seitenzahl: 435

Beschreibung

Der Ratgeber für neue und amtierende Gemeinderäte und Stadträte In dem handlichen Nachschlagewerk vermitteln die Verfasser das unverzichtbare Fachwissen für die kommunalen Mandatsträgerinnen und Mandatsträger in Bayern. Das Taschenbuch ist für den Gebrauch in der Gemeinderatssitzung konzipiert und behandelt in fünf Kapiteln eingehend und praxisorientiert die Bereiche: Gemeinde und ihre Organe, Gemeindefinanzen und Gemeindehaushalt, Planen und Bauen in der Gemeinde, Personal in den Gemeinden sowie Haftungsfragen im kommunalen Bereich. Aktuelle Fragen im Fokus Dabei stehen die Themen des Kapitels Planen und Bauen seit den mehrmaligen Baurechtsnovellen, der Energiewende und der voranzutreibenden Digitalisierung im Fokus der Gemeinden und werden eingehend und praxisnah erläutert. Mit Schaubildern und Schemata … Wesentliche Begriffe aus dem Haushalts- sowie aus dem Bau- und Planungsrecht sind in alphabetischer Auflistung erklärt. Außerdem erleichtern Schaubilder und Schemata die praktische Handhabung, z.B. zu Prüfung der Beschlussfähigkeit im Gemeinderat, Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben, Steuereinnahmen der bayerischen Gemeinden, kommunalem Finanzausgleich, Aufstellung und Beanstandung eines Bebauungsplans, Prüfung der Umweltbelange und Umweltauswirkungen, Unterschieden zwischen Beamtinnen und Beamten sowie Tarifbeschäftigten etc. … und praktischem Stichwortverzeichnis Nicht zuletzt sorgt das überarbeitete Stichwortverzeichnis dafür, dass die Leserinnen und Leser sich rasch und sicher zurechtfinden. Inklusive Geschäftsordnungsmustern etc. Die Geschäftsordnungsmuster für kleinere und für größere Gemeinden sowie neue Muster zur Zugangseröffnung für die elektronische Kommunikation und zur Datenschutzbelehrung "Ratsinformationssystem" runden den Band ab. Wichtiges Grundwissen für erfolgreiche Kommunalpolitiker Die Herausgeber thematisieren nicht nur das Grundwissen für Mandatsträgerinnen und -träger, sondern auch spezielle Fragen aus ihren Erfahrungen aus der täglichen Beratungspraxis des Bayerischen Gemeindetags und aktuelle kommunalpolitische Entwicklungen. Wichtige Entscheidungen aus der Rechtsprechung sind angeführt. Renommiertes Herausgeber- und Autorenteam Herausgeber sind das ehemalige Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags Dr. Jürgen Busse und das Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Landkreistags Dr. Johann Keller. Mitgewirkt haben außerdem der Finanzreferent Hans-Peter Mayer, der Kommunalrechtsexperte Dr. Andreas Gaß und Frau Barbara Gradl, die für das Vergabewesen zuständige Referentin des Bayerischen Gemeindetags. Zielgruppe: Gemeinderätinnen und Gemeinderäte Stadträtinnen und Gemeinderäte

Leseprobe

Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte in Bayern

Grundwissen für kommunale Mandatsträger

Dr. Jürgen Busse,

Geschäftsführer der Bayerischen Akademie für Verwaltungsmanagement, Rechtsanwalt, Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags a. D.

Dr. Johann Keller,

Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Bayerischen Landkreistags

Mit freundlicher Unterstützung von Dr. Andreas Gaß, Direktor beim Bayerischen Gemeindetag, (Mitarbeit im 1. Kapitel, VI.; Anlagen 1 bis 4), Barbara Gradl, Referatsdirektorin beim Bayerischen Gemeindetag (3. Kapitel, IV.) und Hans-Peter Mayer,

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek | Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über www.dnb.de abrufbar.

5. Auflage, 2020

Print ISBN 978-3-415-06668-7 E-ISBN 978-3-415-06670-0

© 2002 Richard Boorberg Verlag

E-Book-Umsetzung: Datagroup int. SRL, Timisoara

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlages. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Titelfoto: © Flamingo Images – stock.adobe.com

Richard Boorberg Verlag GmbH & Co KG | Scharrstraße 2 | 70563 Stuttgart Stuttgart | München | Hannover | Berlin | Weimar | Dresdenwww.boorberg.de

Vorwort

In den Städten, Märkten und Gemeinden Bayerns beginnt am 1. Mai 2020 eine neue Wahlperiode. Etwa 32.000 Mandatsträger werden in die Stadt- und Gemeinderäte gewählt. Eine beachtliche Zahl davon wird erstmals ein solches Amt und Verantwortung für das politische Geschehen vor Ort übernehmen.

Die Tätigkeit im Gemeinderat ist bekanntlich ehrenamtlich. Das ist gut so, denn auf diese Weise können reichhaltige Erfahrungen aus dem eigentlichen Beruf in die Gemeinderatsarbeit eingebracht werden. Es genügt aber nicht, sich nur auf diese Erfahrungen zu verlassen. Die Anforderungen an das Amt eines Gemeinderatsmitglieds sind auch in rechtlicher Hinsicht vielfältig. Bereits die Zusammenarbeit im Gemeinderat, geregelt in der Geschäftsordnung, will gelernt sein. Informationsbedarf besteht erst recht in den verschiedenen Rechtsgebieten, in denen der Gemeinderat Entscheidungen zu treffen hat. Dem Grunde nach sollte jedes Gemeinderatsmitglied an einer Fortbildung teilnehmen, in der das nötige Basiswissen vermittelt wird.

Die Städte und Gemeinden stehen vor aktuellen kommunalpolitischen Herausforderungen, die von den neu gewählten Mandatsträgern zu bewältigen sind: So sind die Kommunen gefordert, das Klimaschutzprogramm 2030 mit den Sektoren Gebäude, Verkehr, Land- und Forstwirtschaft, Industrie und Energiewirtschaft umzusetzen. Es geht darum, innovative Konzepte zu planen, mit der Bürgerschaft zu diskutieren und finanzierbare Maßnahmen für einen vernünftigen, nachhaltigen Umwelt- und Klimaschutz zu realisieren.

Im Rahmen der digitalen Angebote der Rathäuser müssen die Gemeinden das Bayerische E-Governmentgesetz mit Leben erfüllen, welches jede Gemeinde verpflichtet hat, bis zum 1. 1. 2020 ein Informationssicherheitskonzept zu erarbeiten. Aktuelle Aufgaben der Städte und Gemeinden sind auch der Ausbau der Glasfaseranschlüsse und die Erweiterung der kommunalen Online-Angebote, das WLAN für öffentliche Schulen und zugleich der verantwortungsvolle Umgang mit den neuen Medien. Notwendig ist es auch hier, dass sich die Mandatsträger fortbilden.

Das vorliegende Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte ist hervorragend als Einstieg in die wichtigsten Rechtsmaterien geeignet. Es ist von Praktikern für Praktiker geschrieben. In anschaulicher Form, ohne wissenschaftlich-theoretische Ausführungen, werden insbesondere die Grundregeln der Gemeinderatssitzung, die Gemeindefinanzen, das Bau- und Vergaberecht, das Personalrecht und das Haftungsrecht beschrieben. Das Buch trägt die Handschrift des Bayerischen Gemeindetags; Herausgeber sind das frühere Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags Dr. Jürgen Busse und das Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Landkreistags Dr. Johann Keller. Mitautoren sind der Finanzreferent Hans-Peter Mayer, der Kommunalrechtsexperte Dr. Andreas Gaß und Frau Barbara Gradl, die für das private Baurecht zuständige Referentin des Bayerischen Gemeindetags.

In dem Taschenbuch werden die reichhaltigen Erfahrungen aus zahlreichen Schulungen kommunaler Mandatsträger, unter anderem beim Bayerischen Selbstverwaltungskolleg, dokumentiert. Die praxisorientierte Darstellung spiegelt ihre Erfahrung aus zahllosen Beratungsgesprächen wider. Die handliche Form des Taschenbuchs trägt außerdem dazu bei, dass es problemlos in die Sitzungen mitgenommen und dort zum raschen Nachschlagen Verwendung finden kann. Selbst den Bediensteten der Gemeindeverwaltungen kann es für die kurzfristige Beantwortung von Rückfragen dienlich sein.

München, im Februar 2020

Dr. Jürgen Busse

Geschäftsführer der Bayerischen Akademie für Verwaltungsmanagement,

Rechtsanwalt,

Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags a. D.

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1. Kapitel Die Gemeinde und ihre Organe

I. Die Gemeinde

II. Der Gemeinderat

1. Die beiden Hauptorgane

2. Zusammensetzung des Gemeinderats

III. Die Gemeinderatssitzung

1. Geschäftsordnung

2. Einladung zur Gemeinderatssitzung

3. Beschlussfähigkeit des Gemeinderats

4. Öffentlichkeit/Nichtöffentlichkeit

5. Ausschluss wegen persönlicher Beteiligung

6. Ablauf der Sitzung

7. Geschäftsordnungsanträge

8. Abstimmung

9. Wahlen

10. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung

11. Hausrecht und Sitzungsordnung

12. Verschwiegenheitspflicht

IV. Der erste Bürgermeister

1. Erledigung „laufender Angelegenheiten“

2. „Dringliche Anordnungen“

3. Vertretung der Gemeinde

V. Satzungsrecht

1. Allgemeines

2. Verfahren

3. Rechtsnatur der Satzungen

4. Satzungen zur Regelung örtlicher Angelegenheiten (Art. 23 GO)

5. Satzungen zur Regelung der Benutzung des Eigentums der Gemeinde und ihrer öffentlichen Einrichtungen (Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO)

6. Satzungen der Gemeinde zur Regelung des Anschluss- und Benutzungszwangs (Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GO)

