Kommunikation für Behörden und Verwaltung E-Book

Thomas Altenburg

• Herausgeber: UVK
• Kategorie: Bildung
• Serie: PR Praxis
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2012

Seitenzahl: 343

Beschreibung

Für öffentliche Auftraggeber stellen Agenturen oft ein Buch mit sieben Siegeln dar, denn es prallen zwei Welten aufeinander, wenn Behörden und Verwaltungen auf die kreative Energie von Agenturen treffen. Thomas Altenburg zeigt Wege, wie Ministerien, Behörden und Verwaltungen ihre Arbeit in der Öffentlichkeit positiv darstellen können. Er richtet sich dabei aber nicht nur an die öffentliche Hand, sondern auch an die Agenturen, die für diese oft die professionelle Kommunikation nach innen und außen übernehmen. Die Agenturen müssen die Spielregeln, wie bspw. Ausschreibungsmodalitäten und Entscheidungsprozesse, kennen, um ihre Kunden professionell betreuen zu können. Beide Seiten müssen wissen, wie die andere Seite eigentlich tickt oder warum vielleicht eine besprochene Leistung nicht erbracht wurde. Der Autor beschreibt die Rahmenbedingungen, Strategien, Fallstricke und die praktische UmSetzung von regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit. Dabei spielt es keine Rolle, ob eine Kampagne zum neuen Elterngeld, ein kommunales Tourismuskonzept oder das Fundraising-Projekt einer Hochschule realisiert werden muss. Zahlreiche Fallbeispiele, Tipps und Checklisten machen den Ratgeber zum Begleiter der Kommunikationsarbeit.

Leseprobe

[1]

[2]

Thomas Altenburg hat zunächst Verwaltungswissenschaften in Berlin und später Wirtschaftsrecht in Hagen studiert. Erste Erfahrungen in der Öffentlichkeitsarbeit sammelte er in der Berliner Bezirksverwaltung. Seit 2003 ist er in einem Bundesministerium in der Öffentlichkeitsarbeit tätig.

Thomas Altenburg ist durch Berichte in der Fachpresse und durch eigene Aufsätze bekannt geworden. Er führt regelmäßig Seminare und Schulungen zum Thema Öffentlichkeitsarbeit durch und berät Auftraggeber und Agenturen.

(Kontakt: [email protected])

[3]Thomas Altenburg

Kommunikation für Behörden und Verwaltung

UVK Verlagsgesellschaft Konstanz · München

[4]PR Praxis

Band 27

Die geschilderten Sachverhalte mussten weitgehend anonymisiert und aus Geheimhaltungsgründen in Teilen auch verändert werden. Übereinstimmungen mit realen Firmen oder Personen sind daher ausdrücklich nicht gewollt und wurden sogar bewusst vermieden. Sollten dennoch einzelne Personen oder Firmen sich in unbotmäßiger oder gar verletzender Weise dargestellt sehen, so geschieht dies rein zufällig.

Rechtsstand: 1. Januar 2012

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISSN 1863-8988

ISBN (eBook) 978-3-86496-107-6

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt.

Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar.

Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Dieses eBook ist zitierfähig. Es ist dadurch gekennzeichnet, dass die Seitenangaben der Druckausgabe des Titels in den Text integriert wurden. Sie finden diese in eckigen Klammern dort, wo die jeweilige Druckseite beginnt. Die Position kann in Einzelfällen inmitten eines Wortes liegen, wenn der Seitenumbruch in der gedruckten Ausgabe ebenfalls genau an dieser Stelle liegt. Es handelt sich dabei nicht um einen Fehler.

© UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München 2012

Einband: Susanne Fuellhaas, Konstanz

Einbandfoto: Istock Inc.

Satz: Klose Textmanagement, Berlin

Lektorat: Marianne Waas-Frey, Stuttgart

UVK Verlagsgesellschaft mbH

Schützenstr. 24 . 78462 Konstanz

Tel.: [phone] · Fax: [phone]

www.uvk.de

eBook-Herstellung und Auslieferung: Brockhaus Commission, Kornwestheimwww.brocom.de

[5]Inhalt

Vorwort von Klaus Vater

Gebrauchsanleitung

Einleitung

1       Möglichkeiten und Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit

1.1    Einführung

1.2    Warum Öffentlichkeitsarbeit mit Profis?

1.3    Das Verhältnis zwischen Agenturen und Ämtern

1.4    Wie können sich Agenturen als Dienstleister präsentieren?

1.5    Instrumente

2       Was Agenturen über Ämter wissen sollten

2.1    Kommunikationsaufgaben in Behörden

2.2    Warum sind Behörden anders?

2.3    Spielregeln der Verwaltung

2.4    Vergaberecht

3       Was Ämter über Agenturen wissen sollten

3.1    Wer ist der richtige Dienstleister?

Die Public-Relations-Agentur

Die Werbeagentur

Die Event-Agentur

Die Bürogemeinschaft

Die Onlineagentur

3.2    Wie können Agenturen eingesetzt werden?

Objektive Voraussetzungen

Subjektive Voraussetzungen

3.3    Die sichere Auftragsvergabe

Schritt 1 – Absicherung der finanziellen Aspekte

Schritt 2 – Absicherung der fachlichen Aspekte

[6]Schritt 3 – Absicherung der vergaberechtlichen Aspekte

Schritt 4 – Absicherung der personellen Aspekte

3.4    Beteiligung an Ausschreibungen

4       Ausschreibung und Pitch

4.1    Das erste Zusammentreffen

4.2    Die wichtigsten Ausschreibungsverfahren

4.3    Zusammenarbeit mit Agenturen

4.4    Pitch

5       Von der Theorie zur Praxis

5.1    Wie entsteht ein Briefing?

5.2    Arbeitsprozesse und Transparenz

5.3    Exemplarische Kooperationsformen

6       Evaluation

6.1    Der aktuelle Zustand

6.2    Perspektiven

6.3    Implementierung

Anhang

Anmerkungen

Abkürzungen

Glossar

Quellen

Bücher und Onlinepublikationen

Gutachten, Jahresberichte und Leitfäden

Zeitschriftenaufsätze und Zeitungsartikel

Bundestagsdrucksachen

Urteile

Verordnungen

Links

Index

[7]Vorwort von Klaus Vater

Dieser Ratgeber behandelt ein Themenfeld, das einen typisch deutschen Namen trägt: Öffentlichkeitsarbeit. Und zwar wird die Öffentlichkeitsarbeit von Behörden und Verwaltungen dargestellt. Daraus ergibt sich zweierlei:

Dieses Buch wird die Rezensions-Jünger von Marcel Reich-Ranicki wohl kaum beschäftigen. Das ist das Pech des Autors. Andererseits kann der Autor auf eine feine und durchaus innovative Leserschaft hoffen – und zwar auf die, welche Öffentlichkeitsarbeit betreiben, und jene, die die »Öffentlichkeitsarbeiter« und »-innen« des Bundes dabei professionell unterstützen. Dass dieser Ratgeber so gesehen auch für eine große Zahl von Journalisten interessant ist, die häufig über die Öffentlichkeitsarbeit berichten, sich dabei aber, höflich gesagt, auf fachlich nur wenigen gesicherten Erkenntnissen bewegen, erwähne ich nur am Rande.

Das Wort »Öffentlichkeitsarbeit« ist typisch deutsch. Zwei Substantive – durch keine Präposition näher bestimmt, verbunden oder in eine Richtung gelenkt; wie »Kindergarten« oder »Regierungsgeschäfte«. Was mit Öffentlichkeitsarbeit gemeint ist, erschließt sich also nicht sofort: Ist das öffentliche Arbeit, Arbeit für eine Öffentlichkeit, Arbeit, die es nur in der Öffentlichkeit gibt, gar eine Arbeit, durch welche Öffentlichkeit erst hergestellt wird?

