EL ESTADO EN AMÉRICA LATINA ANTE EL ASEDIO DEL DELITO ORGANIZADO E-Book

• Herausgeber: Pontificia Universidad Católica del Ecuador
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 456

Beschreibung

Este libro es un producto del Convenio entre la Pontificia Universidad Católica del Ecuador PUCE y el Real Instituto Elcano, de España RIE. Contiene materiales resultantes de las actividades de investigación del Programa Democracia, Seguridad y Defensa, auspiciados por la Dirección de Investigaciones de la PUCE; del Laboratorio sobre Crimen Organizado del RIE, y del II Foro Internacional "Crimen Organizado y Tráficos Ilícitos", realizado en Quito, diciembre de 2019. Las compiladoras agradecen la colaboración de las siguientes instituciones que participaron en tales actividades: Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia, Universidad de las Américas Puebla UDLAP; Fundación Friedrich Naumann Stiftung; Asociación de Profesores de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador; Club de Oficiales de la Policía Nacional.

Leseprobe

EL ESTADO EN AMÉRICA LATINA ANTE EL ASEDIO DEL DELITO ORGANIZADO

PRIMERA PARTE: DOCTRINAS, ESTRATEGIAS Y SISTEMAS DE SEGURIDADPART ONE: DOCTRINES, STRATEGIES AND SECURITY SYSTEMS

1. IMPORTANCIA DE UNA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL IMPORTANCY OF A NATIONAL SECURITY STRATEGY

2. LA SEGURIDAD INTEGRAL: SU INTERPRETACIÓN Y LÍMITES EN LOS PROCESOS DE GESTIÓN EN LATINOAMÉRICAINTEGRAL SECURITY: ITS INTERPRETATION AND LIMITS IN THE MANAGEMENT PROCESSES IN LATIN AMERICA

3- LA INTELIGENCIA CRIMINAL, HERRAMIENTA FUNDAMENTAL DEL ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA EL DELITO ORGANIZADOCRIMINAL INTELLIGENCE, FUNDAMENTAL TOOL FOR THE FIGHT AGAINST ORGANIZED CRIME.

SEGUNDA PARTE: RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DE POLÍTICAS DE SEGURIDAD Y POLITICAS JUDICIALES VIOLENCIA HOMICIDA-MAFIAS DE CRIMEN ORGANIZADO-IMPUNIDADPART TWO: RESULTS OF THE APPLICATION OF SECURITY POLICIES AND JUDICIAL POLICIES HOMICIDE VIOLENCE-ORGANIZED CRIME MAFIAS-IMPUNITY

4- ÉXITOS Y LIMITACIONES DE LAS POLÍTICAS DE SEGURIDAD EN EL TRIÁNGULO NORTE (CENTROAMÉRICA)THE SUCCESS AND LIMITATIONS OF SECURITY POLICIES IN THE NORTH TRIANGLE (CENTRAL AMERICA)

5. LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO EN EUROPA: UN CASO DE EFICACIA POLICIAL Y JUDICIALTHE FIGHT AGAINST ORGANIZED CRIME IN EUROPE: ONE CASE OF POLICE AND JUDICIAL EFFICACY

6- LA IMPUNIDAD COMO FACILITADOR DE LAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD NACIONALIMPUNITY AS A FACILITATOR OF THREATS TO NATIONAL SECURITY

TERCERA PARTE: CONFIGURACIONES TERRITORIALES DE LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA; RETOS A LA LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD DEL ESTADOPART THREE: TERRITORIAL CONFIGURATIONS OF ORGANIZED CRIMINALITY; CHALLENGES TO THE LEGITIMACY AND GOVERNANCE OF THE STATE

7. LEGITIMIDADES Y CONTRALEGITIMIDADES EN EL AMAZONAS COLOMBIANO: UNA LECTURA CRÍTICA DE LA SEGURIDADLEGITIMACY AND COUNTER-LAWFULNESS IN THE COLOMBIAN AMAZON: A CRITICAL SECURITY READING

8. LA IDENTIFICACIÓN DE LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA COMO AMENAZA MEDIOAMBIENTALIDENTIFYING ORGANIZED CRIME AS AN ENVIRONMENTAL THREAT

9. TERRITORIOS MULTIMODALES DE LAS DROGAS EN PANAMÁMULTIMODAL DRUG TERRITORIES IN PANAMÁ

CUARTA PARTE: LAS FUERZAS DE SEGURIDAD CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADOPART FOUR: THE SECURITY FORCES

10. LA GUARDIA CIVIL ESPAÑOLA. UN MODELO DE REFERENCIA PARA LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO.THE SPANISH CIVIL GUARD: A REFERENCE MODEL FOR THE FIGHT AGAINST ORGANIZED CRIME

11. LA GUARDIA NACIONAL A UN AÑO DE SU CREACIÓN Y LA PROFUNDIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS EN SEGURIDAD PÚBLICA EN MÉXICOTHE NATIONAL GUARD ONE YEAR AFTER ITS CREATION AND THE DEEPENING OF THE PARTICIPATION OF THE ARMED FORCES IN PUBLIC SECURITY IN MEXICO

12. LA MILITARIZACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA Y DEL COMBATE A LAS ORGANIZACIONES CRIMINALES EN MÉXICOTHE NATIONAL GUARD, THE MILITARIZATION OF PUBLIC SECURITY AND THE FIGHT AGAINST CRIMINAL ORGANIZATIONS IN MEXICO

Este libro es un producto del Convenio entre la Pontificia Universidad Católica del Ecuador PUCE y el Real Instituto Elcano, de España RIE. Contiene materiales resultantes de las actividades de investigación del Programa Democracia, Seguridad y Defensa, auspiciados por la Dirección de Investigaciones de la PUCE; del Laboratorio sobre Crimen Organizado del RIE, y del II Foro Internacional “Crimen Organizado y Tráficos Ilícitos”, realizado en Quito, diciembre de 2019. Las compiladoras agradecen la colaboración de las siguientes instituciones que participaron en tales actividades: Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia, Universidad de las Américas Puebla UDLAP; Fundación Friedrich Naumann Stiftung; Asociación de Profesores de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador; Club de Oficiales de la Policía Nacional.

EL ESTADO EN AMÉRICA LATINA ANTE EL ASEDIO DEL DELITO ORGANIZADO

Bertha García Gallegos (PUCE)

INTRODUCCION

I. ESCENARIOS: GLOBALIZACIÓN - DESGLOBALIZACIÓN

Casi todas las miradas que se proyectan hoy en día a la comprensión del mundo en el que vivimos destacan el diagnóstico de una crisis, sea esta del orden social, del político, del Estado de derecho, del derecho penal (Ferrajoli, 2006), de las instituciones o de las normas de convivencia social. La globalización se presenta como la fuente causal de todo ello.