7. Bewehrte Satzungen

8. Rückwirkung von Satzungen

VI. Wirtschaftliche Betätigung

1. Rechtsformen gemeindlicher Unternehmen

2. Allgemeine Voraussetzungen für die Zulässigkeit gemeindlicher Unternehmen

3. Besondere Voraussetzungen für gemeindliche Unternehmen in Privatrechtsform

VII. Bürgerbegehren, Bürgerentscheid

1. Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens

2. Verfahrensfragen

3. Durchführung des Bürgerentscheids

4. Wirkungen eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids

5. Sog. Ratsbegehren

2. Kapitel Gemeindefinanzen – Gemeindehaushalt

I. Die finanziellen Grundlagen der Gemeinden

1. Finanzhoheit

2. Die eigenen Einnahmen der Gemeinden

3. Die Bedeutung der einzelnen eigenen Einnahmen

4. Der Kommunale Finanzausgleich

5. Die Ausgaben der Gemeinden

6. Das Konnexitätsprinzip

II. Der Haushalt

1. Vorbericht

2. Verwaltungshaushalt – Vermögenshaushalt

3. Erläuterungen zum Haushalt

4. Haushaltsquerschnitt

5. Der Stellenplan

III. Finanzplanung

1. Finanzplanungsbekanntmachung

2. Inhalt und Zusammensetzung der Finanzplanung

3. Beschlussfassung

IV. Rechnungslegung

1. Allgemein

2. Wichtige Begriffe im Zusammenhang mit der Rechnungslegung

V. Sonstige Begriffe

1. Anlagevermögen

2. Außerplanmäßige Ausgaben und Einnahmen

3. Budget

4. Deckungsfähigkeit

5. Deckungsreserve

6. Erlass

7. Finanzausgleich

8. Finanzplanung

9. Finanzzuweisungen

10. Gesamtdeckungsprinzip

11. Haushaltseinnahme- und -ausgabereste

12. Haushaltsquerschnitt

13. Ist-Ausgaben und Ist-Einnahmen

14. Kalkulatorische Kosten

15. Kostenrechnende Einrichtungen

16. Kassenwirksamkeitsprinzip

17. Kreisumlage

18. Niederschlagung

19. Rücklagen

20. Schlüsselzuweisungen

21. Sperrvermerk

22. Stellenplan

23. Stundung

24. Überplanmäßige Ausgaben und Einnahmen

25. Vergabe von Aufträgen

26. Vermögenshaushalt

27. Verwaltungshaushalt

3. Kapitel Planen und Bauen in der Gemeinde

I. Erläuterungen des Planungsrechts

1. Änderung von Bebauungsplänen

2. Außenbereich

3. Bauerwartungsland

4. Baugebot

5. Bauleitplanung

6. Baulücken

7. Baumassenzahl

8. Baunutzungsverordnung (BauNVO)

9. Bausperre

10. Bauweise

11. Bebauungsplan

11a. Beschleunigtes Verfahren

12. Bestandsschutz

13. Beteiligung der Öffentlichkeit

14. Dorfgebiet (MD)

15. Einfügen

16. Einvernehmen

17. Enteignung

18. Erschließung

19. Flächennutzungsplan

20. Folgekosten

21. Geschossflächenzahl (GFZ)

22. Gestaltungssatzung

23. Gewerbegebiet (GE)

24. Grundflächenzahl (GRZ)

25. Industriegebiet (GI)

26. Innenbereich

27. Kerngebiet (MK)

28. Kleinsiedlungsgebiet (WS)

29. Mischgebiet (MI)

30. Nachfolgekostenverträge

31. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung

32. Planreife des Bebauungsplans

33. Privilegierte Vorhaben

34. Raumordnung

35. Raumordnungsverfahren

36. Regionale Planungsverbände

37. Sondergebiet (SO)

38. Splittersiedlung

39. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

40. Städtebauliche Verträge

41. Tiefgaragenbonus

42. Umweltprüfung im Rahmen der Bauleitplanung

43. Urbanes Gebiet

44. Veränderungssperre

45. Vertrauensschaden

46. Vorhaben- und Erschließungsplan

47. Wohngebiet

II. Die Behandlung des Bauantrags in der Gemeinderatssitzung

1. Baugesetzbuch und Bayerische Bauordnung

2. Prüfung von Bauvorhaben nach dem Baugesetzbuch

III. Aufstellung eines Bebauungsplans

IV. Bauvergaberecht

1. Bedeutung und Entwicklung des Vergaberechts

2. Vergaberecht als Haushaltsrecht

3. Schwellenwerte und Rechtschutz bei europaweiten Vergaben

4. Abgrenzung VOB und VgV

5. Ablauf einer ordnungsgemäßen Auftragsvergabe

6. Vergaben im Gemeinderat

7. Vergabe und Zuwendungen

8. Weitere Anwendungsbereiche

4. Kapitel Personal in den Gemeinden Beschäftigte (Angestellte – Arbeiter) – Beamte

1. Welches Personal wird in den Gemeinden beschäftigt?

2. Warum können die Gemeinden eigenes Personal beschäftigen?

3. Welches Personal muss die Gemeinde beschäftigen?

4. Wie viel Personal braucht eine Gemeinde?

5. Wer ist für personalrechtliche und personalwirtschaftliche Entscheidungen zuständig?

6. Welche haushaltsrechtlichen Voraussetzungen müssen geschaffen werden?

7. Wie sind die Rechtsverhältnisse der Beschäftigten geregelt?

8. Welche Pflichten haben Beschäftigte?

9. Welche Ansprüche hat ein Beschäftigter?

10. Was versteht man unter Eingruppierung?

11. Wie setzt sich das Entgelt zusammen?

12. Was ist Voraussetzung für eine Höhergruppierung?

13. Wie kann ein Arbeitsverhältnis beendet werden?

14. Warum gibt es Beamte und wie ist ihr Rechtsverhältnis geregelt?

15. Was sind die wesentlichen Unterschiede zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten?

16. Welche wichtigen beamtenrechtlichen Begriffe gibt es?

17. Welche Pflichten haben Beamte?

18. Welche Rechte hat ein Beamter?

a) Ernennung – Beförderung

b) Besoldung – Versorgung

19. Welche Fälle der Beendigung eines Beamtenverhältnisses gibt es?

20. In welchem Rechtsverhältnis liegt die Zukunft?

Anhang zum 4. Kapitel

1. Welche Rechtsstellung hat der erste Bürgermeister?

2. Entscheidungen des Gemeinderats im Zusammenhang mit berufsmäßigen Bürgermeistern

3. Entscheidungen des Gemeinderats im Zusammenhang mit ehrenamtlichen ersten Bürgermeistern

5. Kapitel Haftungsfragen im kommunalen Bereich

1. Was bedeutet Haftung?

2. Haftung bei hoheitlicher Tätigkeit

3. Rückgriff – Regress

4. Haftung bei fiskalischer Tätigkeit

5. Strafrechtliche Verantwortlichkeit

6. Was habe ich zu beachten – wie kann ich mich schützen?

7. Spenden und Sponsoring im kommunalen Bereich

a) Annahme unter Vorbehalt

b) Dokumentation des Zuwendungsangebots

c) Entscheidung über die Annahme durch den Gemeinderat (bzw. beschließenden Ausschuss)

d) Information der Rechtsaufsichtsbehörde

Anlagen Muster des Bayerischen Gemeindetags

Anlage 1 Geschäftsordnung des Gemeinderats – Marktgemeinderats – Stadtrats (Geschäftsordnung – GeschO) (Muster des Bayerischen Gemeindetags für kleinere Gemeinden/Städte)

A. Die Gemeindeorgane und ihre Aufgaben

I. Der Gemeinderat

§ 1 Zuständigkeit im Allgemeinen

§ 2 Aufgabenbereich des Gemeinderats

II. Die Gemeinderatsmitglieder

§ 3 Rechtsstellung der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder, Befugnisse

§ 4 Umgang mit Dokumenten und elektronischen Medien

§ 5 Fraktionen

III. Der erste Bürgermeister oder die erste Bürgermeisterin

1. Aufgaben

§ 6 Vorsitz im Gemeinderat

§ 7 Leitung der Gemeindeverwaltung, Allgemeines

§ 8 Einzelne Aufgaben

§ 9 Vertretung der Gemeinde nach außen

§ 10 Abhalten von Bürgerversammlungen

§ 11 Sonstige Geschäfte

2. Stellvertretung

§ 12 Weitere Bürgermeister und Bürgermeisterinnen, weitere Stellvertretung, Aufgaben

IV. Ortssprecher

§ 13 Rechtsstellung, Aufgaben

B. Der Geschäftsgang

I. Allgemeines

§ 14 Verantwortung für den Geschäftsgang

§ 15 Sitzungen, Beschlussfähigkeit

§ 16 Öffentliche Sitzungen

§ 17 Nichtöffentliche Sitzungen

II. Vorbereitung der Sitzungen

§ 18 Einberufung

§ 19 Tagesordnung

§ 20 Form und Frist für die Einladung

§ 21 Anträge

III. Sitzungsverlauf

§ 22 Eröffnung der Sitzung

§ 23 Eintritt in die Tagesordnung

§ 24 Beratung der Sitzungsgegenstände

§ 25 Abstimmung

§ 26 Wahlen

§ 27 Anfragen

§ 28 Beendigung der Sitzung

IV. Sitzungsniederschrift

§ 29 Form und Inhalt

§ 30 Einsichtnahme und Abschrifterteilung

V. Bekanntmachung von Satzungen und Verordnungen

§ 31 Art der Bekanntmachung

C. Schlussbestimmungen

§ 32 Änderung der Geschäftsordnung

§ 33 Verteilung der Geschäftsordnung

§ 34 Inkrafttreten

Anlage 2 Geschäftsordnung des Gemeinderats – Marktgemeinderats – Stadtrats (Geschäftsordnung – GeschO) (Muster des Bayerischen Gemeindetags für größere Gemeinden/Städte)

A. Die Gemeindeorgane und ihre Aufgaben

I. Der Gemeinderat

§ 1 Zuständigkeit im Allgemeinen

§ 2 Aufgabenbereich des Gemeinderats

II. Die Gemeinderatsmitglieder

§ 3 Rechtsstellung der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder, Befugnisse

§ 4 Umgang mit Dokumenten und elektronischen Medien

§ 5 Fraktionen, Ausschussgemeinschaften

§ 6 Rechtsstellung der berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieder, Aufgaben

