Merkelismus E-Book

Martin Heipertz

• Herausgeber: Westend Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 330

Veröffentlichungsjahr: 2024

Beschreibung

Durchwurschteln als Regierungsform: Hat Angela Merkels politischer Stil Deutschland und Europa geschadet? Die Bundeskanzlerin musste unter Umständen lavieren, die meist außerhalb ihrer Kontrolle lagen. Dabei traf sie Entscheidungen oder auch Nicht-Entscheidungen, die eben nicht alternativlos waren und zudem bisweilen am Parlament vorbei getroffen wurden. Merkels "Durchwurschteln" als Regierungsform bedeutet nicht etwa "Freiheit", sondern vor allem das konkrete Aushöhlen von Demokratie. Exemplarisch beleuchtet dieses Buch den Einstieg in die Euro-Rettungspolitik. Martin Heipertz seziert die taktischen Vorzüge und strategischen Nachteile von Merkels inkrementeller Krisenreaktionspolitik und ihre Ausrichtung an der erwarteten Medienresonanz. Während Merkel längst Geschichte ist, bleibt uns der Merkelismus erhalten. Der Preis dafür: ein Verlust an demokratischer Legitimität auf höchster Staatsebene.

Leseprobe

Ebook Edition

Inhalt

Cover

Vorwort

Das Wesen der Macht

Koste es, was es wolle

Die Natur politischer Krisen

Das Erbe Merkels

Ein Einblick in den Merkelismus

1 Einführung und etwas Theorie

Eine sehr kurze Geschichte der WWU

Regelbasierte Wirtschafts- und Finanzpolitik

Der Weg in die Krise

Worum geht es?

Durchwurschteln aus Sicht der Wissenschaft

2 Merkel prokrastiniert

Wie es begann

Druck im Kessel

Kein Dienst nach Vorschrift

Rechtliche Aspekte

Gefährdete Banken

Merkel und die lange Bank

Ein Hauch von Ordnung

Das Ende der Fahnenstange

3 Der schwere Entschluss

Bail-out-Choreografie

Umschuldung gefällig?

Spitz auf Knopf

Beteiligung der Banken

Die Würfel fallen

4 Windstärke 12

Bockrunde

Schadensbegrenzung

Dämme gegen die Flut

Ein bisschen Governance-Reform

Vorbereitung der EFSF

Deutscher Katzenjammer

Fertigstellung der EFSF

Das Sparpaket

5 Kein Land in Sicht

Noch mehr Debatten über Governance

Noch mehr Vorschläge zur Umstrukturierung von Staatsschulden

Druck auf Deutschland

Sixpack statt Governance-Reform

Banken-Stresstest

Umschuldung

Kurze Ruhe vor dem nächsten Sturm

6 Irland – der Musterschüler fällt durch

Bankenkrise

Strandspaziergang

Beteiligung des Privatsektors

Zurück im Krisenmodus

Ungleichgewichte

Die nächste Rettungsaktion

7 Durchwurschteln als Regierungsform

Griechenland und Irland im Vergleich

Die Berliner Erfahrung

Die Eurokrise nach 2010

Lehren für den Euro und die europäische Integration

Polykrise

Regieren per Durchwurschteln

Abkürzungen

Literatur

Anmerkungen

Orientierungspunkte

Cover

Inhaltsverzeichnis

Martin Heipertz

Merkelismus

Die hohe Kunst der flachen Politik

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www.westendverlag.de

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

ISBN: 978-3-98791-075-3

1. Auflage 2024

© Westend Verlag GmbH, Waldstr. 12 a, 63263 Neu Isenburg

Umschlaggestaltung: Buchgut, Berlin

Satz: Publikations Atelier, Weiterstadt

Die in diesem Buch vertretenen Ansichten sind ausschließlich meine eigenen und stellen keine offiziellen Positionen einer Institution dar, mit der ich in Verbindung stand oder stehe.

Dieses Buch ist eine aktualisierte Übersetzung von Merkelism and the Fine Art of Flat Politics. Muddling through the Euro Crisis, das bei Palgrave Macmillan in London erscheint.