Sobre el concepto de globalización y sus efectos existen diversas opiniones, una de ellas representada por Luigi Ferrajoli en su artículo Criminalidad y Globalización (2006), donde lo denota como una mundialización de las comunicaciones y de la economía, que no está acompañada de una correspondiente mundialización del derecho y de sus técnicas de tutela, y que se presenta en paralelo al declive del estado nacional y del monopolio estatal de la producción jurídica. La presencia de nuevas formas de explotación, discriminación y agresión a bienes comunes y a derechos fundamentales serían sus características sobresalientes. Entre sus efectos, según el mismo autor, está el desarrollo con dimensiones sin precedentes, la criminalidad internacional y a su vez global, en el mismo sentido del que se habla sobre la globalización de la economía, puesto que los actos realizados por los sujetos implicados no ocurren solamente en un único país o territorio estatal, sino a la par de las grandes corporaciones multinacionales, a nivel transnacional o incluso planetario.

En cambio, sobre la globalización como realidad, existen apreciaciones diferentes; una de ellas los considera un fenómeno histórico que opera desde los inicios de la modernidad en ciclos de expansión y contracción, con las lógicas simultáneas de lo global y lo local, aceleradas desde hace dos centurias por la radicalización creciente de la modernidad. Sus estructuras responden al funcionamiento de ondas de largo, corto y mediano plazo (Cristopher Chase-Dunn,1989) configurando las sucesivas estructuras del Sistema Mundo en términos de centro, periferias y semiperiferias.1 En este esquema, se discute sobre el papel que tendría el Estado nacional, sea en la resignificación de las instituciones por el movimiento de las fuerzas del sistema a nivel mundial, o por la disminución de su soberanía. Estos autores advierten que el momento actual del Sistema Mundo es el de una transición conflictiva hacia otra época sobre la cual no tenemos certezas.

Hay quienes consideran a la globalización como un fenómeno reciente, propiciado por el fin del conflicto este-oeste y por el neoliberalismo desregulador del sistema financiero internacional. En este caso, la merma de la soberanía estatal estaría desplazando poder hacia las ciudades globales (Saskia Sassen, 2008). Según los teóricos de la sociedad del riesgo (Beck, Giddens, Lash, 1999) hemos entrado en un mundo desbocado (Giddens, 1999). Para estos autores, transitamos en una modernidad radical o reflexiva debido a los mismos éxitos de la ciencia y la tecnología, que han transformado profundamente los estilos de vida e identidades de la sociedad tradicional. La interacción de todo con todo en el mapa global, ha dado paso a una nueva época donde individuos indiferenciados y anónimos son llevados a construir nuevos sentidos para su existencia debido al desanclaje de las relaciones institucionales (estado, capitalismo, industrialización, poder militar). Esta “modernidad radical” propone nuevos riesgos como los que provienen de la producción industrial con energías fósiles, el cambio climático, y otros propios de una época de experimentación sin límites de la naturaleza que involucran de diversas formas el uso de recursos y propenden a una vertiginosa innovación.

Con esto, los autores adelantaron algo que se ha hecho realidad: solo la ciencia podría advertir de los peligros globales como la pandemia del coronavirus; sin embargo, también es posible que los sistemas de seguridad y defensa, construidos en torno a la guerra y gestionados en base a las ideologías de la fuerza, no fueran capaces de elaborar estrategias más eficaces y basadas en principios democráticos. Estas estrategias bien fundamentadas hubieran tenido mayor capacidad de articularse a nivel mundial para prevenir amenazas como estas. También por el carácter pendular, paradójico y contradictorio de estos procesos, el surgimiento de diversos movimientos antisistema –algunos retrógrados como los nuevos nacionalismos y localismos– serían indicadores de que, a pesar de que la democracia y sus instituciones han sufrido un desprestigio considerable, la mayoría de la gente estaría dispuesta a la movilización en favor de las instituciones.

II. ACERCA DE LAS CRISIS

Si bien las ciencias sociales en general no son finalistas ni reclaman para sí una capacidad predictiva, las tendencias señaladas por los teóricos mencionados aquí pudieron tener su confirmación en la crisis de fin de la primera década del siglo XXI y en los otros elementos que han contribuido a cambiar y transformar la estructura del sistema mundial. En comparación con las anteriores, (la gran depresión del treinta, la crisis fiscal de los setenta) la crisis que se visualizó más claramente alrededor de 2006-2008 tuvo características inéditas: adoptó un carácter financiero y bancario sistémico, golpeó directamente al corazón del capitalismo informático-global y a la actual economía del conocimiento y a la sociedad de la información. Además, mostró la doble cara de la que ya habían hablado Giddens, Sassen y Wallerstein al contraponer los aspectos progresistas de la modernidad reflexiva con los de la sociedad del riesgo. Los aspectos progresistas de la revolución informática, de la ciencia y de la sociedad del conocimiento en redes “fueron ensombrecidos por un sistema socio institucional neoliberal y financiero-especulativo que distorsionó y bloqueó las enormes potencialidades históricas de esa base científico-tecnológica” (Dabat, Leal, Romo, 2012) al tiempo que marcó el declive de la hegemonía de los Estados Unidos y avisó sobre el ascenso de un posible nuevo hegemón que surgía desde la periferia asiática.

La crisis estalló en Estados Unidos en la llamada “banca oculta”, favorecida por el neoliberalismo y se extendió al sistema financiero mundial para transformarse en una crisis de deuda soberana de los países periféricos de la eurozona. La banca desreguladacreció sin cesar desde la Ley de Modernización Financiera de 1999 que suprimió los mínimos de reservas bancarias, benefició la innovación tecnológica y generó nuevos instrumentos financieros a partir de la informatización del dinero. Con esto se aumentó el riesgo operativo de las empresas, la evasión fiscal a través de los paraísos fiscales, la privatización de los fondos de pensión, el anonimato de los inversores que ocultó el lavado de dinero y, con todo ello, ayudó al crecimiento de la delincuencia internacional organizada. En términos institucionales, el nuevo sistema operó alternativamente con la banca comercial regulada, pero tratando de evadir sus controles. Agrupó diferentes tipos de entidades financieras -bancos de inversión, holdings no bancarios e incluso entidades financieras subordinadas o asociadas- a compañías no financieras. Su característica común fue la emisión y negociación de títulos de deuda (bonos, acciones preferentes, títulos derivados) mediante una gran diversidad de fondos especulativos desregulados, validados por las agencias calificadoras de riesgo. (Stiglitz, 2010; Roubini y Mihm, 2010, citados por Leal).

Otra originalidad de esta crisis fue el desanclaje de la estructura del sistema económico internacional. Por primera vez, la crisis de la potencia central (Estados Unidos) no arrastró tras de sí al resto del mundo. Los logros de China en la competencia internacional resultaron de múltiples factores: la relocalización de la producción industrial mundial hacia países de bajos costos laborales y niveles educativos relativamente altos (Dabat, Rivera y Toledo, 2001). Gracias a ello, China pudo posicionar con éxito una estrategia basada en un fuerte activismo estatal para redefinir a su favor los nuevos instrumentos financieros y oportunidades de la globalización. Su liderazgo, proyectado desde la semiperiferia asiática, comenzó en 1999 con el acuerdo ASEAN Plus Three (Japón, China y Corea), seguido por los de Japón-Singapur (2002), ASEAN-China (2005), Corea-Singapur (2005) y ASEAN-Corea (2006). Esta base de integración regional avanzó hacia la incorporación de India y, con un dinamismo renovado, se proyectó estratégicamente hacia Centro y Sur América, aprovechando también los movimientos antiglobalización y nacionalistas de esta zona, cansada de ser el patio trasero del actual hegemón.