III. Die Ausschüsse

1. Allgemeines

§ 7 Bildung, Vorsitz, Auflösung

2. Aufgaben der Ausschüsse

§ 8 Vorberatende Ausschüsse

§ 9 Beschließende Ausschüsse

§ 10 Rechnungsprüfungsausschuss

IV. Der erste Bürgermeister oder die erste Bürgermeisterin

1. Aufgaben

§ 11 Vorsitz im Gemeinderat

§ 12 Leitung der Gemeindeverwaltung, Allgemeines

§ 13 Einzelne Aufgaben

§ 14 Vertretung der Gemeinde nach außen

§ 15 Abhalten von Bürgerversammlungen

§ 16 Sonstige Geschäfte

2. Stellvertretung

§ 17 Weitere Bürgermeister und Bürgermeisterinnen, weitere Stellvertretung, Aufgaben

V. Ortssprecher

§ 18 Rechtsstellung, Aufgaben

B. Der Geschäftsgang

I. Allgemeines

§ 19 Verantwortung für den Geschäftsgang

§ 20 Sitzungen, Beschlussfähigkeit

§ 21 Öffentliche Sitzungen

§ 22 Nichtöffentliche Sitzungen

II. Vorbereitung der Sitzungen

§ 23 Einberufung

§ 24 Tagesordnung

§ 25 Form und Frist für die Einladung

§ 26 Anträge

III. Sitzungsverlauf

§ 27 Eröffnung der Sitzung

§ 28 Eintritt in die Tagesordnung

§ 29 Beratung der Sitzungsgegenstände

§ 30 Abstimmung

§ 31 Wahlen

§ 32 Anfragen

§ 33 Beendigung der Sitzung

IV. Sitzungsniederschrift

§ 34 Form und Inhalt

§ 35 Einsichtnahme und Abschrifterteilung

V. Geschäftsgang der Ausschüsse

§ 36 Anwendbare Bestimmungen

VI. Bekanntmachung von Satzungen und Verordnungen

§ 37 Art der Bekanntmachung

C. Schlussbestimmungen

§ 38 Änderung der Geschäftsordnung

§ 39 Verteilung der Geschäftsordnung

§ 40 Inkrafttreten

Anlage 3 Zugangseröffnung für die elektronische Kommunikation (Muster des Bayerischen Gemeindetags)

Anlage 4 Datenschutzbelehrung Ratsinformationssystem (RIS) (Muster des Bayerischen Gemeindetags)

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abs.

Absatz

AllMBl

Allgemeines Ministerialblatt

AO

Abgabenordnung

Art.

Artikel

BAT

Bundes-Angestelltentarifvertrag

BauGB

Baugesetzbuch

BauNVO

Baunutzungsverordnung

BayBO

Bayerische Bauordnung

BayGT

Bayerischer Gemeindetag

BayHO

Bayerische Haushaltsordnung

BayLplG

Bayerisches Landesplanungsgesetz

BayVBl

Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

BayVGH

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BBesG

Bundesbesoldungsgesetz

BDA

Besoldungsdienstalter

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl

Bundesgesetzblatt

BImSchG

Bundes-Immissionsschutzgesetz

BMT-G

Bundesmanteltarif für Arbeiter

BNatSchG

Bundesnaturschutzgesetz

BV

Bayerische Verfassung

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

d. h.

das heißt

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DVBl

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

EStG

Einkommensteuergesetz

e.V.

eingetragener Verein

FAG

Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Finanzausgleichsgesetz)

ff.

fortfolgende

FMBl

Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat

GA

Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

GewSt

Gewerbesteuer

GFZ

Geschossflächenzahl

GG

Grundgesetz

GLKrWG

Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte (Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz)

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GO

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern

GOM

Geschäftsordnungsmuster für den Gemeinderat des Bayerischen Gemeindetags

GR

Gemeinderat

GRM

Gemeinderatsmitglied(er)

GrStG

Grundsteuergesetz

GRZ

Grundflächenzahl

GVBl

Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt

GWB

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

i. V. m.

in Verbindung mit

KAG

Kommunalabgabengesetz

KommHV

Kommunalhaushaltsverordnung

KommJur

Kommunaljurist (Zeitschrift)

KommP

Kommunalpraxis (Zeitschrift)

KWBG

Gesetz über Kommunale Wahlbeamte

LKrO

Landkreisordnung für den Freistaat Bayern

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)

Nr.

Nummer

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift)

o. g.

oben genannt

ÖPNV

Öffentlicher Personennahverkehr

RIS

Ratsinformationssystem

ROG

Raumordnungsgesetz

S.

Seite

s.

siehe

sog.

so genannte

StGB

Strafgesetzbuch

TOP

Tagesordnungspunkt

TVöD

Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)

Ustbet.

Umsatzsteuerbeteiligung

UVgO

Unterschwellenvergabeordnung

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung

UVPG

Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung

v. H.

vom Hundert

VGemO

Verwaltungsgemeinschaftsordnung

vgl.

vergleiche

VgV

Vergabeverordnung

VOB

Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen

VVöA

Verwaltungsvorschrift zum öffentlichen Auftragswesen

z. B.

zum Beispiel

1. Kapitel Die Gemeinde und ihre Organe

I. Die Gemeinde

„Die Gemeinde ist wichtiger als der Staat“, sagte bereits Theodor Heuss, der erste Bundespräsident, der hinzufügte, dass das Wichtigste die Menschen sind, die in den Gemeinden leben. Theodor Heuss hat damit zwei wichtige Grundsätze angesprochen, die bei der täglichen Arbeit im Gemeinderat zu beachten sind:

1.Das Wohl der Menschen steht im Vordergrund. Nicht Eigennutz, Partei- oder Gruppeninteressen, sondern die bestmöglichen Lösungen für alle Einwohner einer Gemeinde sind das oberste Ziel. Das lässt sich natürlich nicht immer erreichen, weil die Interessenlage oft unterschiedlich ist. Es geht aber darum, möglichst gerechte Kompromisse zu erzielen. Das setzt Offenheit in der Kommunalpolitik, Gesprächsbereitschaft mit den Bürgerinnen und Bürgern und eine transparente Entscheidungsfindung voraus. Wie wichtig das ist, lässt sich an den Bürgerprotesten gegen bedeutende Planungsentscheidungen der jüngeren Vergangenheit ablesen (z.B. Bau von Hochspannungsleitungen, Anlagen für erneuerbare Energien, auch „Stuttgart 21“). Es gilt mehr denn je verständlich zu machen, aus welchen Gründen und mit welcher Zielsetzung die konkrete Entscheidung dem Wohl der Menschen dient.

2.Die Gemeinde steht als „ursprüngliche Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung“ in ihrer Bedeutung noch vor dem Staat. Das ist nicht zuletzt historisch bedingt und findet etwa in Art. 11 BV seinen Niederschlag. Dort heißt es, dass die Selbstverwaltung der Gemeinden „dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben“ dient. Die Gemeinden werden deshalb auch als „Keimzelle der Demokratie“ oder als „Schule der Demokratie“ bezeichnet.

Die Gemeinden sind – wie erwähnt – ihrer überragenden Bedeutung wegen mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet. Auch wenn man in den europäischen Institutionen (z. B. EU-Kommission, EuGH) und auf Ebene der Mitgliedstaaten der EU den Wert des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden allenfalls allmählich erkennt (etwa für Frankreich mit klassischem zentralistischem Staatsaufbau und seinen gut 35.000 Gemeinden ein schier revolutionärer Gedanke; vgl. dazu BayGT 4/2019, S. 112 ff.), muss die Bedeutung des Selbstverwaltungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, namentlich in Bayern, umso stärker betont werden. Es beinhaltet letztlich das Recht der Gemeinden, innerhalb ihres Gemeindegebietes mit eigenem Personal und eigener Finanzausstattung alle ortsbezogenen Angelegenheiten erledigen zu dürfen, denen sich die Gemeinde annehmen will. Das Selbstverwaltungsrecht steht unter dem Vorbehalt, dass die Angelegenheit nicht bereits durch den Staat geregelt ist. In der Praxis führt dieser Vorbehalt leider dazu, dass Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts mehr und mehr beschränkt wurden. Nicht selten ergibt sich das bereits daraus, dass den Gemeinden staatliche Aufgaben zur Erledigung übertragen, ihnen aber nicht die dafür erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Die Gemeinden müssen dann eigenes Geld für Staatsaufgaben verwenden, das ihnen natürlich bei der Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsangelegenheiten fehlt. Seit Einführung des Konnexitätsprinzips in Bayern ist hier für neue Aufgaben bzw. Anforderungen an bestehende Aufgaben eine deutliche Verbesserung eingetreten. Auch auf Bundesebene hat die Föderalismusreform Fortschritte gebracht. Zwar wurde dort kein Konnexitätsprinzip eingeführt, durch den neu gefassten Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG wurde es dem Bund jedoch untersagt, den Gemeinden oder Gemeindeverbänden neue Aufgaben zu übertragen. Auch dies bietet Schutz vor neuen Verpflichtungen zur Aufgabenerfüllung, wenngleich der Bund weiterhin Standards für bestehende kommunale Aufgaben insbesondere im Sozialbereich erhöhen kann, ohne rechtlich zu einem Kostenausgleich verpflichtet zu sein. Auf europäischer Ebene fehlt hingegen nach wie vor ein Konnexitätsprinzip.

II. Der Gemeinderat

1. Die beiden Hauptorgane

Die Bayerische Gemeindeordnung kennt zwei Hauptorgane: den Gemeinderat und den ersten Bürgermeister (vgl. Art. 29 GO). Beide Organe stehen rechtlich selbständig nebeneinander, sie werden ja schließlich auch jeweils direkt vom Volk gewählt. Kein Organ ist dem anderen über- oder untergeordnet. In der Praxis kann das zu Konflikten führen, wenn etwa ein „starker Bürgermeister“ den Gemeinderat zu dominieren versucht. Umgekehrt neigen auch Gemeinderäte dazu, den ersten Bürgermeister „an die kurze Leine“ zu nehmen, indem sie dessen Kompetenzbereich, vor allem in finanziellen und personalrechtlichen Fragen, außerordentlich eng gestalten. Mitunter kommt es vor, dass ein einfacher Angestellter einer Firma einen größeren Entscheidungsspielraum hat als ein erster Bürgermeister. Das kann nicht Sinn und Zweck der Sache sein.