Es ist Arbeit von Beschäftigten der öffentlichen Hand. Zweck der Arbeit ist, den Bürgerinnen und Bürgern zu erläutern, was sie vorhat, was sie beschlossen hat und was sie tut, um ihre Ziele zu erreichen. Die tun das, weil die die öffentliche Hand verpflichtet ist, die Bürgerinnen und Bürger zu informieren. Sie sollen wissen, was Regierungen, Parlamente, Behörden und Verwaltungen tun – und sie sollen befähigt sein, sich in den politischen Abläufen gut zurechtzufinden. Das ist die Aufgabe der Öffentlichkeitsarbeit. Die erwähnten Beschäftigten werden dabei unterstützt von Unternehmen, je nach Ziel und Auftrag von Werbeagenturen, von Kommunikationsagenturen, von Agenturen, die sich auf die Organisation von Veranstaltungen spezialisiert haben. Diese Unternehmen werden dafür selbstverständlich bezahlt.

Um diesen Aspekt der Öffentlichkeitsarbeit geht es, um die Auswahl solcher Agenturen, die Regeln, die dabei zu beachten sind, die Grenzen, was verboten ist und auf welche Fallstricke zu achten ist. Es geht immerhin um viele Millionen Euro, die jährlich ausgeschrieben werden, um Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben.

Dieser Ratgeber ist schließlich ein Versuch, Rechenschaft abzulegen für Arbeit, die oft von vornherein im Verdacht steht, irgendwie nicht koscher zu sein. Öffentlichkeitsarbeit [8]ist notwendig, sie ist sogar spannend und sicher erfüllt sie im Bereich der politischen Kommunikation nicht mehr wegzudenkende Aufgaben.

Klaus Vater war Pressesprecher des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung, des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziale Sicherung, Bundesministeriums für Gesundheit und schließlich stellvertretender Sprecher der deutschen Bundesregierung im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Er publiziert in verschiedenen Fachzeitschriften Aufsätze zum Thema Öffentlichkeitsarbeit.

[9]Gebrauchsanleitung

Bei der Planung und Umsetzung von regierungsamtlicher Politikvermittlung treffen Menschen aufeinander, deren Tätigkeitsfelder und die dort jeweils herrschenden Regeln unterschiedlicher nicht sein könnten. Sie kommen aus zwei sich gegenseitig sehr fremden Kulturen. Sie haben unterschiedliche Mentalitäten, unterschiedliche Sprachen, Sitten und Gebräuche.

Trotzdem sollen es aber die Angehörigen dieser beiden Welten gemeinsam schaffen, den Bürgerinnen und Bürgern die demokratisch getroffenen Entscheidungen der von ihnen gewählten politischen Repräsentanten so zu vermitteln, dass sie diese besser verstehen und damit in ihrem Alltag umgehen können.

Der eine dieser beiden Völkerstämme setzt sich aus öffentlichen Bediensteten der Gemeinden, Städte, Länder, des Bundes, der EU und von anderen Behörden und Institutionen zusammen, die alle dem öffentlichen Recht unterliegen. Sie sind für die Ausschreibung, die Vergabe, die Begleitung, Überwachung und Evaluation von Kommunikationsprojekten im öffentlichen Auftrag zuständig. Manchmal sind es Verwaltungsfachleute, die Verwaltungsrecht und ordnungsgemäße bürokratische Abläufe von der Pike auf gelernt haben. Häufig sind es aber auch ehemalige Werber, Öffentlichkeitsarbeiter und Journalisten, die man für diese Aufgabe eingestellt hat und die dieses Verwaltungswissen nicht haben.

Sie treffen auf professionelle Kommunikationsarbeiter, deren Aufgabe es ist, Produkte, Ideen und Institutionen zielgerichtet und kostenoptimal an die Frau oder den Mann zu bringen. Sie sind entweder freiberuflich oder als Angestellte bei einem privatwirtschaftlich organisierten Kommunikations-Dienstleister tätig. Das sind Agenturen, Beratungen, oder spezialisierte Dienstleister, die am Markt operieren. Sie gehen unter, wenn sie keine Aufträge bekommen und keinen Gewinn machen. Nicht zuletzt das unterscheidet sie fundamental vom Völkerstamm der öffentlich Bediensteten.

Wie immer, wenn Menschen aus verschiedenen Welten aufeinander treffen, kann das für alle Beteiligten sehr erfreulich sein. Es kann aber auch furchtbar werden. Zumindest am Anfang sind Missverständnisse, Frust, Ärger und Stress eher die Regel, weil es eben Zeit und Nerven kostet, und oft viel Geld verbrannt wird, bis man aufeinander eingestellt ist und sich besser gegenseitig versteht. Dann beginnt man langsam die andere Sprache zu lernen, um irgendwann – wenn’s gut geht – eine gemeinsame Sprache zu sprechen. Die einen haben gelernt, was ein »Story Board« ist, die [10]anderen wissen jetzt, warum Vergaberegeln sinnvoll sind, und daher deren strikte Einhaltung in ihrem ureigensten Interesse liegen.

Mit »Kommunikation für Behörden und Verwaltung« gibt es jetzt für die Akteure aus beiden Welten einen zuverlässigen Begleiter, der ihnen die jeweils andere Welt geduldig und mit vielen Praxis-Beispielen erklärt. Dieser Ratgeber ist ein praktischer Werkzeugkasten, in mancher Hinsicht auch eine Sanitäter-Tasche, wo man die rechtlichen Grundlagen, die relevanten Verwaltungsvorschriften und -abläufe, Formulare, Checklisten, Hinweise und Empfehlungen findet. So zum Beispiel für die Vorbereitung und Abwicklung einer korrekten Ausschreibung für die einen, oder für die anderen für die Einhaltung notwendiger Vorschriften, wenn man sich als Anbieter mit Aussicht auf Erfolg daran beteiligen und nicht von vornherein wegen formaler Mängel aussortiert werden will.

Dieses Buch von Thomas Altenburg ist ein geduldig erklärender, warnender und Mut machender Helfer für alle Lebenslagen der amtlichen Politikvermittlung. Es geht von der Ur-Szene der Auftragskommunikation, dem »Briefing«, aus und erklärt, was bei Ausschreibungen zu beachten ist, wie man den eigentlichen Wettbewerb, den »Pitch«, organisiert, bei der Umsetzung Fehler und Klagen unterlegener Anbieter vermeidet und über alle Hürden hinweg gemeinsam etwas Gutes zustande bringt.

Man kann nachlesen, wie man effektiv kontrolliert (und kontrolliert wird) und wie man die gemeinsame Arbeit so evaluieren kann, dass beide Seiten etwas daraus lernen. Dieses Buch meint es gut mit seinen Nutzern aus beiden Welten: Es warnt vor Fallstricken auf der einen wie der anderen Seite und zeigt, wie man diesen aus dem Weg geht. Deshalb hat der Autor auch keine Angst vor Redundanz. Das ist bei dieser Materie ausgesprochen hilfreich: Er betrachtet den Prozess aus der Sicht der öffentlichen Auftraggeber und dann erneut aus der der Auftragnehmer. Die besonders Klugen beider Lager beginnen schlauerweise mit der Sicht der jeweils anderen Seite. Dann lernen sie am schnellsten, was bei der anderen Seite besonders wichtig ist, man kann sich darauf einstellen und ist vor bösen Überraschungen geschützt.