Für meine Tochter Maria

»Das Wesen der Macht liegt darin zu beschützen.«

(Blaise Pascal, Pensées)

Vorwort

Das Wesen der Macht

Macht ist die Fähigkeit, die eigenen Interessen auch gegen entgegengesetzte Kräfte anderer Akteure durchzusetzen. In moralischen Begriffen, zumindest denen, die Blaise Pascal gemäß dem christlichen Glauben formulierte, wird die Macht einem politischen Akteur durch die göttliche Vorsehung verliehen. Der Machthaber hat sodann die Pflicht, die Machtlosen zu schützen. Das ist es, was Pascal die »Eigenschaft der Macht« nennt: zu schützen.

Ein Staat hat Interessen und keine Moral – gemäß Machiavelli, für den die Trennung von Moral und Politik eine Voraussetzung für das Funktionieren und die Stabilität des Staates schlechthin ist. Aber wenn Historiker oder Politikwissenschaftler von nationalen Interessen sprechen, die das Streben nach Macht bestimmen und leiten, ist eine moralische Bewertung dieser Interessen dennoch möglich. Eine solche moralische Bewertung würde fragen: Wessen Interessen werden bedient? Nach Pascal und anderen christlichen Denkern wie Augustinus oder Thomas von Aquin, aber auch nach jüdischen und islamischen Denkschulen, ist jeder Träger von Macht für eine klar definierte Gruppe von Menschen verantwortlich.

In der Antike waren dies die Untertanen von Königen oder Kalifen und dergleichen oder auch der Demos einer attischen Polis. In einem modernen Nationalstaat hingegen geht es um den ­Citoyen, das heißt um die Gesamtheit der Bürger dieses Staates. In der ­Europäischen Union (EU), einer politischen Einheit ­sui ­generis, gibt es nach landläufiger Meinung (noch) keinen Demos. Die politische Macht wird zwischen den nationalen Regierungen und den europäischen Institutionen sowohl geteilt als auch gebündelt (»gepoolt«). Die gesamte Verfasstheit soll dem Gemeinwohl dienen – aber was ist das Gemeinwohl in finanzieller Hinsicht, wenn sich die Europäer in Schuldner und Gläubiger, in Nettozahler und Nettoempfänger aufteilen?

Vom moralischen Standpunkt einer traditionellen christlichen Überzeugung aus hat zumindest die deutsche Regierung die Pflicht, den Bürgern Deutschlands zu dienen. Sie kann und muss also die ihr zur Verfügung stehende Macht nutzen, um primär deren Interessen zu schützen. Sie kann sich nicht auf moralische Argumente berufen, um ein anderes Vorgehen zu rechtfertigen, zumindest nicht in Verbindung mit der klassischen christlichen Ethik. Obwohl dies offensichtlich und sogar fast trivial erscheint, lohnt es sich, an diesen Anspruch zu erinnern – nicht zuletzt deshalb, weil sich Angela Merkels Partei nach wie vor als Vertreterin der »Christdemokratie« bezeichnet.

Kompliziert wird es, wenn sich unter mehreren Nationen ein Hegemon herausbildet, der überlegene Machtressourcen zur Verfügung hat. Man kann argumentieren, dass jener hegemoniale Staat aufgrund seiner asymmetrischen Machtposition eine moralische Pflicht – und möglicherweise sogar ein Interesse – hat, auch die Bürger anderer Staaten zu beschützen. Bis zu einem gewissen Grad kann dies sogar erhebliche Kosten für seine eigenen Bürger rechtfertigen. Dieser Umstand wird oft als »Bürde des Hegemons« bezeichnet und führt in der Regel zu langwierigen Debatten über Fragen der Lastenteilung (beispielsweise beim 2-Prozent-Ziel der NATO unter amerikanischer Hegemonie). Dennoch hat die Regierung eines hegemonialen Staates die Pflicht, fortlaufend zu prüfen, ob ihren eigenen Bürgern mit den bestehenden Vereinbarungen und dem Einsatz ihrer Macht unterm Strich gedient ist.

Die USA sind das Paradebeispiel eines hegemonialen Staates, hauptsächlich in militärischen und wirtschaftlichen Belangen. Deutschland, ein militärischer Zwerg, aber ein wirtschaftlicher Riese, kann aufgrund seiner ökonomischen und finanziellen Machtressourcen als Halbhegemon innerhalb der EU betrachtet werden. Wegen seines Mangels an »harter«, also militärischer, Macht und mehr noch wegen seines mangelnden politischen Willens, überhaupt Macht auszuüben, wurde Nachkriegsdeutschland oft als »Hegemon wider Willen« bezeichnet.