Die Kompetenzabgrenzung sollte sich daran orientieren, dass rasches und effizientes Handeln im Alltag einen möglichst weitgehenden Entscheidungsspielraum des ersten Bürgermeisters erfordern (ehemals bezeichnet als „Neues Steuerungsmodell“). In das Geschäftsordnungsmuster (GOM) des Bayerischen Gemeindetags ist das bereits eingearbeitet. Dort wird vorgeschlagen, dass der Gemeinderat nur wichtige Grundsatzangelegenheiten selbst entscheiden sollte. Darunter fallen z. B. die in Art. 32 Abs. 2 Satz 2 GO genannten Aufgaben, aber auch solche Angelegenheiten, die aufgrund ihrer Bedeutung für die Gesamtgemeinde vom Gemeinderat entschieden werden sollten (vgl. § 2 GOM). Alle Angelegenheiten, die nicht notwendigerweise im Gemeinderat behandelt werden müssen, sollten jedenfalls in größeren Gemeinden und Städten auf beschließende Ausschüsse (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 GO) oder auf den ersten Bürgermeister (Art. 37 Abs. 2, 43 Abs. 2 GO) zur selbständigen Entscheidung übertragen werden.

In haushaltsrechtlichen Angelegenheiten wird empfohlen, die Befugnis des ersten Bürgermeisters bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln auf einen Betrag von 4 bis 5 € je Einwohner festzusetzen. Der erste Bürgermeister einer Gemeinde mit 3 000 Einwohnern sollte also die Kompetenz haben, im Rahmen der durch Haushaltsplan bereits festgesetzten Beträge im Einzelfall Entscheidungen bis zu einem Betrag von 15 000 € treffen zu können. Das ist nicht mit den sog. Verfügungsmitteln des ersten Bürgermeisters zu verwechseln. Hier geht es vielmehr um die sonstigen Haushaltsansätze, z. B. für die Beschaffung von Geräten, Büromaterial usw. Das Budgetrecht des Gemeinderats wird dadurch nicht berührt, weil er im Rahmen der Entscheidung über den Haushaltsplan den zu beachtenden Rahmen vorgibt.

Auch im Nachhinein sollte sich der Gemeinderat große Selbstdisziplin auferlegen. Es geht nicht darum, etwa im Rahmen der Rechnungsprüfung über Beträge von 20, 50 oder 100 € zu diskutieren, auch wenn bei solchen kleinen Beträgen in der Regel besondere eigene Erfahrungen eingebracht werden können. Vielmehr gilt es, z. B. bei der Vergabe oder nachträglichen Prüfung großer Bauaufträge in Millionenhöhe besondere Sorgfalt walten zu lassen. Leider zeigt sich in der Praxis, dass mangels eigener Fachkunde solche weitreichenden Entscheidungen oft allein auf der Basis der Ausführungen der Fachleute ohne intensive Diskussion getroffen werden.

2. Zusammensetzung des Gemeinderats

Die Zusammensetzung des Gemeinderats, insbesondere die Zahl der Gemeinderatsmitglieder (GRM), regelt Art. 31 GO. Sie ist abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde. Besonders erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang die sog. Inkompatibilitätsvorschriften. Gemeint sind damit die Regelungen, unter welchen Voraussetzungen jemand dem Gemeinderat nicht angehören kann:

Erinnert sei an dieser Stelle zunächst daran, dass die frühere Regelung, wonach in Gemeinden bis zu 10 000 Einwohnern Ehegatten, Eltern und Kinder sowie Geschwister nicht gleichzeitig dem Gemeinderat angehören konnten, mit Wirkung vom 1. 9. 2006 aufgehoben wurde. Ehe und Familie werden dadurch nicht mehr schlechter gestellt als nichteheliche Lebensgemeinschaften und eingetragene Lebenspartnerschaften, für die ein solches Verbot schon früher nicht galt.

Inkompatibilität besteht aber

–für Beamte und leitende oder hauptberufliche Arbeitnehmer der Gemeinde bzw. einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört,

–für leitende Beamte und leitende Arbeitnehmer von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 v. H. beteiligt ist (eine Beteiligung am Stimmrecht genügt) und

–für Beamte und Arbeitnehmer der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befasst sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats.

„Arbeitnehmer“ im Sinne der Inkompatibilitätsvorschriften ist nicht, wer „überwiegend körperliche Arbeit“ verrichtet (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 GO). Das soll dem Umstand Rechnung tragen, dass nach Art. 137 GG nur die Wählbarkeit von Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst, nicht aber von Arbeitern eingeschränkt werden kann. Da seit Inkrafttreten des TVöD (Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst) im Alltag aber nicht mehr zwischen Angestellten und Arbeitern unterschieden wird, hat sich der bayerische Gesetzgeber eine Hilfskonstruktion einfallen lassen. Zunächst erweitert er die Inkompatibilitätsvorschriften in Art. 31 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1–4 GO auf alle Arbeitnehmer, schließt dann aber in Satz 2 wieder jene Personen aus, die „überwiegend körperliche Arbeit verrichten“, ohne allerdings zu definieren, was darunter genau zu verstehen ist. Die Frage der Abgrenzung wird vielmehr der Praxis überlassen. Das führt zu erheblichen Auslegungsschwierigkeiten. Ist etwa ein Beschäftigter des gemeindlichen Bauhofs, der hauptsächlich Maschinen bedient (z.B. Lkw- und Baggerführer) mehr geistig oder mehr körperlich tätig? Im Interesse einer verfassungskonformen Rechtsanwendung sollte im Zweifel so entschieden werden, dass die Ausübung des Gemeinderatsmandats möglich ist. Dabei spielt nach neuerer Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 14. 6. 2017, Az.: 10 C 2.16) auch eine Rolle, inwieweit der Arbeitnehmer auf Verwaltungsentscheidungen Einfluss nehmen und so ein Interessenkonflikt zwischen Mandatsausübung und Arbeitnehmereigenschaft bestehen kann.

Abgrenzungsprobleme bereiten in der Praxis ferner die Begriffe des „leitenden“ und „hauptberuflichen“ Arbeitnehmers. Letzteres wird angenommen, wenn die Person mit mehr als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit beschäftigt ist. Bei einer Arbeitszeit von 39 Stunden je Woche für Arbeitnehmer liegt also die Grenze bei 19,5 Stunden. Schwieriger ist die Auslegung des Begriffs „leitend“. Man wird davon ausgehen müssen, dass jede Position mit eigenständigen Entscheidungsbefugnissen von einigem Gewicht davon erfasst ist. Darunter wird insbesondere der Geschäftsleiter einer Gemeinde fallen, in größeren Städten unter Umständen auch der Leiter eines Sachgebiets oder einer gemeindlichen Einrichtung (z. B. Bauhof).

Inkompatibilität tritt allerdings nicht ein, wenn der Beamte oder Arbeitnehmer während der Dauer seines Gemeinderatsmandats ohne Bezüge beurlaubt ist oder seine Rechte und Pflichten wegen der Wahl in eine gesetzgebende Körperschaft ruhen. Ein Beamter oder Arbeitnehmer kann dem Gemeinderat ferner angehören, wenn er sich im Rahmen der Altersteilzeit im Blockmodell bereits in der Freistellungsphase befindet.

Ausdrücklich geregelt wurde inzwischen auch, dass es nicht möglich ist, in mehreren Gemeinden gleichzeitig dem Gemeinderat anzugehören. Früher war das schon deswegen ausgeschlossen, weil eine Gemeinderatskandidatur nur am Ort des Schwerpunkts der Lebensbeziehungen möglich war. Inzwischen genügt dafür aber bereits ein Nebenwohnsitz, sodass theoretisch an mehreren Orten ein Gemeinderatsmandat denkbar wäre (vgl. aber Art. 25 Abs. 3 GLKrWG). Das ist indessen nicht wünschenswert.

Ein erster Bürgermeister kann außerdem weder in der eigenen noch in einer anderen Gemeinde zugleich ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied sein. Ein Landrat kann schon wegen seiner Funktion als oberster Beamter der Rechtsaufsichtsbehörde „Landratsamt“ nicht Mitglied des Gemeinderats einer kreisangehörigen Gemeinde seines Landkreises sein; für eine kreisfreie Gemeinde ist dies durch ausdrückliche gesetzliche Regelung untersagt.

III. Die Gemeinderatssitzung

Der Gemeinderat beschließt in Sitzungen (Art. 47 Abs. 1 GO). Eine Beschlussfassung im schriftlichen Umlaufverfahren oder mittels neuer Medien (z. B. Telefonkonferenz; E-Mail-Abfrage) ist also nicht zulässig. Für Vorbereitung und Ablauf der Sitzungen sowie für die Ausführung der gefassten Beschlüsse gelten folgende Regeln:

1. Geschäftsordnung

a) Notwendigkeit

Zu Beginn der Wahlperiode muss sich jeder Gemeinderat eine Geschäftsordnung geben (Art. 45 Abs. 1 GO), denn sie gilt grundsätzlich nur für die laufende Wahlperiode. Die Geschäftsordnung aus der abgelaufenen Wahlperiode kann zwar durch ausdrücklichen Beschluss oder stillschweigend übernommen werden. Es ist aber zweckmäßig, jeweils zu Beginn einer Wahlperiode die bisherigen Regelungen kritisch auf Notwendigkeit, Richtigkeit und praktische Auswirkungen zu überprüfen. Eine Idee aus der Praxis, der bisherige Gemeinderat könnte für die neue Wahlperiode die Geschäftsordnung vorgeben, entspricht nicht der Rechtslage; für den Gemeinderat in seiner neuen Zusammensetzung wäre das allenfalls eine Empfehlung, keinesfalls aber verbindlich.

Die Vorschriften in der Gemeindeordnung enthalten vielfach nur Grundsätze, die durch die Geschäftsordnung näher präzisiert werden. Dieses Recht, sich selbst Regeln geben zu können, resultiert aus dem Selbstverwaltungsrecht und wird auch „Geschäftsordnungsautonomie“ genannt. Die Geschäftsordnung soll Vorbereitung, Ablauf und Umsetzung der Gemeinderatssitzung nach demokratischen Grundsätzen möglichst klar und einfach regeln. Sie ist schriftlich festzulegen.