De acuerdo con lo señalado, las problemáticas relacionadas con la energía y el medio ambiente han intervenido indudablemente en la reconfiguración del contexto estratégico mundial en estos años. El terrorismo global que irrumpió con los ataques a las torres gemelas de Nueva York en 2001 y la consecuente respuesta de los Estados Unidos con la intervención en Afganistán, la lucha contra el Talibán, y la guerra de Irak, desencadenó también la crisis energética más dura desde los años setenta. Alrededor del 2003 ya fue evidente la preocupación de los países industrializados por el desabastecimiento energético y otros problemas derivados. Ello mostró las vulnerabilidades de los países industriales, Europa y los Estados Unidos; al mismo tiempo, una Rusia en declive evidente desde la caída de la Unión Soviética comenzó a recuperar poder y a afirmar vínculos geoestratégicos con nuevos actores estatales y movimientos antiglobalización y antinorteamericanos. La necesidad de encontrar recursos alternativos además del gas, como el bioetanol u otro tipo de energía degradable, fortaleció concertaciones internacionales como el Tratado de Kioto que entró en vigor en febrero del 2005 y el ascenso de Brasil como productor de bioetanol.

Productores tradicionales de energéticos fósiles tales como Rusia, algunas repúblicas ex soviéticas, Venezuela, Irán, Sudáfrica, Somalia y Angola, entre otros, se beneficiaron de los altos precios del petróleo (Bruna, 2004). Por el lado de la demanda sobresalieron China, India y otros países asiáticos que representaron en lo inmediato más de 2.000 millones de nuevos consumidores de gas (Isbell, 2007a). Asia superó por primera vez a Norteamérica en 2005 como la región de mayor consumo de gas en el mundo (Isbell, 2007a). Al mismo tiempo, se vio el resurgir los antiguos nacionalismos, junto con los nuevos, muchos de ellos con tintes revanchistas, resabios contra la versión neoliberal de la globalización (Isbell, 2007 b). Los nuevos “nacionalismos energéticos” que aparecieron en Europa, Asia y América Latina pueden ser considerados también como nuevos movimientos globalizados que guardan no pocas coincidencias entre sí: un antiamericanismo genérico, el interés por la renacionalización de los recursos energéticos, cierta hostilidad con las grandes empresas petroleras beneficiarias de contratos arreglados durante la vigencia del neoliberalismo y que son renuentes a pagar impuestos y regalías a los estados dueños de los recursos. Además, cundió la idea de que el momento era propicio para reforzar los procesos de integración entre países emergentes o de menor desarrollo y ganar poder y espacios de influencia internacional.

En esta coyuntura, el resurgimiento del nacionalismo energético en los países árabes e islámicos de Oriente Medio y África del Norte, que habían iniciado el movimiento en los años setenta y que conservaban el control estatal de sus recursos energéticos, fortaleció nuevamente a la OPEP como una instancia de poder global. Otros actores estatales como Angola entraron a la organización a comienzos del 2007 (Isbell, 2007 a). Ecuador reingresó en 2008, afiliado al ALBA, apoyado por Venezuela e Irán, a pesar de ser pequeño productor. Con precios altos de la energía y con gobiernos de bajos estándares democráticos, el gran riesgo a corto y medio plazo es que “en los tres grandes focos de nacionalismo energético hoy en día – la zona andina, Oriente Medio y Rusia – se abría el riesgo para la democracia de que el manejo de la oferta de hidrocarburos cayera en políticas derivadas de la inestabilidad de la política interna (Isbell, 2007).

En efecto, entre 2000 y 2001, la economía venezolana estuvo en recesión por el bajo precio internacional del petróleo. Hugo Chávez fue elegido presidente en 1989 y afrontó una severa crisis política interna. En 2003, la economía venezolana sufrió una contracción del 9,2 % (EIA, 2006). La reestructuración de la estatal PDVSA y la subida de los precios del petróleo por la guerra de Irak permitieron al gobierno venezolano no sólo remontar la crisis política y reposicionarse exitosamente en el mercado mundial energético, sino también ejercer un liderazgo nacionalista y abiertamente antinorteamericano en toda el área latinoamericana, que duró hasta la muerte de Chávez en 2011.

A partir de 2003, el mercado de gas licuado empezó a crecer con el aval de un debate extendido sobre energías alternativas. La coyuntura favoreció a los nuevos productores de gas en varias partes del mundo: Egipto, Argelia, Guinea Ecuatorial, Nigeria y Yemen en África, Noruega en Europa además de Rusia. En América Latina destacaron Bolivia y Trinidad-Tobago. La demanda por gas licuado creció rápidamente en toda la zona del Atlántico durante el 2006 (Estados Unidos, España, Francia, Bélgica además de Inglaterra). Bolivia, con 8 millones de habitantes y uno de los mayores niveles de pobreza del continente, tiene en su región sureste la mayor fuente energética potencial de todo el hemisferio.

El panorama internacional y de la seguridad en América Latina a comienzos del siglo XXI estuvo marcado por las tendencias hacia una integración comercial. Los países del Mercosur iniciaron una política de acercamiento para resistirse al ALCA norteamericano por lo menos hasta el 2006. El tema energético cambió rápidamente las prioridades. La crisis energética mundial fue la oportunidad para que los países productores de petróleo y de gas pudieran renegociar con las empresas internacionales privadas los antiguos contratos que les concedían márgenes irrisorios en cuanto a participación y regalías. En el caso de Bolivia, esta negociación implicó ciertas tensiones con empresas estatales como la brasileña Petrobras e incluso con el propio gobierno de Lula Da Silva, a raíz del decreto de renacionalización del sector energético en mayo de 2006. Ecuador expropió virtualmente en 2006 activos de Occidental Petroleum (Oxy) al comprobar que esta empresa había vendido parte de sus acciones sin atenerse a las cláusulas del contrato. Pero el fenómeno relevante de toda esta reubicación del mercado energético en América del Sur fue el de haberse constituido en plataforma privilegiada para que el presidente Hugo Chávez acrecentara su liderazgo antinorteamericano, con incidencia en las relaciones hemisféricas. Ello condujo al inicio del proyecto político con la Comunidad sudamericana de naciones que incluyó a socios extra hemisféricos como Rusia, Irán y Turquía.