»Kommunikation für Behörden und Verwaltung« ist so aufgebaut, dass man es von vorn bis hinten durchlesen kann. Das tut in der Regel bei einem Fachbuch niemand. Aber wer etwa als Öffentlichkeits- und Presse-Verantwortlicher oder als Kontrolleur in der Haushaltsabteilung oder im Haushaltsausschuss eines Parlaments zum ersten Mal mit Öffentlichkeitsarbeit zu tun hat, der bekommt einen exzellenten Schnellkurs, welcher auch die Haken und Ösen in diesem Geschäft einschließt. Oder wer als Kommunikations-Dienstleister überlegt, ob er die Mühen auf sich nehmen soll, sich an der Ausschreibung eines öffentlichen Auftraggebers zu beteiligen, dem sagt der »Altenburg«, was anders ist als in der Privatwirtschaft. Und er führt ihn wie ein guter Lotse sicher durch die formalen Anforderungen, die hier gestellt werden. [11]Wer als Student der Politik-, Sozial-, Verwaltungs- oder Kommunikationswissenschaften einen Eindruck davon bekommen will, wie ein stetig wichtiger werdender Teilbereich der Politik und der politischen Kommunikation im richtigen Leben funktioniert, der bekommt einen lebendigen Eindruck und reichhaltiges empirisches Material, um die Brauchbarkeit wissenschaftlicher Erklärungsansätze zu diesem Thema zu überprüfen und/oder zu unterfüttern.

Aber am häufigsten wird man diesen Ratgeber zur Hand nehmen, wenn Not am Mann oder an der Frau ist, um dann mit Hilfe seines tief gestaffelten Stichwortverzeichnisses gerettet zu werden:

Wenn man in zwei Wochen eine Ausschreibung auf den Weg bringen muss und sichergehen will, dass man an alle Formalien gedacht hat.

Wenn man in zwei Wochen ein Angebot abgeben muss und sichergehen will, an den Formalitäten nicht zu scheitern.

Wenn man zum Pitch eingeladen ist und die wunderbaren Ideen, die man gemeinsam mit seiner Crew oder als Solodenker entwickelt hat, nicht durch das falsche Verständnis der Ausschreibungsbedingungen oder des Briefings gefährden will.

Wenn man als Ausschreibender zum Pitch die Bewerber einladen muss und nach Kriterien sucht, wie man das korrekt macht und wie man die Chance erhöht, die richtigen auszuwählen.

Wenn man von der Haushaltsabteilung genervt wird mit der Frage, ob diese oder jene Abrechnung der Agentur in Ordnung gehe.

Oder wenn man als Agentur seine Rechnung zurückbekommt, weil sie nicht den formalen Kriterien eines öffentlichen Auftraggebers entspricht.

Wenn in der Presse oder im Parlament eine der beliebten Kampagnen lanciert und wenn öffentlich diskutiert wird, ob ein bestimmtes Kommunikationsinstrument eine Verschleuderung von Steuergeldern sei, oder doch eher ein hilfreicher Bürger-Service und notwendige Aufklärungsarbeit ist.

Oder wenn man sich als Anbieter fragt, ob man sich als Berater/Agentur den Tücken der politischen Kommunikation und damit oft auch des politischen Geschäftes mit Auswirkung auf das eigene Image und den Ruf bei den kommerziellen Kunden überhaupt aussetzen will.

Wer dieses Buch zur Hand nimmt, der kann diese Liste fast ins Unendliche verlängern. Er findet das Feld so gründlich und umfassend beackert, wie das in einem Bereich überhaupt möglich sein kann, der sich, wie das Leben und wie die Politik, ständig verändert. In dem Verfassungsgerichtsurteile eine wichtige Rolle spielen genauso wie politische Auseinandersetzungen und Medienkampagnen.

[12]Der »Altenburg« kommt bescheiden daher. Als ein treuer Begleiter, der praktische Hilfe gibt in einem Feld, dessen öffentliche Thematisierung schwankt zwischen Propagandaverdacht und lautstark eingeforderten Bürgerinformationen – beides oft zur gleichen Zeit. Nicht zuletzt dieser Aspekt dürfte ein Grund dafür sein, dass es so lange gedauert hat, bis jemand den Mut, die Kraft und die Ausdauer gehabt hat, dieses komplexe Terrain in einem Praxishandbuch zugänglich zu machen.

»Kommunikation für Behörden und Verwaltung« trägt aber auf bodenständige Weise auch zur Entmystifizierung der regierungsamtlichen Kommunikation bei. Sie war in Deutschland, wo das berechtigte Staatspropaganda-Trauma lange Jahre nachgewirkt hatte, nicht gerade ein bevorzugtes Thema der dafür einschlägigen Politik- und Kommunikationswissenschaften. Erst seit wenigen Jahren beschäftigen sich junge Wissenschaftler aus diesen Disziplinen mit den komplexen Fragen der regierungsamtlichen Auftragskommunikation.1

Sie tun das nicht zuletzt deshalb, weil sie deren Bedeutung für die Gefährdung wie für die Weiterentwicklung unseres demokratischen Systems erkannt haben: Wer demokratisch legitimierte Politik mit einer Alternative zu der für unsere Demokratie auf Dauer ruinösen Metapher von der »Alternativlosigkeit« ausstatten möchte, die ja nichts anderes ist als ein wirkungsmächtiger Ausdruck postdemokratischer Tendenzen und der Entmündigung des demokratischen Souveräns, der muss sich unbefangen, gründlich und ganz praktisch mit den Potenzialen der regierungsamtlichen Kommunikation beschäftigen.

Denn regierungsamtliche Kommunikation kann, auch heute, trotz außerordentlich zahlreicher interner und externer Kontrollinstanzen, missbraucht werden. Sie kann aber auch – und das ist zurzeit sehr viel dringlicher – für demokratische Politik, die ihre Legitimation behaupten und mehr sein will als der Spielball von Märkten, Interessengruppen und Medieninteressen, als eines der Widerlager verstanden werden gegen deren Geltungsansprüche, Zu- und Übergriffe.

Dieser Ratgeber ist hilfreich für diejenigen, deren Aufgabe es ist, Regierungskommunikation zu kontrollieren und Missbrauch zu verhindern. Aber vor allem ist er ein verlässlicher Helfer für diejenigen in den Ämtern und für deren externe Zuarbeiter, die zusammen die anspruchsvolle und schöne Aufgabe haben, die Bürgerinnen und Bürger auch über komplexe Sachverhalte des Gemeinwesens so allgemeinverständlich zu informieren, damit sie mitdenken und mitreden können.

Wenn sie ihre Aufgabe ernst nehmen, dann wissen sie, dass sie mit ihrer Arbeit in erster Linie den Bürgerinnen und Bürgern zu dienen haben, die der wahre demokratische Souverän sind. Wenn sie ihre Arbeit so verstehen, dann ist sie ein Dienst für eine lebendige Demokratie – ganz besonders in schwierigen Zeiten, in denen [13]der verhängnisvolle Irrglaube, »Technokraten« und »Fachleute« seien eher geeignet, die anstehenden Probleme zu lösen als die demokratische Auseinandersetzung, wieder einmal an Boden gewinnt.

Volker Riegger

Volker Riegger ist Honorarprofessor für Kommunikationsplanung im Fachbereich Gesellschafts- und Wirtschaftskommunikation der Universität der Künste Berlin sowie Vorstand der logos AG in München. Er berät Unternehmen und öffentliche Institutionen bei der Entwicklung und Umsetzung von Kommunikationsstrategien und Kommunikationsdesigns.

[14][15]Einleitung

Wer ist die Zielgruppe?

Dieser Ratgeber dürfte all jene interessieren, die beruflich oder aufgrund von Projektzuständigkeiten mit der Vermittlung von Informationen und komplexen Sachverhalten in der Öffentlichkeit befasst sind. Gemeinhin wird dies als (klassische) regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit verstanden. Zwei Personengruppen sollen dabei insbesondere angesprochen werden:

1.   die Bediensteten des Bundes und der Bundesländer sowie der Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechtes, sofern diese mit der öffentlichen Darstellung und Vermittlung der Aufgaben, Funktionen und Arbeitsergebnisse »ihrer Behörde« befasst sind (Presse- und Öffentlichkeitsarbeiter), und

2.   die vielfältigen Dienstleister, welche sich die professionalisierte, öffentlichkeitswirksame Darstellung der Themenvorgaben ihrer Auftraggeber zum Ziel gesetzt haben (Kommunikationsagenturen).

Wie war regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit früher?