Das Verfahren einer Gemeinderatssitzung wird aber auch von anderen Regeln bestimmt, sodass insgesamt folgende Vorschriften und Entscheidungen in der nachstehenden Reihenfolge zu beachten sind:

–gesetzliche Vorschriften,

–Geschäftsordnung,

–Einzelbeschlüsse des Gemeinderats,

–allgemeine ungeschriebene Regeln.

b) Rechtsnatur

Der Gemeinderat ist kein Parlament, sondern Verwaltungsorgan. Seine Geschäftsordnung wird von der herrschenden Meinung als interne Organisationsvorschrift angesehen. Sie entfaltet grundsätzlich keine Wirkung für Dritte, sondern regelt lediglich die Rechte und Pflichten der Mitglieder untereinander. Über den rein internen Bereich hinaus wirken allerdings die Regelungen über die Art der gemeindlichen Bekanntmachungen. Aus diesem Grund empfiehlt eine Mindermeinung, die Geschäftsordnung öffentlich bekannt zu machen. In jedem Fall kann die Geschäftsordnung Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Überprüfung sein.

c) Inhalt

Die Geschäftsordnung muss (mindestens) Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen sowie über den Geschäftsgang des Gemeinderats und seiner Ausschüsse enthalten (Art. 45 Abs. 2 GO). Ehemals hatte das Staatsministerium des Inneren eine amtliche Mustergeschäftsordnung herausgegeben (zuletzt AllMBl. 1990, S. 291); sie wurde jedoch nicht mehr aktualisiert. Der Bayerische Gemeindetag hat deshalb unter Fortführung der bewährten früheren Regelungen ein eigenes Geschäftsordnungsmuster entwickelt, auf das an dieser Stelle verwiesen wird (siehe Anlagen 1 und 2). Die folgenden Ausführungen berücksichtigen die dortigen Empfehlungen.

Die Geschäftsordnung zielt darauf ab, neben den innerorganisatorischen Regeln für die Gemeinderatssitzung auch eine Kompetenzabgrenzung zwischen erstem Bürgermeister und Gemeinderat vorzunehmen. Insoweit ist allerdings zu beachten, dass die Geschäftsordnung nicht von zwingenden gesetzlichen Vorschriften abweichen kann. Das gilt auch für den gesetzlich definierten Aufgabenbereich des ersten Bürgermeisters. Soweit die Geschäftsordnung dessen Kompetenzen, z. B. zur Vorbereitung der Sitzungen, zur Ladung der Gemeinderatsmitglieder, zur Leitung der Sitzungen, aber auch zur Erledigung bestimmter Angelegenheiten in eigener Zuständigkeit (Art. 37 Abs. 1 GO) betrifft, hat sie den Charakter von Empfehlungen für den ersten Bürgermeister. Dieser wird sich im Regelfall daran orientieren, kann aber ohne Rechtsverstoß davon abweichen.

Ebenso wenig kann die Geschäftsordnung die Rechte der einzelnen Gemeinderatsmitglieder beschneiden. Das gilt insbesondere für das Recht auf ausreichende Information zur Vorbereitung auf die Gemeinderatssitzungen. Auch von der festgesetzten Ladungsfrist kann nicht nach Belieben abgewichen werden, erst recht nicht vom vorgeschriebenen Verfahren der Ladung.

Entsteht Streit über Inhalt oder Auslegung der Geschäftsordnung, ist ein Mehrheitsbeschluss des Gemeinderats herbeizuführen.

d) Missachtung der Geschäftsordnung

Wird die Geschäftsordnung im Einzelfall nicht beachtet, so hat dies unterschiedliche Rechtsfolgen, je nachdem von welcher Bestimmung abgewichen wird.

Die Nichtbeachtung einer zwingenden Vorschrift, die im Regelfall bereits aus der Gemeindeordnung als zwingende gesetzliche Vorschrift zu entnehmen ist, kann zur Unwirksamkeit der gefassten Beschlüsse führen.

Beispiel:

Zu einer Gemeinderatssitzung wird eingeladen, ohne dass die Ladungsfrist beachtet wird oder ohne dass den GRM eine Tagesordnung zur Verfügung gestellt wird. In diesem Fall fehlt es an einer ordnungsgemäßen Ladung, was zur Beschlussunfähigkeit des Gemeinderats gemäß Art. 47 Abs. 2 GO führt. Die gefassten Beschlüsse sind rechtsfehlerhaft, selbst wenn alle fehlerhaft geladenen GRM trotzdem zur Sitzung erscheinen und den Ladungsmangel nicht rügen.

Nach der neueren Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Urteil vom 20. 6. 2018, Az.: 4 N 17.1548) kann inzwischen eine Heilung des Ladungsmangels auch dadurch eintreten, dass sich das nicht ordnungsgemäß geladene Gemeinderatsmitglied bereits im Voraus beim Sitzungsleiter aus persönlichen Verhinderungsgründen entschuldigt hat (näheres dazu siehe unter „3. Beschlussfähigkeit des Gemeinderats“).

Wird hingegen lediglich eine disponible Bestimmung der Geschäftsordnung (z. B. Abstimmungsreihenfolge) nicht beachtet, hat dies keine Bedeutung für die Wirksamkeit der gefassten Beschlüsse. Das einzelne GRM kann sich allenfalls an die Aufsichtsbehörde wenden.

e) Rauchverbot

Eine eigenständige Regelung dazu ist im Hinblick auf das zum 1. 1. 2008 in Kraft getretene Nichtraucherschutzgesetz (ab 1. 8. 2010 sog. Gesundheitsschutzgesetz) entbehrlich geworden.

2. Einladung zur Gemeinderatssitzung

a) Zuständigkeit

Der erste Bürgermeister oder – falls er verhindert ist – sein Stellvertreter (Art. 39 Abs. 1 GO) beruft den Gemeinderat unter Angabe der Tagesordnung ein (Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO). Zeit und Ort der Sitzung werden durch den ersten Bürgermeister festgelegt. Die Geschäftsordnung kann zwar bestimmte Sitzungstage, einen regelmäßigen Sitzungsbeginn und eine bestimmte Sitzungshäufigkeit vorsehen. Da die Geschäftsordnung aber nicht in die Rechte des ersten Bürgermeisters eingreifen kann, sind diese Vorschriften für den ersten Bürgermeister nicht zwingend. Er wird sich im Regelfall an der Empfehlung der Geschäftsordnung orientieren. Außerdem hat es sich eingebürgert, einen Sitzungsplan für ein ganzes Kalenderjahr oder für ein Halbjahr aufzustellen, der nach Möglichkeit auch eingehalten wird.

In den nachfolgenden Fällen muss der erste Bürgermeister eine Sitzung einberufen:

–unverzüglich nach Beginn der Wahlzeit des Gemeinderats (Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO i. V. m. Art. 23 Abs. 1 GLKrWG);

–wenn ein Viertel der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder schriftlich oder elektronisch unter Bezeichnung des Beratungsgegenstands eine Sitzung verlangt (Art. 46 Abs. 2 Satz 3 GO). Das Viertel errechnet sich aus der gesetzlichen Mitgliederzahl des Gemeinderats (Art. 31 Abs. 2 GO), also ohne Hinzurechnung des ersten Bürgermeisters und ohne Berücksichtigung etwaiger berufsmäßiger Gemeinderatsmitglieder;

–wenn die Bürgerversammlung eine Empfehlung verabschiedet hat, innerhalb der Frist von 3 Monaten nach Art. 18 Abs. 4 GO aber keine reguläre Gemeinderatssitzung vorgesehen ist, auf der die Empfehlung behandelt werden könnte;

–wenn ein Bürgerbegehren eingereicht wurde, innerhalb der Frist von einem Monat nach Art. 18a Abs. 8 GO aber keine reguläre Gemeinderatssitzung vorgesehen ist, auf der über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden werden könnte.

b) Form und Frist

Seit jeher war klar, dass die Einladung schriftlich (also nicht mündlich) zu ergehen hat. Sie muss Tag und Ort der Sitzung benennen sowie eine Tagesordnung enthalten.

Mit Blick auf den immer stärkeren Einsatz der elektronischen Kommunikation, den auch die Rechtsprechung billigt, wird die Schriftform zunehmend in elektronischer Weise erfüllt. Das neue Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags trägt dem Rechnung, indem in § 20 bzw. § 25 GOM mehrere Alternativen für die Ladung angeboten werden:

(1) „Vollelektronische“ Ladung mit sog. Ratsinformationssystem:

Unter der Voraussetzung, dass die Gemeinderatsmitglieder mit der elektronischen Kommunikation einverstanden sind (vgl. § 4 Abs. 3 GOM), werden Sitzungstermin und Sitzungsort per E-Mail mitgeteilt, d. h. dem Empfänger übermittelt.

Die Tagesordnung wird dabei nicht mitgeschickt; sie kann über einen mit der vorher genannten E-Mail mitgeteilten Link im Ratsinformationssystem abgerufen werden. Dabei ist darauf zu achten, dass der Zugang nur dem GRM möglich ist, d. h. gegenüber Dritten geschützt ist. Die Rechtsprechung akzeptiert dies inzwischen als ausreichend für die Erfüllung der Bringschuld bei der Ladung, auch wenn damit eigentlich nur die Mitteilung über Ort und Zeit der Sitzung „überbracht“ wird, während die Tagesordnung selbst vom GRM erst „abgeholt“ werden muss. Dieser (moderate) Sinneswandel der Rechtsprechung ist erfreulich, weil damit die Tagesordnung selbst kaum noch (unbeabsichtigt) in falsche Hände geraten kann.

Weitere Unterlagen, insbesondere Beschlussvorlagen, werden in diesem Fall grundsätzlich nur elektronisch im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.

Technikaffine GRM werden bei dieser Art der Ladung außerdem von „Papierkram“ befreit, zumal sich die Nutzung von Tablets zur Vorbereitung und in den Sitzungen zunehmend durchsetzt.

(2) Elektronische bzw. schriftliche Ladung mit sogenanntem Ratsinformationssystem:

Im Unterschied zur vollelektronischen Ladung kann hier die eigentliche Ladung selbst auch schriftlich verschickt werden. Dabei muss gleichzeitig auch die Tagesordnung in Schriftform mitgeschickt werden. Für die elektronische Ladung gelten im Übrigen die gleichen Anforderungen wie unter (1). Diese Variante bietet sich an, wenn nicht alle GRM ihr Einverständnis mit einer rein elektronischen Abwicklung des Ladungsverfahrens erklären.