III. AMÉRICA LATINA EN LA GLOBALIZACIÓN

América Latina ha entrado tardía y bruscamente a la era de la globalización y lo ha hecho de una manera muy singular, demostrando las particularidades que acompañan tanto al sentido globalizador como a las fuerzas contra expansivas de esta época del sistema mundial. En esta parte comentaremos el artículo de Alain Rouquié en la introducción del libro “La Encrucijada latinoamericana y los actores globales” (2020). Al ser un conjunto no homogéneo en cuanto a tamaño, población, renta per cápita y pobreza, ritmos de crecimiento, cultura e idioma (al incluir países de habla hispana, portuguesa como Brasil, y otros idiomas caribeños y antillanos) esta región se distingue también por su modo de inserción económica internacional. América del Sur, México y América Central tienen significados estratégicos diferenciados en el plano del poder mundial, aunque comparten diferentes grados de subalternidad con respecto al hegemón hemisférico. A principios del siglo XXI, América del Sur se revinculó exitosamente al auge de las materias primas en el sistema internacional. Lo hizo de manera alternativa y contrahegemónica de la mano de Rusia, Irán, Turquía y sobre todo de China, que fueron o siguen siendo los partnership privilegiados de una gran parte de países que han compartido posiciones comunes en esa alteridad, incluyendo ideas difusas de alianza estratégica en términos de seguridad. Según el BID, este fue el “decenio de América Latina”, impulsado, en particular en América del Sur, por el “superciclo de las materias primas”. (Rouquié, 2020)

Pero esta inserción en el sistema mundial significó, en la realidad, un retroceso hacia el modelo económico primigenio del siglo XIX basado en las materias primas y el crecimiento hacia afuera, a expensas de los sectores más modernos y complejos de la industria. Fue precedido en términos políticos e ideológicos por un desapego del poder imperial de los Estados Unidos, debido a su participación en el conflicto colombiano desde el 2002 (Plan Colombia) a las políticas de seguridad de mano dura de los años ochenta en Centroamérica y a su política militarizada contra el narcotráfico. La tendencia fue atizada por las posiciones soberanistas de los seguidores de la Patria Grande de Simón Bolívar liderados por la Venezuela de Hugo Chávez, por la confianza en los “nuevos libertadores” extra hemisféricos que aportaban con una gran generación de divisas por los recursos naturales, mientras el resto del mundo se sumía en la crisis económica.

De modo que la conquista de la soberanía nacionalista tuvo su afinidad electiva con el apetito de los actores extracontinentales, los nuevos descubridores que se disputaban el patio trasero de los Estados Unidos (Rouquié). Los éxitos en el corto plazo alimentaron aspiraciones de potencia global, como en el caso de Brasil que lideró a los países emergentes del BRIC, o en el de Hugo Chávez con los Bolivarianos. Rusia, Irán y Turquía reforzaron de paso las aspiraciones de los imperios de ayer. Terminado el boom, alrededor del 2011, ha quedado China como el primero o segundo socio comercial de once países entre los cuales están Chile, Argentina y Brasil. Inversionista en infraestructuras, transporte y minería, continúa como el prestamista principal de países como Venezuela y otros mediante acuerdos de venta de armas y tecnología en materia petrolera. Turquía, miembro de la OTAN, también se ha revelado como sustentador de regímenes como Venezuela, mientras que la Unión Europea ha perdido influencia en la región como consecuencia de la erosión de los procesos de integración y de unión regional que experimenta por el repliegue nacionalista que también afecta su orden regional.

Con el fin del auge de los precios del petróleo y de los recursos naturales, además del ascenso de nuevos liderazgos no nacionalistas, entre el 2011 y el 2013 se paralizaron o entraron en ralentización los acuerdos subregionales sin los Estados Unidos, tales como el MERCOSUR, UNASUR y la CELAC y sus posibilidades de concertación política. El Mercosur, que parecía el más firme de la región, también naufragó en 2019 con el ascenso de Bolsonaro a la presidencia de Brasil. Con todo ello, América Latina se quedó, por el momento, sin voceros para manifestar su presencia internacional y defender sus intereses comunes en los foros exteriores (Rouquié, 2020), papel que había desempeñado México en los decenios setenta y ochenta del siglo pasado.

Además, y para efectos de completar una visión global del panorama, se podría asentir con Wolf Grabendorf (2017) en que han cambiado también las fuentes de legitimidad del Estado en las últimas décadas; hoy el Estado es desafiado por diferentes actores, legales e ilegales, especialmente de carácter transnacional que van desde las empresas transnacionales hasta el crimen organizado, pasando por migrantes, asociaciones civiles y religiosas. El Estado ha perdido su monopolio clásico, lo cual es algo que se percibe en casi todo el mundo, pero especialmente en América Latina, es que el Estado ha perdido el derecho al uso legítimo de la fuerza, así como el monopolio de la posesión de armas exclusivamente para los miembros de la Policía y el Ejército. Adicionalmente, las condiciones y circunstancias expuestas han coincidido para poner en primer plano a ciertos actores transnacionales que tienen imbricaciones entre sí y potencialidades de penetrar al Estado, en sus instituciones políticas, jurídicas, militares, policiales, en los partidos políticos que son espacios determinantes de la decisión política.

Estos agentes transnacionales son en primer lugar las empresas y corporaciones internacionales, agentes pioneros de la globalización desde la década del 60 del siglo anterior y que fueron inicialmente europeas, norteamericanas y japonesas. Actualmente son coreanas, chinas y de otras nacionalidades y actúan en el mercado global, desancladas de sus estados de origen. El otro agente transversal a la globalización es sin duda el crimen organizado que ha crecido por todo el mundo de manera subrepticia pero firme y continuada, moviendo enormes capitales subterráneos por el sistema financiero, a partir de un sinnúmero de actividades que van desde el narcotráfico, el lavado de activos y dinero, el comercio de maderas y minerales, la trata de personas, el tráfico de armas, los grupos armados no estatales y otros servicios como el sicariato, recreándose en las cadenas de vinculación como lo son las personas, las empresas productoras de coca y marihuana, las empresas de servicios relacionadas con las actividades de minería ilegal y otras. (Grabendorf, 2020)

Todo ello representa el «éxito» del crimen organizado transnacional, que no solo consiste en el tráfico de drogas y de armas. En muchos países también logra mantener estrechas relaciones con instituciones estatales mediante la financiación de partidos políticos. La capacidad de los actores criminales transnacionales –a los que, en algunos casos, también han pertenecido ocasionalmente algunos grupos guerrilleros que se hacen cargo de las tareas gubernamentales en los territorios que controlan- pone de manifiesto ante la población un «fracaso del Estado» que no solo deslegitima a los respectivos dirigentes políticos, sino que socava profundamente la confianza en un sistema democrático. (Grabendorf, 2020)

Organización de las partes y los capítulos de este libro

De entre las múltiples expresiones de la violencia y de las complejas estructuras con las que el crimen organizado puede manifestarse en el contexto descrito, en este libro se exponen diversos trabajos de distinguidos académicos que, desde diversos países y ángulos de reflexión, proponen temas que representan la pluralidad de preocupaciones actuales.