Bis in die Mitte des vorigen Jahrhunderts hinein wurde zum Großteil unter staatlicher Öffentlichkeitsarbeit die Veröffentlichung von Broschüren, Berichten und Fotos verstanden.2 Diese Instrumente wurden regelmäßig um Gesprächsangebote3 (Bürgertelefone, Veranstaltungen, Roadshows, Diskussionsforen und werbliche Maßnahmen usw.) ergänzt. Erst langsam hat sich auch in den Behörden die Erkenntnis durchgesetzt, dass Öffentlichkeitsarbeit mehr ist als die, wie intern noch immer im Haushaltsrecht definiert, Erstellung von Nachrichten und Informationen für Zwecke der politischen Führung.4

Inzwischen wird gerade in den Ministerien aber auch sonstigen nicht kommerziell agierenden Institutionen eine multimediale Planung und Umsetzung von Kommunikationsmaßnahmen immer wichtiger. Nicht zuletzt deswegen, um die Rolle des jeweiligen Fachministers im Kabinett zu stärken und so ein stärkeres »Gewicht« gegenüber der Bundeskanzlerin zu erlangen.5 Dazu gehört einerseits die enge Abstimmung mit den diversen Pressestellen der Kontaktpartner. Andererseits muss eine gegenseitige Unterrichtung über Themen und Planungen (besser bekannt als »integrierte Kommunikation«) beachtet werden. Dieser Prozess begründet sich unter anderem [16]durch den stark von Massenmedien geprägten Effekt der eher themenorientierten medialen Öffentlichkeit, wie ihn Lau beschreibt.6

Auf diese Weise lässt sich vor allem die spärliche finanzielle Ausstattung zusätzlich durch Synergieeffekte (z. B. bei Pressemitteilungen und aktiv begleitender Pressearbeit im Hintergrund) kompensieren. Allerdings muss betont werden, dass diese Funktion von regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit zwar erkannt, leider aber noch immer nicht folgerichtig bei der Ressourcenausstattung umgesetzt wurde. Bereits Habermas hat ausführlich die Funktion der Massenmedien als verantwortungsvolle Mittler, sogenannter »Mandatar eines aufgeklärten Publikums«, erörtert.7

Um diesen Mittler aber effizient in die eigene Öffentlichkeitsarbeit einzubinden, sind die dafür erforderlichen Ressourcen zur Verfügung zu stellen, um dann beispielsweise angemessene Maßnahmen im Rahmen des Haushaltsrechtes planen und ausführen zu können. Dieses Haushaltsrecht führt aber gleichzeitig zu Missverständnissen oder Kommunikationsstörungen bei den avisierten Empfängern. Durch die künstliche Trennung öffentlichkeitswirksamer Maßnahmen in sogenannte »Fachinformationen« und »klassische Öffentlichkeitsarbeit« wird ein einheitliches kommunikatives Auftreten des Absenders wesentlich erschwert.

Für Außenstehende ist diese Unterteilung kaum nachvollziehbar, da eine Broschüre oder Informationsmaßnahme immer als Öffentlichkeitsarbeit verstanden wird, egal ob sie direkt von einem Ministerium oder einem nachgeordneten Institut vertrieben wird.8

Doch für diese Trennung gibt es (gute) verwaltungsinterne Gründe.

Denn Öffentlichkeitsarbeit war aus finanzieller Sicht schon früher umstritten und wird auch heute noch nur zurückhaltend vom Haushaltsgesetzgeber bewilligt. Je weniger Mittel der Regierung zur Verfügung stehen, sich öffentlichkeitswirksam im eigenen Sinne präsentieren zu können, desto besser ist ein ausgeglichenes Kräfteverhältnis zwischen Opposition und der Regierungspartei(en) gewährleistet.9

Fachmaßnahmen sind hingegen in einer vorteilhafteren Begründungslage vorzufinden und daher leichter zu budgetieren.

Welches Ergebnis dadurch inzwischen entstanden ist, kann einer Erhebung der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag von 2004 entnommen werden10, welche vor allem auch auf einer großen Anfrage zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung (BT-Drucksache 15/2912) basiert. Einen ersten Höhepunkt des neuartigen und kostenintensiven Kommunikationsansatzes mit versierten Profis (Agenturen) erreichte die regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit unter Gerhard Schröder. In seiner Kanzlerschaft wird im Rahmen der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit erstmals konsequent der »Kampagnenansatz« verfolgt. Bis dahin wurde, auch durch den Bundesrechnungshof die Delegierung von Kommunikationsaufgaben an teure Agenturen kritisch gesehen.11

[17]Daher wird in der Analyse der CDU/CSU-Fraktion besonders genau der Aufwand an Haushaltsmitteln für die Öffentlichkeitsarbeit untersucht. Unter anderem wird dort nach einer detaillierten Analyse des Bundeshaushaltes 2004 festgestellt, dass alle Ansätze der Haushaltstitel mit der Funktionsziffer 013 zusammen ein Volumen von rund 95 Mio. Euro12 umfassen. Gleichzeitig betrug der Umfang an angemeldeten Haushaltsmitteln für Maßnahmen der Fachinformation, welche ebenfalls für Informationszwecke verwendet werden dürfen (z. B. Funktionsziffer -011-), weitere 70 Mio. Euro.

Addiert man den Ansatz für Öffentlichkeitsarbeit der Bundesagentur für Arbeit, welcher offiziell nicht als Öffentlichkeitsarbeit geführt wird, hinzu, entsteht ein Gesamtvolumen von über 200 Mio. Euro.

Tipp

Die »Haushaltstechnischen Richtlinien des Bundesfinanzministeriums (HRB)« legen fest, dass Öffentlichkeitsarbeit nur unter einem sog. »Fest-Titel« aufgeführt werden darf. Dieser »Fest-Titel« ist mit der Haushaltsstelle 542.1 und der Funktionskennziffer 013 zu bezeichnen (vgl. HRB Nr. 10.13).

Eine entsprechende Vorgabe findet sich ebenfalls in den jeweiligen Landeshaushaltsordnungen sowie entsprechenden haushaltstechnischen Richtlinien.

[18][19]1     Möglichkeiten und Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit

1.1   Einführung

Zunächst ist eine detailliertere Auseinandersetzung mit dem Begriff »Öffentlichkeitsarbeit« erforderlich. Um die Analysen und Schlussfolgerungen der nachfolgenden Kapitel besser einordnen zu können, sei an dieser Stelle zunächst auf das zugrunde liegende Verständnis von Öffentlichkeitsarbeit eingegangen.

Wie schon dem Wortstamm zu entnehmen ist, handelt es sich um ein Themengebiet, das sich mit Geheimnissen nicht verträgt. Deshalb ist der Zweck idealtypischer Öffentlichkeitsarbeit, dass diese zuerst der Darstellung von Informationen eines Urhebers gegenüber der Öffentlichkeit dienen soll. Dabei sollte es bei der Öffentlichkeitsarbeit von Regierungsorganisationen bzw. Akteuren des sogenannten »Dritten Sektors« (also klassischer regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit) idealtypisch nicht um eine im Sinne des Absenders positiv wertende und bestmögliche Eigendarstellung des Urhebers gehen. Wie dies z. B. im privaten Sektor der Fall sein könnte.

Vielmehr sollte der Akteur seiner Pflicht zur amtlichen Informationsvermittlung, bezogen auf seine Institution, seine Themen und Tätigkeiten nachkommen, um der Zielgruppe die Basisinformation zu geben, die sie zur freien Meinungs- und Willensbildung benötigt.13

Mit den Instrumenten der Öffentlichkeitsarbeit soll also der Öffentlichkeit zugearbeitet werden. In ihrer ursprünglichen Form muss Öffentlichkeitsarbeit demnach nicht als PR und Imageinstrument zur Steigerung des Bekanntheitsgrades und Geschäftsmodells einer Institution verstanden werden. Vielmehr soll Öffentlichkeitsarbeit in ihrer idealtypischen Anwendung der »Erfüllung« des öffentlichen Informationsbedürfnisses dienen.