(3) Elektronische bzw. schriftliche Ladung ohne sog. Ratsinformationssystem:

Bei dieser Variante fehlt es an einem geschützten Speicherbereich im Datenverarbeitungssystem der Gemeinde, aus dem die GRM mit besonderer Zugangsberechtigung Informationen abrufen könnten. Damit müssen die Mitteilung von Sitzungstermin und -ort wie Tagesordnung schriftlich oder per E-Mail verschickt werden. Auch die (freiwillige) Bereitstellung weiterer Unterlagen geschieht dann schriftlich oder per E-Mail. Zum Schutz der Daten (z. B. Inhalt der Tagesordnung zur nichtöffentlichen Sitzung oder der Sitzungsunterlagen) ist im Einzelfall die Versendung per De-Mail oder in verschlüsselter Form erforderlich.

Bei der klassisch schriftlichen Ladung werden die entsprechenden Schriftstücke (Ladung, Tagesordnung, evtl. ergänzende Unterlagen) in Papierform verschickt.

Entscheidet sich der Gemeinderat in seiner Geschäftsordnung für eine elektronische Einladung, so ist dazu, wie bereits erwähnt, das Einverständnis der Mitglieder erforderlich. Da die Technikaffinität unter den GRM sehr unterschiedlich ausgeprägt sein dürfte, kann niemand gezwungen werden, entgegen seinen eigenen Überzeugungen und Fähigkeiten der elektronischen Ladung zuzustimmen. Ggf. muss „zweigleisig“ (in Papierform und elektronisch) geladen werden, wobei der Gleichbehandlungsgrundsatz in Form der rechtzeitigen möglichst gleichzeitigen und umfassenden Information aller zu beachten ist.

Als Zugang der elektronischen Ladung wird der Zeitpunkt angenommen, zu dem sie im elektronischen Briefkasten des Empfängers oder bei seinem Provider eingegangen und üblicherweise mit der Kenntnisnahme zu rechnen ist (die Rechtsprechung geht davon aus, dass jeden Tag – auch abends – der Eingang des elektronischen Postfachs geprüft wird, wie das auch bei einem Hausbriefkasten angenommen wird).

Die Ladung in Papierform kann durch einfachen Brief (in verschlossenem Umschlag, zwingend, wenn nichtöffentliche Sitzungsunterlagen enthalten sind) versandt, durch Boten übergeben (mit oder ohne Empfangsbestätigung), aber auch förmlich zugestellt werden (z. B. gegen Postzustellungsurkunde). Wichtig ist, dass die Ladung in den Machtbereich des Empfängers gelangt. Eine Aushändigung (nur) an das GRM ist nicht erforderlich. Im Zweifel muss aber die Gemeinde den Zugang der Ladung nachweisen. Im Falle der Ladung mit einfachem Brief ist dies schwierig, weil lediglich die Aufgabe des Briefes bei der Post, nicht aber die Übermittlung durch den Postboten bezeugt werden kann. Damit hier nicht noch einige Zeit später eine unterbliebene Ladung gerügt werden kann, erlaubt die Rechtsprechung, den Zugang der Ladung dadurch nachzuweisen, dass die ordnungsgemäße Ladung vom Sitzungsleiter festgestellt, diese Feststellung in der Niederschrift über die betreffende Sitzung vermerkt sowie die Sitzungsniederschrift vom Gemeinderat genehmigt wird.

Die Ladungsfrist wird in der Geschäftsordnung bestimmt. Eine Ladungsfrist von 5 Tagen hat sich in der Praxis als zweckmäßig erwiesen. Der Tag des Zugangs der Ladung und der Sitzungstag sind bei der Berechnung der Frist nicht mitzurechnen (vgl. § 20 bzw.§ 25 GOM). Für dringende Fälle kann die Geschäftsordnung eine Verkürzung der Ladungsfrist auf 3 Tage vorsehen. Eine kürzere Ladungsfrist als 3 Tage ist im Hinblick darauf bedenklich, dass die GRM nicht ohne weiteres zeitlich so disponieren und vor allem sich auch nicht hinreichend auf die einzelnen Tagesordnungspunkte vorbereiten können.

c) Tagesordnung

In der Tagesordnung sind die Beratungsgegenstände einzeln und inhaltlich so konkret zu benennen, dass es den GRM möglich ist, sich auf die Behandlung der jeweiligen Gegenstände vorzubereiten (§ 19 Abs. 2 bzw.§ 24 Abs. 2 GOM). Globalbezeichnungen wie „Bauangelegenheiten“, „Grundstücksangelegenheiten“, „Personalangelegenheiten“, „Vertragsangelegenheiten“ usw. genügen nicht. Ebenso können unter „Verschiedenes“ oder „Sonstiges“ grundsätzlich keine Beschlüsse gefasst werden. Zwischen öffentlichen und nichtöffentlichen Gemeinderatssitzungen besteht insoweit kein Unterschied.

Korrekterweise muss eine Tagesordnung etwa wie folgt lauten:

TOP ………… Bauanträge:

a)Antrag auf Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Grundstück Fl.Nr. ………… Gemarkung …………, Straße ………… (Adresse des Baugrundstücks)

b)Antrag auf Errichtung eines Mehrfamilienhauses auf dem Grundstück Hauptstraße 5,

c)

Die Tagesordnung kann auch auf Anlagen Bezug nehmen, die einen Gegenstand näher konkretisieren (z. B. „Bauanträge – siehe beigefügte Einzelaufstellung“, wenn dort die zu behandelnden Bauanträge einzeln und inhaltlich konkret genug benannt werden). Die Anlage ist dann wesentlicher Bestandteil der Tagesordnung und muss gleichzeitig verschickt werden. Wird die Anlage erst später nachgereicht, muss sie so rechtzeitig bei den GRM sein, dass die Ladungsfrist noch eingehalten wird.

Nachdem die Tagesordnung für öffentliche Sitzungen ortsüblich bekannt zu machen ist und oftmals auch auf der Homepage der Gemeinde veröffentlicht wird, sollten schutzwürdige Daten (z. B. Namen von Antragstellern) den GRM möglichst gesondert in den Sitzungsunterlagen mitgeteilt werden, denn die Veröffentlichung dieser Daten ist für die Information der Öffentlichkeit über den Gegenstand der öffentlichen Sitzung in der Regel nicht erforderlich (§ 19 Abs. 2 Satz 2 bzw. § 24 Abs. 2 Satz 2 GOM).

Beratungsgegenstände, die nicht ausdrücklich auf der Tagesordnung stehen, können in der betreffenden Sitzung also grundsätzlich nicht behandelt werden. Davon gibt es zwei Ausnahmen (§ 21 Abs. 2 bzw. § 26 Abs. 2 GOM):

–eine Angelegenheit ist objektiv dringlich (das ist der Fall, wenn der Gemeinde bei Nichtbehandlung ein Nachteil entstehen würde) und der beschlussfähige Gemeinderat stimmt der Behandlung mehrheitlich zu, oder

–sämtliche Mitglieder des Gemeinderats sind anwesend und kein Mitglied widerspricht der Behandlung (fehlt auch nur ein Mitglied des Gemeinderats oder widerspricht auch nur ein Mitglied der Aufnahme des weiteren Tagesordnungspunktes, ist eine Ergänzung also nicht möglich).

Der erste Bürgermeister kann eine bereits verschickte Tagesordnung auch ohne Zustimmung des Gemeinderats noch ergänzen, wenn die ergänzte Tagesordnung bis spätestens zum Ablauf des 3. Tags vor der Sitzung den GRM zugeht (§ 20 Abs. 1 Satz 2/Satz 3 bzw. § 25 Abs. 1 Satz 2/Satz 3 GOM). Auf diese Weise kann allerdings kein Tagesordnungspunkt mehr abgesetzt werden; dafür ist ein Geschäftsordnungsbeschluss des Gemeinderats erforderlich.

d) Anlagen zur Tagesordnung

Weitere Unterlagen (z. B. Gutachten) müssen der Einladung und der Tagesordnung nicht beigefügt werden. In Einzelfällen mag es sich jedoch anbieten, Unterlagen bereits mit der Einladung zu versenden, um einen rascheren Ablauf der Sitzung zu ermöglichen. Unterlagen mit sensiblen personenbezogenen Daten sollen grundsätzlich nicht verschickt werden; sie können als sog. Tischvorlage in der Sitzung ausgegeben und nach Ende der Sitzung wieder eingesammelt werden.

Anlagen zur Tagesordnung können auch nicht mit der Begründung verlangt werden, ein GRM benötige sie, um seine eigene Aktenführung zu vervollständigen. Kein GRM hat nach herrschender Meinung einen Anspruch darauf, zu Hause Akten für seine Gemeinderatstätigkeit führen zu dürfen. Der Gemeinderat kann im Gegenteil sogar verlangen, dass Unterlagen von den GRM an die Gemeindeverwaltung zurückgegeben werden müssen.

Diese (sehr formale) Rechtsauffassung erschwert eine sachgerechte und kontinuierliche Vorbereitung der GRM auf eine Gemeinderatssitzung. In der Praxis ist es eben mitunter von Wichtigkeit, dass ein GRM bei der Vorbereitung auf eine Sitzung in alten Unterlagen nachliest, um die Zusammenhänge vollständig und richtig erfassen zu können. Das Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags sieht nicht zuletzt deshalb vor, dass der Tagesordnung insbesondere Beschlussvorlagen beigefügt werden sollen (vgl. § 20 Abs. 3/Abs. 1 Satz 3 bzw. § 25 Abs. 3/Abs. 1 Satz 3 GOM). Diese Beschlussvorlagen sind aber nicht wesentlicher Bestandteil einer ordnungsgemäßen Ladung, sodass ihr Fehlen auch nicht nach Maßgabe des Art. 47 Abs. 2 GO zur Beschlussunfähigkeit des Gemeinderats führt. Sie sollen vielmehr (nur) die Arbeit der GRM erleichtern und zur beschleunigten Behandlung eines Tagesordnungspunktes in der Sitzung beitragen.