En la primera parte DOCTRINAS, ESTRATEGIAS Y SISTEMAS DE SEGURIDAD, Walter Astudillo Chávez (Importancia de una estrategia Nacional) y Bertha García Gallegos (La seguridad Integral; su interpretación y límites en los procesos de gestión en Latinoamérica) presentan las dos alternativas que se configuran en América Latina sobre bases doctrinales distintas para la formulación y gestión de Estrategias Nacionales de Seguridad. La primera deviene de la reformulación de la doctri de la Seguridad Nacional y, según su autor, sigue el método del Army War College. Es posiblemente la más extendida en América Latina como gestión de la Seguridad Multidimensional acuñada en la Conferencia de Seguridad Hemisférica en 2003. La segunda es la novedad y fue adoptada por la Constitución ecuatoriana de 2008. En términos doctrinales, se desmarca del concepto de Seguridad Nacional y de sus estructuras militares predominantes durante la guerra fría. Propone un esquema de Seguridad Integral que recupera el concepto de Seguridad Humana y organiza en subsistemas la gestión de cada una de las dimensiones reconocidas al momento. Insiste en la capacidad de producir una interrelación positiva entre ellas, además de generar conocimientos y metodologías apropiadas para cada subsistema.

En esta primera parte se incluye también el artículo de José Manuel Ugarte (La inteligencia criminal, herramienta fundamental del Estado para la lucha contra el delito organizado). El autor destaca la importancia de esta herramienta que implica elaborar conocimiento sobre el delito, sus autores, sus estructuras, sus métodos y sus recursos para actuar eficazmente contra él, postulando que dicha tarea sea realizada por los órganos de inteligencia criminal y por los cuerpos policiales y de seguridad vinculados a través de una red telemática, con una doctrina de inteligencia criminal común.

En la segunda parte APRECIACIONES SOBRE LA EFICACIA DE LAS POLÍTICAS JUDICIALES Y DE SEGURIDAD; VIOLENCIA HOMICIDA, MAFIAS -IMPUNIDAD, Sonia Alda Mejías (Éxitos y limitaciones de las políticas de seguridad en el triángulo norte, Centroamérica) analiza el descenso del índice de homicidios en Honduras, Guatemala y El Salvador. Ningún otro país, ni las potencias regionales, han logrado estos resultados. Se discute si las políticas implementadas con imperio de la Ley – contra la corrupción y la impunidad han atacado únicamente el síntoma, es decir, los altos niveles de violencia, o si también se ha incidido en las causas que generan esta situación de extrema violencia. Por su parte, Andrea Giménez-Salinas Framis (La lucha contra el crimen organizado en Europa: un caso de eficacia policial y judicial) analiza las principales técnicas y medidas implantadas principalmente en los países europeos, con ejemplo en el caso italiano. Ella demuestra empíricamente cómo las medidas policiales y judiciales, si se aplican de forma contundente, consiguen ser eficaces a largo plazo y reducen la actividad y la infiltración de los grupos criminales a nivel social, económico y político. A continuación, Gerardo Rodríguez Sánchez Lara (la impunidad como facilitador de las amenazas a la Seguridad Nacional) presenta un estudio cuantitativo para demostrar que los altos niveles de violencia, inseguridad y corrupción son graves problemas que impiden el desarrollo nacional de los Estados y por lo tanto deben ser considerados en sus agendas de Seguridad Nacional.

En la tercera parte del Libro CONFIGURACIONES TERRITORIALES DE LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA; RETOS A LA LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD DEL ESTADO,César Niño (Legitimidades y contralegitimidades en el Amazonas colombiano: una lectura crítica de la seguridad) reflexiona sobre la seguridad en el Amazonas colombiano y las respuestas estatales ante la configuración de los grupos armados organizados. La hipótesis desarrollada es que se ha configurado un sistema de cohabitacionalidad mutua en la que las contralegitimidades condicionadas por los grupos criminales suelen ser más fuertes en relación con la población y al mismo tiempo más estratégicas por los vasos comunicantes entre distintos actores ilegales. A continuación, Daniel Sansó y Rubert Pascual (La identificación de la criminalidad organizada como amenaza medioambiental) alertan sobre el hecho de que la delincuencia medioambiental no recibe la atención que merece por parte de los Estados, a pesar de que los delitos medioambientales se han convertido en una de las actividades más lucrativas del mundo. Carolina Duque Núñez (Territorios multimodales de las drogas en Panamá) convoca a una discusión académica sobre la necesidad de desarrollar modelos específicos para el análisis espacial de los delitos provocados por el tráfico de drogas. En algunos países, el territorio está siendo reconfigurado como espacio de tránsito, trasiego y ruta de la droga por parte de la criminalidad organizada. Se propone como aporte metodológico y conceptual la categoría de Territorios Multimodales de Drogas.

En la última parte del libro LAS FUERZAS DE SEGURIDAD, Luis Peláez Piñeiro (La Guardia Civil española; un modelo de referencia para la lucha contra el crimen organizado) presenta las fortalezas de esta institución en la lucha contra el crimen organizado. En territorios donde los grupos criminales han adquirido gran fortaleza, el modelo de cuerpos de policía de naturaleza militar opera como “fuerza robusta” y constituye un paradigma sobre los cometidos que deben asumir los distintos actores que conforman el sistema de seguridad interior de los países, particularmente las fuerzas de policía y las fuerzas armadas.

Al final, y dentro de esta cuarta parte, se presentan dos artículos de enorme interés actual que analizan desde distintos ángulos el tema de la militarización de la Seguridad en México. Yadira Gálvez Salvador y Alejandro Chanona Burguete (La Guardia Nacional a un año de su creación y la profundización de la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad pública en México) proponen en su artículo analizar los avances de la Guardia Nacional, así como la profundización de la participación militar en seguridad pública. La Guardia Nacional fue creada a partir del sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, concebida como un cuerpo de seguridad policial de carácter civil, pero el desarrollo de esta fuerza ha estado caracterizado por el liderazgo de instituciones militares, principalmente de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Mientras tanto, Arturo Alvarado, Mario Pavel Díaz y Sergio Padilla (La militarización de la seguridad pública y del combate a las organizaciones criminales en México) reseñan el proceso actual de militarización de la Seguridad en México con la creación de la Guardia Nacional, una policía federal con rasgos fundamentalmente militares. Es un proceso que significa una hibridación y una fusión de las fuerzas armadas y de las policías en una organización militar nueva. Esta es una situación inédita en el país y la región -dicen los autores- que potencialmente aumentará las violaciones a Derechos Humanos e impedirá el funcionamiento de un Estado de derecho.

Quito, febrero de 2021

BIBLIOGRAFÍA

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Según los teóricos del Sistema Mundo, los ciclos sistémicos son: Las ondas Kondratiev, ciclos de crisis económicas, los ciclos de la guerra central y guerra central y los de la Hegemonía).