Im Zusammenhang mit der Verwendung von Steuergeldern (sogenannten Haushaltsmitteln) kommen noch umfangreiche interne Regelungen (z. B. Haushaltsrecht) hinzu. Eine Betrachtung der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit muss daher immer mit der Basis aller Vorhaben beginnen, den (wichtigsten) Regelungen für den Einsatz von Haushaltsmitteln der Öffentlichkeitsarbeit. Aus Verwaltungssicht ist für die Verantwortlichen erst im Anschluss daran die inhaltliche Dimension [20]von Öffentlichkeitsarbeit relevant. Bei diesen internen Vorgaben sind neben dem Funktionenplan und der Zweckbestimmung im Wesentlichen einschlägig:

das Haushaltsgrundsätzegesetz,

die Bundeshaushaltsordnung (oder jeweilige Landeshaushaltsordnung)

14

,

themenspezifische Gesetze, wie z. B. das Vergaberecht, Datenschutz.

Hierbei stellen die behördlichen Informations- und Pressestellen (und deren Entscheidungsträger) eine Besonderheit dar. Häufig werden diese irrtümlich auch mit klassischen Verwaltungsaufgaben assoziiert. Diese umfangreiche (verwaltungstypische) Bürokratie erschwert den dortigen Bediensteten häufig ihre Tätigkeit.

Sie haben in überwiegender Zahl eine gänzlich andere Arbeitsauffassung von Kommunikationsprozessen als die hauptberuflichen Akteure (Journalisten, Redakteure, politischen Entscheider). Denn sie müssen interne Vorgaben einhalten und zugleich den fachlichen und politischen Anforderungen an Kommunikationsprozesse gerecht werden. Dieser Spagat ist eine Folge der in einer parlamentarischen Demokratie typischen Auffassung von »Legitimation durch Kommunikation«. Eine nicht unwesentliche Rolle spielt dabei das Neutralitätsgebot eines Beamten und seine (womöglich) parteipolitische Tätigkeit im Rahmen seiner Dienstaufgabe, wie dies bei Ministerialbeamten oft der Fall sein könnte (z. B. Anfertigen von Entscheidungsvorlagen für Koalitionsparteien, Führen von Vorverhandlungen für Fraktionen u. Ä.).15

Dieses Konzept gewinnt aktuell zunehmend an Bedeutung und hat, wie Sarcinelli zutreffend beschreibt, demzufolge erheblichen Einfluss in die Informationsmaßnahmen institutioneller Auftraggeber gefunden.16

Diese Sonderrolle begründet sich durch die hohe Nähe zur jeweiligen Leitung der Institution und den dadurch bedingten inhaltlich sehr verschiedenen Tätigkeiten, im Vergleich zu den Kollegen der Fachabteilungen. Ein Pressesprecher der Kriminalpolizei unterscheidet sich beispielsweise in seinem Tätigkeitsfeld gänzlich von dem des Kriminalbeamten, welcher für die Aufklärung von Gewaltdelikten zuständig ist. Und dennoch müssen sich beide an die polizeiinternen inhaltlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen halten. Gleichwohl müssen sich auch diese Entscheidungsträger, selbstverständlich im angemessenen Rahmen, an die systemimmanente Ordnung halten. Dies setzt entsprechende Fähig- und Fertigkeiten voraus.

Denn letztlich kann dem oft bemühten Argument, Kommunikationsvorhaben müssen sich der Einhaltung von geltendem Recht unterordnen, nur wenig von Seiten der Pressestellen oder Agenturen entgegnet werden. Bei der Lösung der hieraus vielfältig resultierenden Konflikte17 kommt es auf Argumentationsgeschick und hohes Detailwissen der Verwaltungsbediensteten an.18 Oft sind nur Kompromisse möglich, die aber für beide Seiten vertretbar sein müssen.

Die professionellen Anbieter von Kommunikationsleistungen fragen sich dabei des Öfteren, warum selbst große Institutionen (z. B. Ministerien) einfachste Vorgaben [21]der Kommunikationswissenschaft oder praktischen Lebenserfahrung ignorieren.

Oft fehlt es diesen Profis aber an dem nötigen Verständnis für innerbehördliche Prozesse und die geltenden rechtlichen Beschränkungen. Der Verwaltung obliegt es beispielsweise, die erforderlichen Haushaltsmittel für Öffentlichkeitsarbeit zu beantragen, bestimmungsgemäß einzusetzen und darauf zu achten, sie möglichst sparsam zu verwenden.

Um aber effektiv öffentlichkeitswirksame Informationen zu vermitteln, sind oft auch kostenintensive Maßnahmen zu ergreifen. Und an dieser Stelle wird es kompliziert. Die Verwaltung darf nur unter strikter Einhaltung des geltenden (Haushalts)Rechtes Haushaltsmittel verwenden. Dies deckt sich aber nicht immer mit den konzeptionell angedachten Maßnahmen. Neben den haushaltstechnischen Vorgaben sind zudem auch Verfahrensabläufe gesondert geregelt.

Deshalb empfiehlt es sich, frühzeitig entsprechende Fachleute in die Planungen einzubeziehen. Erst wenn alle relevanten Vorgaben geprüft wurden und keine Bedenken bestehen, dürfen auch Haushaltsmittel für den Einsatz von Kommunikationsinstrumenten eingesetzt werden. Beispielsweise schreibt § 7 BHO vor, dass finanzielle Ausgaben nur dann geleistet werden dürfen, wenn keine andere Möglichkeit zur Erreichung des beabsichtigten Zweckes besteht. Dies bedeutet in letzter Konsequenz, dass immer der Beweis zu erbringen ist, dass tatsächlich keine weiteren (internen) Ressourcen genutzt werden können, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Und wenn dem so ist, muss das Vorhaben zusätzlich noch wirtschaftlich sein. Allerdings muss auch hier der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden. Es kann beispielsweise nicht verlangt werden, dass jede mit Öffentlichkeitsarbeit befasste Organisationseinheit zunächst einen umfangreichen Lehrgang in Videotechnik und Filmbearbeitung absolviert, um bei der Erstellung von Videodokumentationen nicht auf kostspielige Dritte angewiesen zu sein.

Ebenfalls kann nicht gefordert werden, dass umfangreiche Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen durchzuführen sind, bevor ein Fahrradkurier für den Transport eiliger Druckunterlagen beauftragt wird.

Da es sich bei der Öffentlichkeitsarbeit aber stets um einen sensiblen und sehr kostspieligen Bereich handelt, werden Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit immer besonders kritisch im Haushaltsaufstellungsprozess, aber auch während der Haushaltsausführung betrachtet.

[22]Wichtige Einschränkung für die Mittelverwendung

Hier ist als Erstes auf die haushaltsrechtliche Systematik hinzuweisen.19 Besonders wichtig ist dabei die Zuordnung der Ausgaben zu einem Titel der entsprechenden (Ausgaben)Gruppe. Für Öffentlichkeitsarbeit ist die einschlägige Gruppe die »Nummer 5«: »Ausgaben für Verbrauchsgüter«. Aufgrund der Gruppenbezeichnung erfolgt also schon die erste Einschränkung in der Mittelverwendung. Damit dürfen z. B. keine Investitionen im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit getätigt werden, denn diese sind bei einem Titel der Gruppe 8 »Investitionsmaßnahmen« zu veranschlagen.

Diese Einteilung in Gruppen und deren Bezeichnungen sind in allen Haushaltsplänen des Bundes und der Länder einheitlich geregelt.20 Diese Eingrenzung wird besonders relevant bei Internetmaßnahmen. Denn der Aufbau einer reichweitenstarken Internetseite ist eventuell auch eine Investition. Diese dürfte aber, jedenfalls nach oberflächlicher Betrachtung, nicht mit Haushaltsmitteln finanziert werden, welche in der Gruppe »5 – Ausgaben für Verbrauchsgüter« veranschlagt sind. Bereits mit der Titelzuordnung, der Zweckbestimmung und der zugeordneten Funktionsziffer des Haushaltstitels (für Öffentlichkeitsarbeit), kann also im Vorfeld die Auswahl an Kommunikationsinstrumenten erheblich eingeschränkt sein. Ob ein Instrument der Öffentlichkeitsarbeit aus dem vorgesehenen Titel finanziert werden darf, hängt daher besonders von der zugewiesenen Funktionsziffer und seiner Zweckbestimmung ab. Die geplante Maßnahme muss also der vorliegenden Zweckbestimmung entsprechen, um haushaltsrechtlich zulässig zu sein.