Zu beachten ist allerdings, dass die Beschlussvorlagen interne Ausarbeitungen der Verwaltung für den Gemeinderat und damit grundsätzlich nur für die GRM bestimmt sind. Sie unterliegen unter den Voraussetzungen des Art. 20 GO der Verschwiegenheitspflicht und dürfen einschließlich der weiteren Sitzungsunterlagen nur mit Zustimmung des ersten Bürgermeisters und des Gemeinderats veröffentlicht werden, vorausgesetzt, sie enthalten nur offenkundige oder ihrer Bedeutung nach nicht geheimhaltungsbedürftige Tatsachen; Belange des Datenschutzes sind dabei also zwingend zu berücksichtigen.

Werden weitere Unterlagen mit der Tagesordnung verschickt, sind grundsätzlich alle GRM gleich zu behandeln. Es ist jedoch zulässig, z. B. besonders umfangreiche Unterlagen nur den Fraktionsvorsitzenden zur Verfügung zu stellen, die ihrerseits die Mitglieder ihrer Fraktion vom Inhalt zu informieren haben. Sollten im Gemeinderat fraktionslose GRM vertreten sein, müssen diese die gleichen Unterlagen erhalten wie die Fraktionsvorsitzenden.

e) Weitere Informationen

Will ein GRM zu einem Beratungsgegenstand weitere Informationen einholen, hat es sich darum grundsätzlich selbst zu kümmern. Ansprechpartner ist insoweit der erste Bürgermeister, der allgemein oder im Einzelfall Bedienstete zu entsprechenden Auskünften ermächtigen kann. Ein genereller Anspruch eines GRM auf Akteneinsicht besteht nicht. Ein GRM kann aber durch Mehrheitsbeschluss des Gemeinderats allgemein oder im Einzelfall zur Akteneinsicht ermächtigt werden (vgl. Art. 30 Abs. 3 GO, § 3 Abs. 5 GOM). Diese in der Vergangenheit recht restriktiv vertretene Auffassung hat nicht selten zu der unbefriedigenden Situation geführt, dass die GRM über Unterlagen (Verträge, Konzepte, Ausarbeitungen) zu entscheiden hatten, die sie vorher nicht lesen durften; sie mussten sich darauf verlassen, vom Bürgermeister richtig und umfassend informiert zu werden. Das ist sicher in der ganz überwiegenden Zahl der Fälle auch geschehen. Vereinzelt musste aber auch festgestellt werden, dass ein Bürgermeister gegebenenfalls mit Unterstützung einer Gemeinderatsmehrheit eine solche Situation ausnutzen konnte. Um solche Vorwürfe weitestmöglich auszuschließen, sieht das Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags für jedes einzelne GRM das Recht vor, zur Vorbereitung eines TOP der nächsten Sitzung die entscheidungserheblichen Unterlagen selbst einsehen zu dürfen, soweit nicht (zwingende) Gründe der Geheimhaltung entgegenstehen. Das hat nichts mit der Überwachung der Gemeindeverwaltung nach Art. 30 Abs. 3 GO zu tun, sondern ist Teil des Informationsrechts jedes einzelnen GRM im Hinblick auf die anstehende Gemeinderatssitzung. Geltend zu machen ist dieses Recht gegenüber dem ersten Bürgermeister, der für die Einsichtnahme auch allgemein bestimmte Zeiten (i. d. R. die üblichen Bürozeiten) vorsehen kann.

Weit verbreitet sind sog. Fraktionsführerbesprechungen, zu denen der erste Bürgermeister einlädt. Dort werden die zu behandelnden Tagesordnungspunkte häufig fraktionsübergreifend vorbesprochen, sodass bereits ein Ergebnis der späteren Abstimmung im Gemeinderat tendenziell absehbar ist. Zu solchen Fraktionsführerbesprechungen müssen auch fraktionslose Gemeinderatsmitglieder eingeladen werden, denn diese würden andernfalls von wichtigen Informationen abgeschnitten. Das gilt nicht, wenn die Besprechung nicht auf die Initiative des ersten Bürgermeisters zurückzuführen ist (z. B. wenn der Bürgermeister zu Fraktionssitzungen eingeladen wird). Hier steht es jedem Gemeinderatsmitglied frei, selbst aktiv zu werden und Informationen abzurufen.

Problematisch erscheint es, wenn Vorbesprechungen zu Ausschusssitzungen auf Initiative des ersten Bürgermeisters nur mit den im Ausschuss vertretenen GRM bzw. Fraktionen abgehalten werden. Auch hier muss zur Wahrung der Rechte der sog. Nichtausschussmitglieder diesen die Möglichkeit geboten werden, an den Vorbesprechungen zumindest als Zuhörer teilzunehmen. Die Nichtausschussmitglieder würden ansonsten, vor allem bei weitgehender Delegation von Kompetenzen auf beschließende Ausschüsse, faktisch in vielfältiger Weise „ausgebootet“. Es wird also empfohlen, für offizielle Besprechungen von Ausschusssitzungen die gleichen Regeln wie für Fraktionsführerbesprechungen anzuwenden.

f) Anträge zur Tagesordnung

Eines der wesentlichsten Mitwirkungsrechte der GRM ist es, Anträge zu bestimmten Sachverhalten zu stellen, die dann auf die Tagesordnung genommen werden sollen. Diese Anträge können je nach Ausgestaltung der Geschäftsordnung schriftlich oder elektronisch gestellt werden (vgl. § 21 bzw. § 26 GOM). Der erste Bürgermeister hat zwar einen gewissen Gestaltungsspielraum, wenn er die Tagesordnung für eine Gemeinderatssitzung zusammenstellt. Er hat dabei aber die rechtzeitig bei ihm eingegangenen Anträge von GRM nach Möglichkeit zu berücksichtigen (vgl. §§ 19 Abs. 1, 21 Abs. 1 bzw. §§ 24 Abs. 1, 26 Abs. 1 GOM). Er darf diese Anträge nur formell prüfen (z. B.: Wurden sie rechtzeitig gestellt? Ist die Gemeinde überhaupt zuständig? usw.). Eine materielle Prüfung (z. B.: Ist der angestrebte Beschluss rechtmäßig?) darf hingegen nicht stattfinden (§ 19 Abs. 1 Satz 4 bzw. § 24 Abs. 1 Satz 4 GOM).

In der Praxis wurde immer wieder Klage darüber geführt, dass der erste Bürgermeister einen Antrag überhaupt nicht oder erst sehr spät auf die Tagesordnung setzt, etwa mit der Begründung, es müssten noch umfangreiche Ermittlungen zum Sachverhalt angestellt werden. Dem tritt das Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags dadurch entgegen, dass Anträge von Gemeinderatsmitgliedern in jedem Fall innerhalb von 3 Monaten auf die Tagesordnung einer Gemeinderatssitzung zu setzen sind (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 3 bzw. § 24 Abs. 1 Satz 3 GOM).

g) Absage einer Sitzung

Hat der erste Bürgermeister zu einer Sitzung eingeladen, so kann er von sich aus diese Sitzung grundsätzlich nicht mehr absagen. Das würde Manipulationsmöglichkeiten Tür und Tor öffnen (z. B. wenn gewünschte Mehrheiten gefährdet sind, weil einzelne GRM an der Sitzung nicht teilnehmen können). Eine Absage ist nach hiesiger Auffassung nur möglich, wenn sämtliche Mitglieder des Gemeinderats damit einverstanden sind oder besondere Umstände vorliegen, etwa wenn sich im Vorfeld der Sitzung die Beschlussunfähigkeit des Gremiums abzeichnen sollte, weil die Mehrheit der GRM sich entschuldigt hat und nicht anwesend sein kann.

Davon zu unterscheiden ist das Absetzen von Tagesordnungspunkten (evtl. auch allen) nach Eröffnung der Sitzung. Dafür genügt ein Mehrheitsbeschluss des Gemeinderats. Schlägt der Bürgermeister vor, einen Punkt der Tagesordnung nicht zu behandeln, und wird das vom Gemeinderat stillschweigend so akzeptiert, so liegt eine konkludente Zustimmung zum Absetzen vor.

h) Sitzungsort

Sitzungen des Gemeinderats bzw. seiner Ausschüsse haben grundsätzlich innerhalb des Gemeindegebiets an einem für die Öffentlichkeit gut erreichbaren, möglichst barrierefreien Ort stattzufinden. Meist wird dies das Rathaus sein. Die Sitzungen können aber auch in sonstigen geeigneten Räumen (z. B. Gasthäuser, Schulen usw.), ggf. in wechselndem Turnus in den einzelnen Ortsteilen, stattfinden. Ausnahmsweise ist es auch möglich eine Sitzung außerhalb des Gemeindegebiets abzuhalten, sofern dafür ein sachlicher Grund vorliegt (z. B. bei interkommunaler Zusammenarbeit) und interessierten Zuhörern eine ausreichende Teilnahmemöglichkeit eingeräumt wird (z. B. Organisation eines Buspendeldienstes!).

3. Beschlussfähigkeit des Gemeinderats

Der Gemeinderat ist nur beschlussfähig, wenn sämtliche Mitglieder ordnungsgemäß geladen sind und die Mehrheit der Mitglieder anwesend und stimmberechtigt ist (Art. 47 Abs. 2 GO). Das setzt voraus:

a)Sämtliche Mitglieder des Gemeinderats, also die GRM nach Art. 31 Abs. 2 GO und der erste Bürgermeister (vgl. Art. 31 Abs. 1 GO) müssen geladen werden. Lädt also ausnahmsweise der zweite Bürgermeister zu einer Sitzung ein, muss er die Ladung auch dem ersten Bürgermeister zuschicken. In der Praxis dürfte dies vor allem in Fällen von Krankheit oder Urlaubsabwesenheit des ersten Bürgermeisters von Bedeutung sein.