PRIMERA PARTE: DOCTRINAS, ESTRATEGIAS Y SISTEMAS DE SEGURIDADPART ONE: DOCTRINES, STRATEGIES AND SECURITY SYSTEMS

1. IMPORTANCIA DE UNA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL IMPORTANCY OF A NATIONAL SECURITY STRATEGY

Walter Astudillo Chávez2

RESUMEN

En este artículo se hace una reflexión sobre la importancia que tiene para los Estados, disponer e implementar una Estrategia de Seguridad Nacional (ESN). Para ello, se ha realiza un estudio comparativo para determinar qué países en América Latina disponen de una ESN basada en el método del ARMY WAR COLLEGE, basado en el concepto de Seguridad Multidimensional. En el continente americano, los Estados Unidos y Canadá son los países que disponen de una ESN con estas características. Los aspectos más relevantes que contempla una ESN, basado en el método del ARMY WAR COLLEGE son el alineamiento entre los intereses nacionales, la Política Nacional y los Objetivos Nacionales, así como su orientación para promover el desarrollo; es decir, no solo se limita a la visión restringida de seguridad que en la práctica, aún subyace en los países de América Latina, sino implementa el nuevo concepto de seguridad multidimensional.

Palabras clave: Estrategia de Seguridad Nacional, instrumento de dirección estratégica, intereses nacionales, Política Nacional, Objetivos Nacionales, desarrollo, seguridad multidimensional.

ABSTRACT

In this article a reflection is made, about the importance for the states, to provide and implement a National Security Strategy (NSS). For this, a comparative study has been done to determine which countries in Latin America have a NSS, based on the multidimensional security concept of the ARMY WAR COLLEGE. In the Americas, the cases of the United States and Canada stand out as the only countries that has a NSS with those characteristics, on the contrary, no Latin American country has this fundamental strategic management instrument.

The most relevant aspects contemplated by a NSS, based in the ARMY WAR COLLEGE, are the alignment between national interests, the National Policy and the National Objectives, as well as its orientation to promote development; it is not only limited to the restricted vision of security that practice still underlies Latin American countries, but also implements the new concept of multidimensional security.

Keywords: National Security Strategy, strategic management instrument, national interests, National Policy, National Objectives, development, multidimensional security.

Introducción

Como resultado de la Conferencia Especial sobre Seguridad realizada en México en octubre del 2003, actualmente en el continente americano prevalece el enfoque de seguridad multidimensional que abarca aspectos militares, políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. Sin embargo, este enfoque no se ve reflejado en los documentos político-estratégicos, lo cual denota que la dimensión militar continúa constituyéndose en el eje principal de la acción del Estado para hacer frente a las amenazas que afectan a la Seguridad Nacional.

Una característica común de los países de América Latina es que ninguno dispone de una Estrategia de Seguridad Nacional, lo cual, a mi juicio, es el indicador más claro del reconocimiento de la multidimensionalidad de la seguridad. Otro aspecto común de los países de América Latina es la débil cultura de seguridad existente en la sociedad; persiste la idea del siglo anterior, que propone que la seguridad es asunto de militares y policías. De esta manera, la respuesta del Estado se basa fundamentalmente en Estrategias de Defensa Nacional y el empleo de Fuerzas Policiales para el mantenimiento del orden interno.

De manera general, los países de América Latina priorizan sus Planes y Estrategias de Desarrollo y descuidan los aspectos de seguridad, dejando de lado un aspecto clave que debe orientar la respuesta efectiva de un Estado: el reconocimiento de la interdependencia entre las variables de seguridad y desarrollo.

Es así que la doctrina de seguridad y defensa nacional del Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN-Perú), vigente desde la década del 60, contempla que la Defensa y el Desarrollo son interdependientes y se constituyen en cara de una misma moneda. “No hay Desarrollo sin Defensa, ni Defensa sin Desarrollo”.

Teniendo en cuenta la evolución del concepto de seguridad, podríamos inferir que la Seguridad y el Desarrollo son interdependientes y que “No hay Desarrollo sin Seguridad, ni Seguridad sin Desarrollo”.

Por lo tanto, cualquier respuesta que diseñe e implemente un Estado para hacer frente a las amenazas que afectan a la Seguridad Nacional, debe considerar acciones estratégicas transversales, que contemplen necesariamente aspectos de seguridad y desarrollo en función de la realidad de cada país.

En ese sentido, el objetivo de este artículo es reflexionar sobre la importancia de contar en la actualidad con una Estrategia de Seguridad de carácter transversal y en el caso peruano, además, multinivel de gobierno (Nacional, Regional y Local), de tal manera que oriente la actuación de todos los ministerios, de todas las entidades públicas y privadas y de la sociedad en su conjunto. Para ello, el Estado debe definir una estructura del Sistema de Seguridad Nacional, determinar un ente rector, fortalecer una cultura de seguridad nacional mediante el diseño e implementación de una Estrategia de Seguridad Nacional, lograr la actuación articulada de todos los componentes del Sistema de Seguridad Nacional y el empleo ponderado de todas las capacidades del Estado, para garantizar la protección de sus intereses nacionales y promover el desarrollo nacional.

A inicios del presente siglo, Estados Unidos fue el primer país en diseñar e implementar una Estrategia de Seguridad Nacional con un enfoque integral que incluye aspectos de seguridad y desarrollo. Continuaron otros países como Reino Unido, Francia, Alemania, Holanda y España, entre otros. Actualmente esa es la tendencia entre los países más desarrollados del mundo.

Análisis del método del Army War College

Existen varios métodos teóricos desarrollados en Estados Unidos, sin embargo, se analizará el método del Army War College por considerarlo el más utilizado para diseñar Estrategias de Seguridad Nacional.

En este método, el Propósito Nacional basado en las creencias y valores se constituye en el punto de partida. En este sentido, los Intereses Nacionales se derivan del Propósito Nacional y se clasifican en varias categorías que incluyen aspectos de seguridad de la patria, bienestar económico y fomento de valores. También se clasifican los intereses en vitales, importantes y periféricos, los cuales se priorizan en función de los daños que podrían generar a la nación.

La Política Nacional la define el Presidente de gobierno y está orientada a proteger los Intereses Nacionales. En el proceso de formulación de la Estrategia se establecen los objetivos o fines estratégicos. Los conceptos estratégicos son los caminos que nos permitirían alcanzar esos objetivos y el Poder Nacional son las capacidades o recursos que dispone el Estado para alcanzar los fines estratégicos. Las Estrategias deben ser factibles, aceptables e idóneas. Posterior a ello, se hace una evaluación de riesgo para llegar finalmente a la determinación de la estrategia más adecuada. El método del Army War College se basa en un enfoque integral de la Seguridad Nacional y establece diversos aspectos a ser considerados tanto en el entorno nacional como internacional.

Fuente: En Busca de una Estrategia, Edición 2016, p 170.

El modelo de formulación de estrategias que emplea the Army War College considera en su paso dos (2) la determinación de los Intereses Nacionales; este paso permite dibujar el escenario futuro deseable del país. Aunque el método no lo específica, se puede deducir el empleo de la prospectiva como herramienta para modelar los probables escenarios futuros.