In 2011 wurden beispielsweise im Bundeshaushaltsplan Ausgaben in Höhe von rund 67 Mio. Euro (gem. dem entsprechenden Funktionenplan) für die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesministerien und des Kanzleramtes unter der Funktionsziffer 013 aufgeführt.21 2010 waren es noch 69 Mio Euro.

Auszug aus dem Bundeshaushaltsplan 201122

[23]Nach dieser Definition wäre also die Absicht, aus Mitteln der Öffentlichkeitsarbeit eine Aufklärungskampagne zur Verbesserung der Impfbeteiligung in Form der Erläuterung von Infektionsrisiken bei Masern und Windpocken durchführen zu wollen, schon haushaltsrechtlich nicht zulässig.

Eine Organisationseinheit, welche für Öffentlichkeitsarbeit verantwortlich ist und ausreichende Mittel zur Verfügung (in seinem Haushaltstitel 542 01) hätte, dürfte dieses Geld jedoch nicht für Maßnahmen der Fachinformation (Aufklärung über Masernimpfung) verwenden. Fachinformationsmaßnahmen werden verwaltungs- und haushaltsrechtlich strikt voneinander getrennt budgetiert, daher dürfen solche Ausgaben auch nicht aus dem Titel 542 01 geleistet werden. Auch wenn die zweckmäßigen Instrumente der Fachinformation (Werbeanzeigen oder Broschüren) durchaus kommunikationswissenschaftlich zur Öffentlichkeitsarbeit gezählt werden könnten. In begründeten Fällen ist aber auch hier eine Lösung denkbar.

Beispielsweise könnte die Überarbeitung von bestehenden Fachinformationsmaßnahmen notwendig werden, um so einen inhaltlichen Schwerpunkt auf eine klassische Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit zu legen. Hierdurch wäre die Finanzierung aus dem entsprechenden Titel möglich.

In diesem Fall muss aber darauf geachtet werden, dass die ursprünglich vorgesehene Fachinformationsmaßnahme dergestalt überarbeitet wird, dass die Kernbotschaft erhalten bleibt und dennoch eine neue Maßnahme im Sinne der Funktionsziffer »013« vorliegt. Wie eine solche Überarbeitung im Detail erfolgen muss, kann immer nur am konkreten Einzelfall beschrieben werden und führt in diesem Kapitel zu weit.

Bei solchen »Problemen« wird dabei gern die Metapher »von Hochleistungsbürokraten« kolportiert. An dieser Stelle soll allerdings darauf hingewiesen werden, dass diese Bürokraten lediglich die von der (»Politik«) Legislative verabschiedeten Gesetze einhalten und ausführen (müssen).

1.2   Warum Öffentlichkeitsarbeit mit Profis?

»[…] In den oberen Hierarchien der Politik setzt sich dagegen allmählich die aufgeklärte Sicht durch, nach der Entscheidungsabläufe bei den Bürgern komplex sind und Werbung eine für die Verhaltenssteuerung von Menschen zu vernachlässigende Einflussgröße unter vielen ist […]«23

Dennoch wurden beispielsweise im Zeitraum Oktober 1998 bis Januar 2005 durch die Bundesregierung rund 417 Mio. Euro an Werbe- und PR Agenturen vergeben.24[24]Und ein Großteil der Informationsmaßnahmen wird in Zusammenarbeit mit Kommunikationsagenturen geplant und umgesetzt.

Dadurch sieht sich die Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung grundsätzlich immer negativen Unterstellungen der Opposition (z. B. klientelbezogene Auftragsvergabe, Verschwendung, verdeckte Parteiwerbung) gegenüber. Diesem Eindruck muss durch besondere Vorsicht und Professionalität entgegengetreten werden, und bei kritischen Fragen zu bestehenden Maßnahmen muss stets mit sachlichen Argumenten geantwortet werden. Oft wird dabei verkannt, dass die (tatsächlichen) praktischen Kommunikationsmöglichkeiten der Agenturen sich in einem viel größeren Bereich bewegen, als der Verwaltung ohne »externe Hilfe« möglich wäre. Vieles kann eben nicht mit den vielerorts bestehenden Kommunikationsstrukturen der Behörden ohne Hilfe realisiert werden.

Öffentlichkeitsarbeit ist in Wissenschaft und Wirtschaft schließlich wesentlich mehr als die reine Informationsvermittlung, wie sie die Verwaltung überwiegend betreibt.

Definition: Öffentlichkeitsarbeit25

Oeckl (1964)Albert Oeckl definiert Public Relations (Öffentlichkeitsarbeit) als eine Funktion der Vertrauensbildung.Bentele (1997)Für Günter Bentele sind Öffentlichkeitsarbeit oder Public Relations das Management von Informations- und Kommunikationsprozessen zwischen Organisationen einerseits und ihren internen oder externen Umwelten (Teilöffentlichkeiten) andererseits.

Verwaltung strebt mit Öffentlichkeitsarbeit oftmals andere Ziele an und ist deshalb, um mit ihren Themen wahrgenommen zu werden, zunehmend auf praktische Hilfe (von Dritten) angewiesen. Unter Umständen nutzt sie die gleiche Sprache mit den gleichen Fachbegriffen, jedoch anderen inhaltlichen Zuordnungen.26

Dienstleister der Verwaltung müssen sich deshalb immer die besonderen Rahmenbedingungen bewusst machen. Da z. B. die Regierung mit Steuergeldern nicht werben darf, beginnt die Vermittlung von wichtigen Gesetzen, Vorgaben und Hinweisen üblicherweise mit Inkrafttreten der betreffenden Norm.27

Auch deshalb ist die »Vermittlung« und Beschreibung von Gesetzen und Regierungsvorhaben besonders anspruchsvoll. Denn dies bedeutet, dass erst nach dem [25]Abschluss des ohnehin schon diffizilen Politikprozesses die Aufbereitung der Ergebnisse für die Öffentlichkeit erfolgen kann. Also zu einem Zeitpunkt, bei dem womöglich ein gänzlich anderes Gesetz oder Vorhaben der Regierung im Fokus des Medieninteresses steht.

Der erforderliche Aufwand an Ressourcen ist somit erheblich höher, als er während des Beratungsprozesses wäre. Dies ist jedoch gewollt, weil dadurch keine Haushaltsmittel für die Vermittlung von veränderbaren oder später gar verworfenen Gesetzgebungsvorhaben genutzt werden können.

Zum besseren Verständnis soll daher der nachfolgende Versuch einer Definition von regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit dienen. Dieser ist als pragmatische Herangehensweise an die aktuellen Kommunikationsmaßnahmen von Non-Profit-Organisationen gedacht:

Definition: Regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit

Öffentlichkeitsarbeit28 von Non-Profit-Organisationen beinhaltet sämtliche fiskalischen und nichtfiskalischen Maßnahmen, welche eine Organisation ergreift, um Dritten Informationsangebote über ihre Maßnahmen und Vorhaben anzubieten.

Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit werden dabei häufig in getrennten Organisationseinheiten anzutreffen sein:

Pressestellen

verwaltungsintern als nicht fiskalische Aufgabe definiert

Öffentlichkeitsarbeit

verwaltungsintern als fiskalische Aufgabe definiert

Und als Sonderfall besonders komplexer Institutionen gibt es einen weiteren Typus der Organisationseinheiten mit faktischen Kommunikationsaufgaben:

Fachinformationsmaßnahmen

verwaltungsintern als fiskalische Fachaufgabe definiert

Für jeden Außenstehenden mit geringen Hintergrundinformationen zum Aufbau und Zweck einer Behörde wird lediglich die Summe aller Kommunikationsmaßnahmen sichtbar sein. Weder wird auf Anhieb wahrgenommen und verstanden, dass [26]es sich um unterschiedliche institutionsinterne Informationsabsender und -formen handelt. Noch wird die, womöglich vorhandene, übergeordnete Botschaft der Institution mit den einzelnen Maßnahmen vermittelt werden können. Daher ist bei regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit eine optimale wirkungsorientierte Informationspolitik ausschließlich unter Beachtung folgender Leitlinien möglich:

Verständnis

und entsprechendes

Handlungsbewusstsein

der Leitungsebene für eine konsolidierte Informationspolitik. Alle oder wenigstens die Mehrheit der

Außenkontakte

müssen vorgegebenen Kommunikationsrichtlinien folgen.

Steuerung und Optimierung aller Informationsmaßnahmen (keine Trennung in Presse und Öffentlichkeitsarbeit, Fachinformation) durch eine

zentrale Querschnittseinheit

in enger Abstimmung mit der Leitung. Entwicklung und Fortschreibung angemessener Richtlinien für den Umgang mit Außenkontakten aller übrigen Organisationseinheiten.

Koordinierung und Optimierung

aller Kommunikationsmaßnahmen der nachgeordneten Einrichtungen. Dies ermöglicht den Aufbau und die Weiterentwicklung einer übergeordneten

Metabotschaft

im Sinne der Gesamtheit aller durch die Leitung letztlich zu verantwortenden Einrichtungen.

Natürlich ist die häufig anzutreffende Trennung in zwei oder sogar drei Organisationseinheiten, welche mit Kommunikationsaufgaben befasst sind, oft das Ergebnis:

der sachfremden ineffizienten Personalpolitik (z. B. zur Schaffung von Führungspositionen),

der im Verhältnis zu den bestehenden Aufgaben ungenügenden verfügbaren Mittel (z. B. in Form der Mittelverteilung nach dem Gießkannenprinzip),

der geringen (gestaltungspolitischen) Bedeutung der jeweiligen Behörde (keine faktische Relevanz für breite Bevölkerungsschichten).

So kann beispielsweise Pressearbeit mit all ihren Instrumenten natürlich ein Bestandteil jeder Informationskampagne im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit sein. Hier entstehen aber schnell Überschneidungen, welche vielleicht sogar die Zusammenführung von Presse- und Öffentlichkeitsarbeit nahelegen. Gerade im Informationszeitalter wird es immer wichtiger, dass sich Behörden und (Landes-/Bundes) Regierungen bestmöglich in der Öffentlichkeit darstellen. Eine regelmäßige und tagesaktuelle Pressearbeit ist hierfür ein wichtiges Element. Es hängt jedoch immer von den vorhandenen Ressourcen und Themen ab, ob eine getrennte Pressarbeit effektiver ist als eine konsolidierte Öffentlichkeitsarbeit.

Da Öffentlichkeitsarbeit häufig mit Kommunikationsagenturen geplant und ausgeführt wird, ist bei einer Konsolidierung vor allem für die Wahrnehmung der Pressearbeit von beiden Seiten (Agenturen und Behörden) ein umfassendes Verständnis füreinander aufzubringen.

[27]Einen ersten Schritt in diese Richtung stellen die vielfältigen Netzwerke der internationalen Agenturen und deren kostenfreie Kurzseminare dar, welche übrigens auch von Verlagen angeboten werden (z. B. Aktion Seitensprünge von fischerAppelt, MediaBrunch des BWG Germany e. V. oder Seminare des Bundesverbandes der deutschen Pressesprecher e. V. in Kooperation mit Agenturen29).

1.3   Das Verhältnis zwischen Agenturen und Ämtern

Die bisherigen Ausführungen machen das Dilemma deutlich. Einerseits wird verlangt, dass für eine lebhafte Demokratie jeder Einzelne hinreichend über die Hintergründe und Fakten der gesellschaftlichen und politischen Prozesse informiert sein soll und muss.30 Und diesen Anspruch soll die Bundesregierung bzw. jeder öffentliche Auftraggeber durch bestmögliche Öffentlichkeitsarbeit erfüllen. Andererseits ist es der regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit nur unter Beachtung erheblicher rechtlicher und parlamentarischer Beschränkungen überhaupt gestattet, tätig zu werden.

Zusätzlich sind seit einigen Jahren immer stärker Dritte (Kommunikationsprofis) von der Verwaltung einbezogen worden, da auf diese Weise dem aktuellen Stand der Wissenschaft entsprechende Maßnahmen schnell entwickelt und effizient umgesetzt werden können.

Dieser Anspruch ist gerade im Informationszeitalter von besonderer Bedeutung und beruht nicht zuletzt auch auf der Erkenntnis, dass die nachfolgende Annahme immer seltener mit der Wirklichkeit übereinstimmt.

»[…] Die individuelle Informationsfreiheit gewährleistet dem Einzelnen, sich seine Meinung über die Politik der Staatsorgane aufgrund vielfältiger Quellen zu bilden, ohne bei Konsum und Auswahl des Informationsmenüs einer Beeinflussung durch den Staat zu unterliegen […]«31

Daher muss der Staat inzwischen immer öfter auch als regulierende Größe aktiv werden, um gegenüber den interessengeleiteten (werblichen) oder schlicht mangelhaften journalistischen Informationsangeboten neutrale Angebote sicherzustellen. Von dem hohen Desinteresse der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung soll erst gar nicht die Rede sein. Es ist daher die hoch komplexe Aufgabe jeder Organisationseinheit, die mit der Durchführung von Öffentlichkeitsarbeit innerhalb des politisch-administrativen Systems befasst ist, die Grenzen und Möglichkeiten von regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit konsequent einzuhalten und dabei ihrem Informationsauftrag in Kooperation mit Profis bestmöglich gerecht zu werden. [28]Dienstleister können hierbei durch ihre fachliche Expertise eine ausgewogene Anwendung von Instrumenten, unter strenger Beachtung des Haushaltsgrundsatzes von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit,32 gewährleisten. Dies ist besonders wichtig, um das gewünschte Medienangebot ausbalanciert und rechtskonform einsetzen zu können.

Jeder Auftraggeber stellt sich daher meist die Frage: Wie können Agenturen sinnvoll einbezogen werden, um deren Vorteile effektiv zu nutzen?

Beispiel

Eine besondere Herausforderung bei Behörden stellt beispielsweise die Einhaltung geltender datenschutzrechtlicher Bestimmungen dar, welche aber nur allzu oft von Agenturen nicht beachtet wird. Eines der wesentlichen Standardinstrumente sind beispielsweise Informationsveranstaltungen.

Die Planung und Abwicklung dialogorientierter Maßnahmen ist in der Regel kein Problem. Hierzu gehört natürlich auch die Abwicklung der Einladung, inklusive der Gestaltung und Produktion der Einladungskarten mit einem Rückantwortfax. Häufig wird dabei übersehen, dass die dort erbetene Angabe von personenbezogenen Daten der Teilnehmer (z. B. Vor- und Zuname, Postanschrift der Institution, Mail und Faxangaben) zu den geschützten Daten im Sinne des Bundesdatenschutzgesetzes gehören.

Somit ist ein entsprechender Hinweistext, über Art und Umfang der Nutzung dieser Daten zwingend erforderlich.33 Ebenso ist unter Umständen eine ausdrückliche schriftliche Einwilligung, z. B. durch Ankreuzen, erforderlich. Nur am Rande soll hier noch darauf hingewiesen werden, dass es neben den vorgeschriebenen Preisangaben weitere besondere Vorschriften, wie z. B. Datenschutzvorgaben oder Regelungen des Telekommunikationsgesetzes (TKG) gibt. Zum Beispiel für die Nutzung einer Mehrwertdienstnummer für einen Fax-Anschluss.34

Tipp

Je größer die Organisation, desto mehr Mitarbeiter werden die Frage stellen, ob nicht genug eigenes Personal vorhanden ist, um die gestellten Kommunikationsaufgaben zu erledigen. Wozu also noch (kostspielige) Dritte einbeziehen. In Organisationen, die als zweckhaft aufgebaute soziale Gebilde zu verstehen sind,35 muss dementsprechend auch immer die notwendige Binnenkommunikation und jeweilige interne Entscheidungshierarchie berücksichtigt werden.