Einzuladen sind auch solche GRM, von denen bereits bekannt ist, dass sie z. B. wegen Krankheit oder Urlaubsabwesenheit nach aller Wahrscheinlichkeit nicht zur Sitzung erscheinen werden. Diese Personen könnten ja am Sitzungstag wider Erwarten doch zur Sitzung kommen (etwa bei vorzeitiger Genesung oder bei Urlaubsunterbrechung). Nicht geladen werden müssen Mitglieder des Gemeinderats, die nach Art. 53 Abs. 2 GO von der Sitzungsteilnahme ausgeschlossen wurden (dieser Fall hat in der Praxis wohl kaum Bedeutung).

b)Die Ladung muss ordnungsgemäß sein. Sie muss also schriftlich oder elektronisch gemäß dem in der Geschäftsordnung geregelten Verfahren ergehen, die in der Geschäftsordnung bestimmte Ladungsfrist beachten und eine hinreichend bestimmte Tagesordnung enthalten. Anlagen zur Tagesordnung zählen regelmäßig nicht zum Bestandteil einer ordnungsgemäßen Ladung. Auf die Ausführungen unter 2. b) bis d) wird verwiesen.

c)Eine nicht ordnungsgemäße Ladung kann geheilt werden. Heilung tritt ein, wenn alle nicht ordnungsgemäß geladenen Mitglieder gleichwohl zur Sitzung erscheinen und den Ladungsmangel nicht rügen bzw. eine Rüge nicht aufrechterhalten, indem sie sich ohne Protest auf die Beratung in der Sache einlassen. Heilbar sind sowohl Form und Frist der Ladung als auch eine unzureichende Tagesordnung. In der Praxis wird allerdings nicht selten übersehen, dass schon das unentschuldigte Fernbleiben eines einzigen nicht ordnungsgemäß geladenen GRM eine Heilung ausschließt. Entschuldigt sich ein GRM im Voraus beim Sitzungsleiter aus persönlichen Gründen, so kann auch dies in dessen Person nach neuerer Rechtsprechung des BayVGH (Urteil vom 20. 6. 2018, Az.: 4 N 17.1548) die Heilung eines Formmangels bei der Ladung bewirken. Das Gericht argumentiert, das abwesende Ratsmitglied wäre auch bei formgerechter Ladung der Sitzung ferngeblieben, sodass sich der Formmangel nicht auf Beratung und Beschlussfassung in der Sitzung habe auswirken können. Dies gelte unabhängig davon, ob das sich entschuldigende GRM den Formmangel erkannt habe oder nicht.

d)Die Mehrheit der Mitglieder des Gemeinderats muss (körperlich) anwesend sein. Bei der Berechnung der Mehrheit ist der erste Bürgermeister also mitzuzählen. Berufsmäßige GRM, Ortssprecher und nach Art. 53 Abs. 2 GO ausgeschlossene GRM bleiben unberücksichtigt. Die Beschlussfähigkeit muss zum Zeitpunkt der jeweiligen Abstimmung gegeben sein. Wenn also zu Beginn einer Gemeinderatssitzung oder vorübergehend während der Sitzung nicht ausreichend Mitglieder des Gemeinderats anwesend sind, kann gleichwohl die Beratung zu den Tagesordnungspunkten stattfinden. Im Zeitpunkt der Beschlussfassung muss aber in jedem Fall die Mehrheit der Mitglieder anwesend sein.

e)Außerdem muss die Mehrheit der Mitglieder stimmberechtigt sein. Die wegen persönlicher Beteiligung nach Art. 49 GO ausgeschlossenen Mitglieder („Befangene“) sind also abzuziehen (siehe nachfolgend unter 5.).

f)Eine zu Beginn der Gemeinderatssitzung festgestellte Beschlussfähigkeit gilt nicht automatisch für die gesamte Sitzung. Es muss vielmehr bei jeder Abstimmung erneut geprüft werden, ob zum konkreten Tagesordnungspunkt die Beschlussfähigkeit (noch) besteht.

g)Schematisch dargestellt ist also die Beschlussfähigkeit wie folgt zu prüfen:

4. Öffentlichkeit/Nichtöffentlichkeit

a) Grundsatz

Sitzungen des Gemeinderats sind grundsätzlich öffentlich (Art. 52 Abs. 2 GO). Das gilt zwingend auch für Sitzungen beschließender Ausschüsse (Art. 45 Abs. 2 Satz 2 GO) und sollte darüber hinaus für Sitzungen vorberatender Ausschüsse ebenfalls Anwendung finden. Der Grundsatz der Öffentlichkeit sollte in der Praxis wegen der möglichen Folgen eines Verstoßes für die Wirksamkeit der gefassten Beschlüsse (vgl. unten d) mit der gebotenen Sorgfalt beachtet werden. Das Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags sieht im Unterschied zur früheren Mustergeschäftsordnung des Innenministeriums die Möglichkeit nicht mehr vor, dass vorberatende Ausschüsse generell nichtöffentlich tagen können. Das soll ein Signal dafür sein, dass dem Interesse der Öffentlichkeit bereits in der Phase der Entscheidungsfindung besser Rechnung getragen wird.

b) Ausnahme

Sitzungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse sind ausnahmsweise nichtöffentlich, soweit Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner den Ausschluss der Öffentlichkeit erfordern. Das ist z. B. der Fall, wenn schützenswerte personenbezogene Daten erörtert werden sollen (vorwiegend in Personal-, Grundstücks-, Sozial- und Steuerangelegenheiten in Einzelfällen). Der Begriff „Wohl der Allgemeinheit“ ist sehr unscharf. Dahinter können viele Gründe „versteckt“ werden. Der Gemeinderat sollte allerdings nur dort die Öffentlichkeit ausschließen, wo dies zwingend geboten ist. Darauf legen inzwischen auch die Rechtsaufsichtsbehörden stärkeren Wert.

Kommunale Auftragsvergaben (sowohl in Bau- als auch in Liefer- und Dienstleistungsangelegenheiten) sind nach einem Schreiben des Innenministeriums vom 24. 9. 2019 tendenziell in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln. Das gilt insbesondere für Aufträge oberhalb der EU-Schwellenwerte, nachdem die entsprechenden Regelungen über das Vergabeverfahren geändert worden sind. Die Submission unter Anwesenheit der Bieter bei Bauvergaben ist nämlich entfallen. Auf die Vertraulichkeit der Angebote, insbesondere der Details und (Kalkulations-)Grundlagen wird mehr Wert gelegt. In der Folge sind auch Vergaben unterhalb der EU Schwellenwerte sensibler zu behandeln und damit im Regelfall nichtöffentlich zu beraten. Als vertraulich einzustufen sind danach z. B. die Namen der Bieter, Submissionsergebnisse, Bewerberlisten für beschränkte Ausschreibungen oder Verhandlungsvergaben und die Beurteilung der persönlichen Verhältnisse eines Bieters.

c) Entscheidung

Über den Ausschluss der Öffentlichkeit entscheidet der Gemeinderat bzw. der Ausschuss in nichtöffentlicher Sitzung (Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO). Der erste Bürgermeister trifft bei der Aufstellung der Tagesordnung lediglich eine Vorauswahl. Sie gilt als vom Gemeinderat gebilligt, wenn keine Einwendungen gegen die Tagesordnung erhoben werden. Die Frage zu Beginn einer Gemeinderatssitzung nach etwaigen Einwendungen gegen die Tagesordnung hat es also in sich! Schweigen bedeutet in diesem Fall Zustimmung zum Ausschluss der Öffentlichkeit.

d) Folgen von Verstößen

Verstöße gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit haben nicht die Ungültigkeit der gefassten Beschlüsse zur Folge. Art. 52 Abs. 2 GO ist grundsätzlich eine bloße Ordnungsvorschrift.

Das sieht die Rechtsprechung zwischenzeitlich etwas differenzierter. Ein Bausenat des BayVGH (Urteil vom 26. 1. 2009, Az.: 2 N 08.124) hat nämlich in einem Fall entschieden, dass die Öffentlichkeit ein „tragender Grundsatz des Kommunalverfassungsrechts“ sei und ein Verstoß dagegen zur Unwirksamkeit des gefassten Beschlusses führe. Auch der BGH hat sich in einem Urteil vom 23. 5. 2015 (Az.: III ZR 195/14) zu einem Fall in Baden-Württemberg ähnlich geäußert (wobei sich die dortige Rechtslage bzw. Rechtsprechung von der in Bayern jedenfalls bisher von vornherein unterscheidet). Diese Entscheidungen können indessen nicht unwidersprochen bleiben.

Im Fall des BayVGH ist das gefundene Ergebnis ohne Zweifel gerechtfertigt, denn es ging um den Erlass einer Satzung. Bei solchen Rechtsetzungsakten haben die Bürgerinnen und Bürger als Adressaten der Satzungsregelungen ein berechtigtes Interesse daran, schon von der Entscheidungsfindung im Vorfeld der Satzungsentscheidung Kenntnis zu erlangen. Die pauschale Aussage, ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz führe stets zur Unwirksamkeit des Beschlusses, ist aber weder rechtlich geboten noch praktikabel. Die Abgrenzung, ob ein Grund zum Ausschluss der Öffentlichkeit vorliegt oder nicht, bereitet nämlich im Alltag erhebliche Schwierigkeiten. Sie hängt nicht selten von kleinen Details ab, die im Vorhinein nicht exakt beurteilt werden können. Bei Aufstellung der Tagesordnung und zu Beginn der Behandlung des Tagesordnungspunktes kann das nur im Sinne einer Prognose abgeschätzt werden. Erweist sich die Prognose als falsch, weil in den Beratungen wider Erwarten die schützenswerten Belange nicht problematisiert wurden, so wäre nach der zitierten Rechtsprechung der Beschluss in nichtöffentlicher Sitzung unwirksam. Das würde den Anforderungen der Realität nicht gerecht.

Es ist deshalb sehr zu begrüßen, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit der VGH-Entscheidung bislang in wesentlichen Teilen nicht gefolgt ist. Nach heutigem Stand ist davon auszugehen, dass Rechtsetzungsakte (Erlass von Satzungen und Verordnungen) bei Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz unwirksam sind, Beschlüsse des Gemeinderats in anderen Fällen aber weiterhin wirksam sind, wenn die Öffentlichkeit zu Unrecht ausgeschlossen wurde. Das darf indessen nicht zu einem sorglosen Umgang mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz führen. Gerade Fälle erkennbaren Missbrauchs sind erfahrungsgemäß dazu geeignet, die Rechtsprechung zu einer strengen, restriktiven Rechtsauslegung zu bewegen. Das sollte nicht provoziert werden. Die politischen Konsequenzen (Vorwurf der Geheimhaltungspolitik usw.) seien hier nur am Rande erwähnt.

e) Bekanntgabe nichtöffentlicher Beschlüsse

Beschlüsse, die in nichtöffentlicher Sitzung gefasst wurden, sind der Öffentlichkeit bekannt zu geben,