La Prospectiva base para la formulación de Políticas y Estrategias de Seguridad Nacional

En su publicación Estudio Prospectivo a la Seguridad y Defensa Nacional al 2030, La Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional (SEDENA, 2015) señala que la prospectiva puede ser definida como un estudio sistemático de posibles condiciones en el futuro. Su propósito no es predecir ni conocer el futuro, sino ayudarnos a tomar decisiones acertadas hoy y en cada momento, a través de métodos que nos obligan a prever o anticipar riesgos y oportunidades. El futuro no puede conocerse, pero pueden explorarse las posibilidades futuras y sus consecuencias, y, basándose en tales consideraciones, pueden tomarse las decisiones que influyan en el resultado de eventos y tendencias. Pensar en el futuro no significa hacer predicciones. Es imposible predecir, pero sí se pueden explorar hipótesis plausibles de cómo podrían evolucionar las cosas. El futuro no es una continuación lineal del pasado, ni es ajeno a la acción humana. La definición de áreas de riesgo ayuda a corregir el rumbo y detectar oportunidades.

De allí nace la importancia de la prospectiva, porque nos permite diseñar escenarios alternativos que contengan aquellas tendencias que afectan la seguridad y defensa de una nación y consecuentemente visualizar una posible cadena de eventos que pueden conducir a un escenario tendencial que implique un riesgo o amenaza a la seguridad nacional.

Este desarrollo de escenarios nos puede facilitar el diseño de políticas de seguridad nacional y las estrategias que se anticipen a los acontecimientos peligrosos, con el objetivo de reducir la incertidumbre y las probabilidades de error y nos permita identificar, planificar y realizar las acciones estratégicas necesarias para construir el futuro deseado.

Debemos identificar y establecer la diferencia entre riesgo y amenaza, para algunos podrían ser sinónimos, pero desde el punto de vista teórico de M. Ballesteros (2016), el riesgo es la inseguridad generada por un agente hostil, cuya capacidad para causar efectos dañinos no está constatada a ciencia cierta, pero se considera posible; en la amenaza, dicha capacidad que sí está constatada como real. Como primera y fundamental premisa, cada riesgo o amenaza requiere un proceso de análisis de factores con la finalidad de identificarlos y describirlos con el mayor detalle posible en sus múltiples facetas; de esta manera la prospectiva se configura como una herramienta metodológica para analizar los escenarios que afectan a la seguridad y defensa nacional.

El entorno ha cambiado, nos enfrentamos a una realidad definida por dinámicas a menudo opuestas, a un mundo globalizado, pero a su vez fragmentado y competitivo, un espacio donde la ambigüedad se ha convertido en uno de los mayores retos a la seguridad. Dinámicas como el ritmo acelerado de transformación impulsado por la tecnología, las asimetrías demográficas entre regiones o el cambio climático demandan un esfuerzo para adaptarse y gestionar de forma ágil y flexible los cambios. El crimen organizado y la inseguridad ciudadana se constituyen en la actualidad como no de los principales retos a la Seguridad. Junto a ellos surgen las denominadas amenazas híbridas, una combinación de amenazas convencionales y no convencionales orientadas a la desestabilización de nuestra forma de vida y cuya identificación y atribución resultan especialmente complicadas. Un caso particular en el momento actual es la crisis sanitaria global generada por la pandemia de covid-19 que, sin duda, se ha convertido en la principal amenaza a la seguridad de los Estados. Sin embargo, muy pocos países la consideraron como una amenaza potencial o una preocupación, lo que ha desnudado las serias debilidades de los Estados para hacer frente a una amenaza que está afectando seriamente no sólo la salud y vida de las personas, sino a la economía y a la dimensión política y social de los países.

Al tiempo que nos adaptamos a las transformaciones en marcha del mundo actual, debemos responder adecuadamente a las distintas amenazas y desafíos a nuestra seguridad. En este sentido, la Estrategia define un posicionamiento común de todos los órganos con competencias en seguridad, además de potenciar sinergias y alinear los recursos del Estado. Todo ello con la finalidad de prevenir y gestionar las crisis de una manera más eficaz, dotando al Estado de los mejores instrumentos y capacidades. En términos concretos, el Estado requiere disponer de todos sus instrumentos, capacidades y recursos, sean estos públicos o privados, para emplearlos de manera planificada y articulada en función de la estrategia de seguridad nacional.

La Estrategia de Seguridad Nacional

La herramienta para conseguir la seguridad nacional es la Estrategia de Seguridad Nacional, lo que el general Beaufre llamó “La Estrategia Total para dirigir, orientar y coordinar todas las energías y fuerzas de la nación”.

Para M. Ballesteros (2016), la Estrategia de Seguridad Nacional trata de alcanzar los objetivos de la política de seguridad, objetivos que en este ámbito se relacionan con la protección de los intereses nacionales. Se aplica tanto en tiempos de paz, como de guerra y actúa en un campo que tiene como límite superior la política general y como límite inferior las estrategias sectoriales de los gobiernos (estrategia de defensa nacional, de seguridad interior, de política exterior, etc.). En el caso de España, a partir de los criterios establecidos en la Estrategia Española de Seguridad, el Ministerio de Defensa elaborará la Estrategia de Defensa Nacional y, basándose en esta, el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, máxima autoridad militar, propondrá la estrategia militar.

En el caso peruano y de manera similar en la mayoría de los países de América Latina, de existir una Estrategia de Seguridad Nacional, esta se constituiría en el documento estratégico de más alto nivel, a partir del cual los ministerios establecerían sus respectivas estrategias sectoriales. En el caso del Ministerio de Defensa, elaboraría la Estrategia de Defensa Nacional que serviría de base para que el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas proponga la estrategia militar.

Félix Arteaga nos proporciona una definición de Estrategia de Seguridad Nacional de carácter eminentemente pragmático:

“Las estrategias son documentos programáticos que sirven para integrar la respuesta de los Estados a problemas que afectan seriamente al bienestar, seguridad y futuro de las sociedades y poblaciones.”

Este autor nos aclara aún más el concepto de seguridad nacional, indicando que:

“Sirven para poner en marcha políticas y mecanismos de gestión de crisis en situaciones complejas que se desarrollan en varios niveles locales, nacionales, europeos e internacionales, en las que intervienen administraciones públicas y sectores privados y que precisan decisiones urgentes, por lo que requieren una planificación anticipada, estratégica, de los problemas que pueden presentarse y de las respuestas que deben ofrecerse.”

Análisis comparativo de los Sistemas de Seguridad de los países del continente americano

Argentina

Brasil

Canadá

Chile

Colombia

EEUU

México

Perú

ESN

No

No

Si

No

No

Si

No

No

Consejo de Seguridad Nacional

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Secretaría del CSN

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Visión Integrada de la Seguridad

No

No

Si

No

No

Si

No

No

Coordinación interministerial

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Si

Seguimiento a las líneas estratégicas de acción y evaluación periódica

No

No

Si

No

No

Si

No

No

Colaboración y cooperación de todos los actores

No

No

Si

No

No

Si

No

No

Revisión regular de la ESN

No

No

Si

No

No

Si

No

No

Fuente: elaboración propia.