[29]Es muss außerdem beachtet werden, dass der Bundesrechnungshof (1998:10) zur Frage der Wirtschaftlichkeit von dialogorientierten Maßnahmen eine besondere Meinung vertritt:

»[…] Das Wirtschaftlichkeitsgebot gilt grundsätzlich für jedes finanzwirksame staatliche Handeln. Die Pflicht zur Einhaltung ergibt sich aus der Verfassung sowie aus ergänzenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften (Art. 114 Abs. 2 GG, § 6 HGrG, § 7 BHO und Verwaltungsvorschrift zu § 7 BHO) […]«36

Vor diesem Hintergrund gilt es, besonders die umfangreichen Vorgaben in Nr. 1 der VV-BHO37 zu § 7 zu beachten:

»[…] Die Ausrichtung jeglichen Verwaltungshandelns nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit soll die bestmögliche Nutzung von Ressourcen bewirken. Damit gehört zur Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit auch die Prüfung, ob eine Aufgabe durchgeführt werden muss und ob sie durch die staatliche Stelle durchgeführt werden muss […]«

1.4   Wie können sich Agenturen als Dienstleister präsentieren?

Dies kann natürlich sofort durch die überzeugende Darstellung umwerfender Fachkenntnisse und schnörkelloser Arbeitsprozesse der Fall sein. Auszeichnungen, Preise und besonders kreative Entwürfe sind ebenfalls sehr hilfreich.

Von herausragender Bedeutung ist jedoch die Höhe der jeweils geforderten Agenturhonorierung. Diese muss einerseits in Projektbudgets und andererseits in die zugrunde liegenden Verrechnungssätze (Stunden-, Tages- oder Pauschalsätze) differenziert werden. Da vergleichsweise nur geringe Mittel für die Öffentlichkeitsarbeit bereitstehen, muss stets sorgsam abgewogen werden, was mit welchem Aufwand betrieben wird.

Zum Vergleich der Bandbreite und Kosten regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit kann die regelmäßige Quartalsübersicht des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (BPA) zu den realisierten Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit herangezogen werden. Diese ist im Internetangebot des BPA sogar öffentlich einsehbar. Beispielsweise wurden im I. Quartal 2011 rund 3.171.912 Euro durch die Bundesregierung für Öffentlichkeitsarbeit aufgewendet.38

[30]Nachfolgend geben zwei vereinfachte Grafiken den Stand der Marktpreise wieder. Es handelt sich um durchschnittliche, vereinfacht gerundete Beträge.

Stundensätze Agenturmitarbeiter

(eigene Darstellung, Stand: 2011)

Die benannten Größenordnungen geben die Honorarforderungen bzw. akzeptierten Sätze aus Sicht des Auftraggebers (Behörde), der Gewerkschaft Ver.di39, des Deutschen Journalisten-Verbandes (DJV)40, einer exemplarisch befragten Agentur und des Gesamtverbandes der Kommunikationsagenturen (GWA)41 wieder.

[31]

Gängige Agenturleistungen und -kosten, ver.di & DJV gaben nicht alle Werte an (eigene Darstellung, Stand: 2011)

Die Beträge des »Kunden« stellen die vertretbaren Aufwendungen aus Sicht des Autors dar. Die Angaben der »Firma« spiegeln die durchschnittlichen Erfahrungen in Zusammenarbeit mit Agenturen wider. Die Daten von Ver.di und dem DJV entsprechen den Veröffentlichungen derselben.

Jede Firma, Institution oder netzwerkbasierte Organisation hat ab einer bestimmten Größe die ihr eigenen Regeln, Arbeitsprozesse und Hierarchien. Ein Großteil dieser Rahmenbedingungen ist für Auftraggeber (besonders für behördliche) meist gesetzlich vorbestimmt (ebenso Strukturen der juristischen Personen im Wirtschaftsrecht – GmbH, AG, GmbH & Co. KG, u. Ä. – oder in Form von Errichtungsgesetzen/Erlassen bei Behörden). Diese sind also meist öffentlich einsehbar. Es empfiehlt sich daher, für jedwede Form der interkulturellen Zusammenarbeit42 sich einen ersten Eindruck vom Aufbau des Partners anzueignen. Agenturen als Auftragnehmer sollten sich diese Informationen zunutze machen.

Der erste Informationsschritt besteht in der ausgiebigen Recherche der betreffenden Regeln. Anschließend ist die Analyse und Interpretation derselben erforderlich. Hierdurch werden Auftragnehmer in die Lage versetzt, auf alle unerwarteten Situationen vorbereitet zu sein. Gegebenenfalls sind Agenturen dann sogar in der

Lage, dringend erforderliche Entscheidungen durch Umgehung der üblichen Abstimmungswege herbeizuführen. Dies ist zwar sehr ungewöhnlich, kann aber in einzelnen Situationen durchaus erforderlich werden und zeichnet die besonders herausragenden Anbieter aus.

[32]In diesem Arbeitsumfeld müssen nun zweckgerichtete und vor allem kreative Kommunikationsformen nach Maßgabe des Auftraggebers entwickelt und umgesetzt werden. Es kann also in diesem Ratgeber keine abschließende Analyse oder Empfehlung zur optimalen Präsentation einer Agentur vorgeschlagen werden. Aber zur Veranschaulichung der Problemlage ist die nachfolgende beispielhafte Einführung hilfreich. Eventuell werden dadurch Möglichkeiten aufgezeigt, die bisherige Eigendarstellungen und Arbeitsweisen optimieren können, um noch besser und kundenfreundlicher zu werden.

Tipp

Vor der Bewerbung um einen öffentlichen Auftrag sollten sich die Interessenten über den Aufbau und die Stellung der Vergabestelle innerhalb der Behördenstruktur informieren. Eventuell ergeben sich hieraus schon Hinweise, welche eine Bewerbung hinfällig werden lassen oder auch wertvolles Hintergrundwissen ermöglichen.

1.5   Instrumente

Zum Einstieg können die bereits in Kapitel 1.4 angesprochenen quartalsbezogenen Übersichten der Bundesregierung dienen.43 Bereits hier wird schnell das breite Spektrum des Aufgabengebietes deutlich, und bei einem Großteil der Maßnahmen sind fast immer Agenturen bei der Realisierung beteiligt gewesen. Agenturen sind dabei nicht nur durch ihre sehr guten Kontakte zu verschiedenen Redaktionen, Journalisten, potenziellen Kooperationspartnern oder Lobbygruppen zu einem unschätzbaren Dienstleister für die öffentlichen Auftraggeber geworden. Sie besitzen meist auch umfangreiche Kapazitäten zur schnellen und hochwertigen Erfüllung von Routinearbeiten (Broschüre ausarbeiten, Konzepte erstellen, Marketingmaßnahmen umsetzen).

Dadurch können schnell erste kommunikative Effekte erzielt werden. Dies macht wiederum einen ihrer größten Vorteile aus und könnte in Extremfällen sogar alle fiskalischen Bedenken verdrängen. Mit Agenturen und deren Fähigkeiten lässt sich die häufig in Behörden anzutreffende Vorgabe des Minimalprinzips also gut verwirklichen.44

Zudem wird durch die Heranziehung einer Agentur die Einhaltung einer Vielzahl von Binnenregelungen delegiert, wodurch eine enorme Arbeitserleichterung auf Kundenseite eintritt (z. B. für das Routinegeschäft). Aber gerade deshalb sollte [33]