La Política de Seguridad Nacional

Entre los problemas que por su magnitud afectan a los Objetivos de la Seguridad Nacional, existe un amplio consenso en considerar que requieren ser atendidos, entre otros, la inseguridad ciudadana, el tráfico ilícito de drogas, el terrorismo, el crimen organizado, el tráfico de armas, la deficiente calidad de los servicios de justicia, la corrupción, la inadecuada gestión del Estado, los conflictos sociales, las actividades de la minería informal y la minería ilegal, la contaminación ambiental, la vulnerabilidad ante desastres, los escasos niveles de desarrollo tecnológico y la pobreza.

La Política de Seguridad y Defensa Nacional identifica como sujetos de la Seguridad y Defensa Nacional al Estado y a la persona humana y, como objetos de la misma, a la soberanía, la independencia y la integridad territorial, el Estado de derecho y los intereses nacionales (correspondientes al sujeto “Estado”), además a la paz social y la protección de los derechos fundamentales (correspondientes al sujeto “persona humana”). La seguridad nacional constituye la condición básica para que el país alcance sus objetivos nacionales; el diseño de la política de seguridad nacional se identifica como una función esencial del Estado y como un derecho fundamental de los ciudadanos.

Para el caso peruano, con Decreto Supremo N° 012-2017 DE, se señala que la Política de Seguridad y Defensa Nacional ha establecido tres objetivos que se desarrollan en varias dimensiones a través de lineamientos, los que serán incorporados en primer término en las políticas y planes sectoriales (articulación horizontal), y luego, en las políticas y planes regionales y locales (articulación vertical). Así como la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece que las políticas de los gobiernos regionales deben guardar concordancia con las políticas nacionales de Estado, la Ley Orgánica de Municipalidades aprueba sus políticas locales en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales. De esta forma se configuran los mecanismos generales de coordinación, lo que permitirá la ejecución, en forma ordenada y planificada, de la Política de Seguridad y Defensa Nacional en los ámbitos subnacionales.

Los componentes del Sistema de Defensa Nacional – SIDENA (denominación consignada en la Constitución Política del Perú, lo que constituye un impedimento legal para denominarlo Sistema de Seguridad Nacional), que llevan la acción ejecutiva en la implementación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional son los Ministerios, Organismos Públicos, Gobiernos Regionales y Locales, y deben planear, programar, ejecutar y supervisar las acciones de Seguridad y Defensa Nacional. Por tanto, estos actores son los primeros responsables de articular y coordinar, interinstitucional, multisectorial e intergubernamentalmente, los objetivos y lineamientos de la Política de Seguridad y Defensa Nacional, involucrando al sector privado, académico y a la sociedad civil.

El Decreto Legislativo N° 1129, que regula el Sistema de Defensa Nacional, establece, en su artículo 15°, que las entidades que conforman el Sistema de Defensa Nacional deben contar con Oficinas de Seguridad y Defensa Nacional que dependan de la más alta autoridad de su entidad.

Actualmente, se tienen implementadas en los ministerios, organismos adscritos y gobiernos regionales, las Oficinas de Seguridad y Defensa Nacional - OSDENA, muchas de las cuales dependen de la secretaría general de los ministerios u organismos públicos y muy pocas dependen del titular del pliego de cada entidad pública.

El Decreto Supremo N° 037-2013-PCM, que aprueba el Reglamento el Sistema de Defensa Nacional, establece las funciones de las OSDENA y las establece como las encargadas de asesorar a la alta dirección de sus entidades en el planeamiento, programación, ejecución y supervisión de la política, y de las estrategias de Seguridad y Defensa Nacional en el ámbito de su competencia. En este sentido, las OSDENA cumplen una importante labor de articulación al interior de los ministerios, organismos públicos y gobiernos subnacionales.

Sin embargo, no es una articulación eficiente dado que, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros, mediante el Decreto Supremo N° 061-2016-PCM, dispuso la fusión de la ex Secretaría de Seguridad y Defensa Nacional (SEDENA), al Ministerio de Defensa, correspondiendo al Vice Ministerio de Políticas para la Defensa asumir las funciones de la SEDENA, conforme lo dispone la Resolución Ministerial N° 850-2017-DE/SG que establece, entre otras funciones, “Formular y proponer al Consejo de Seguridad y Defensa Nacional los Objetivos y Política de Seguridad y Defensa Nacional”.

Por lo tanto, en el caso peruano, actualmente no existe un organismo que permita la articulación transversal con las entidades del Estado y actores de la sociedad civil para la implementación de la Política de Seguridad y Defensa Nacional y no se puede pretender que el Ministerio de Defensa, a través de una Unidad Funcional de Gestión del Sistema de Defensa Nacional, cumpla la función de articular el referido sistema, porque estaríamos desconociendo el carácter multidimensional de la seguridad, asignando responsabilidades al Sector Defensa, que debiera encargarse exclusivamente de la dimensión militar. Una propuesta de solución coherente con el nuevo concepto de seguridad es la creación de una entidad o reactivación de la SEDENA, adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, cuya ubicación en la estructura del Estado le permitiría cumplir con su rol principal de articular el funcionamiento de los componentes del Sistema de Defensa Nacional.

Conclusiones

a) La Estrategia de Seguridad Nacional es un instrumento de gran importancia, que permite el empleo adecuado de las capacidades y recursos de los que dispone un Estado para alcanzar los Objetivos Nacionales y proteger los Intereses Nacionales.

b) Los países más desarrollados del mundo disponen de una Estrategia de Seguridad Nacional con un enfoque integral que incluye aspectos de seguridad y desarrollo, reconociendo la interdependencia de ambas variables y la multidimensionalidad de la seguridad.

c) Los países de América Latina no disponen de una Estrategia de Seguridad Nacional y otorgan preponderancia a Estrategias de Defensa y Planes de Desarrollo por separado, con lo cual denotan la falta de valoración de la interdependencia de la seguridad y el desarrollo y el nuevo enfoque de seguridad multidimensional.

d) El diseño de Políticas y Estrategias de Seguridad Nacional debe tener como base un estudio prospectivo, dado que ello nos permitirá conocer los probables escenarios futuros e identificar y priorizar las amenazas, preocupaciones y desafíos, así como definir las acciones estratégicas para minimizar el impacto de las amenazas que afectan a la Seguridad Nacional.

e) La Estrategia de Seguridad Nacional permite el alineamiento del Propósito Nacional, los Intereses Nacionales, la Visión Estratégica, la Política Nacional y los Objetivos Nacionales para orientar hacia los mismos fines las estrategias de segundo y tercer nivel de las diferentes dimensiones de la seguridad.

f) Para garantizar la efectividad de una Estrategia de Seguridad Nacional se requiere fundamentalmente disponer de una adecuada estructura del Sistema de Seguridad Nacional, que incluya a todas las instituciones públicas y privadas y a una secretaría o entidad similar, cuya función principal sea articular el funcionamiento armónico de los componentes del referido sistema y que la sociedad tenga una arraigada cultura de seguridad que impulse la participación plena de todos los ciudadanos de manera natural.

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