Wenn christliches politisches Denken für »Christdemokraten« von Bedeutung ist, sollten sie eine Vorstellung davon haben, was Augustinus die Ordo armoris nannte, eine Rangfolge in der Ordnung der Liebe: Es ist nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten, die eigenen Familienmitglieder mehr zu lieben als Fremde und das eigene Volk mehr zu hegen als die Angehörigen fremder Völker. Was für den Staat gilt, gilt auch unter Einzelnen: Nächstenliebeist im wahrsten Sinne des Wortes die Liebe und das Mitgefühl für einen Menschen, auch für einen Fremden, der aber in unserer Nähe ist und für den wir daher die konkrete Macht und damit die Pflicht haben, zu helfen und ihn zu schützen – ganz im Gegensatz zu räumlich entfernten Personen.

In der Anfangsphase der Eurokrise, über die in diesem Buch berichtet wird, war das Selbstbewusstsein, die Last des wirtschaftlichen Hegemons tragen zu müssen, in den Köpfen von Politikern und Spitzenbeamten durchaus präsent. Die hegemoniale Stabilitätstheorie von Charles P. Kindleberger (1973) war 2010 in diesen Kreisen populär und sorgte für manche Zitate in offiziellen Reden – vor allem dann, wenn sie nicht auf Deutschland allein, sondern auf ein fiktives deutsch-französisches Tandem angewandt wurde.1

In einer Spielart der altbekannten »deutschen Frage« galt Deutschland als zu mächtig, um nicht als fiskalische Stütze in der Eurokrise gesehen zu werden, und war gleichzeitig zu schwach, um aus eigener Kraft die institutionelle Architektur der Gemeinschaftswährung grundlegend zu sanieren. Deutschlands Macht bestand, solange die Krise hauptsächlich mit fiskalischen und nicht mit monetären Mitteln angegangen wurde, also etwa von 2010 bis 2012, und solange die monetäre Stabilisierung des Euroraums durch die Europäische Zentralbank (EZB) immer noch eine zumindest stillschweigende deutsche Zustimmung zu erfordern schien. Doch selbst auf dem Höhepunkt seiner Macht fehlten Deutschland die Kraft und der politische Wille, seine Gläubigerinteressen gegenüber Schuldnerstaaten durchzusetzen – oder aber eine radikal andere Strategie für Europa zu verfolgen. Dies ist, kurzgefasst, die Botschaft dieses Buches.

Koste es, was es wolle

Die berühmten Worte »whatever it takes« werden gewöhnlich mit einer Rede von EZB-Präsident Mario Draghi am 26. Juli 2012 in London in Verbindung gebracht: »Im Rahmen unseres Mandats ist die EZB bereit, alles zu tun, was nötig ist, um den Euro zu erhalten. Und glauben Sie mir, es wird ausreichen.«2 Doch Draghi wiederholte lediglich ein gängiges Thema. Der Slogan »whatever it takes« war zuvor schon gelegentlich von Politikern in der Eurokrise verwendet worden, beispielsweise durch Kommissionspräsident José Manuel Barroso im Mai 2010: »We will defend the euro, whatever it takes.«3

Als ich am 5. Oktober 2012 an der Universität Oxford, meiner Alma Mater, über die Krise sprach, verwendete ich eine andere Wortwahl, versuchte aber eine ähnliche Botschaft zu vermitteln: »Unterschätzen Sie nicht unsere Entschlossenheit.«4 Bundeskanzlerin Angela Merkel erklärte am 19. Mai 2010 im Deutschen Bundestag: »Wenn der Euro scheitert, scheitert Europa.«5 Und zuvor, am 5. Mai 2010, hatte sie deklariert, ihre Politik sei »alternativlos«.6

Beispiele für diese Art von politischer Sprache zur Eurokrise sind Legion. Denn die Krise des Euro war im Wesentlichen eine Krise der politischen Glaubwürdigkeit.

Die Natur politischer Krisen

Eine politische Krise entsteht, wenn sich Politik abrupt der Realität anpasst. Dies kann aus zwei Gründen geschehen:

Erstens kann es vorkommen, dass sich die Realität sowohl schnell als auch tiefgreifend ändert. In solchen Fällen passt sich die Politik dem Wandel an. Sie tut dies in ähnlicher Weise und durch Ereignisse, die ebenso schnell und tiefgreifend sind – und dies wird gemeinhin als Krise wahrgenommen.Zweitens könnte die zugrunde liegende Realität stabil sein – aber die Politik hat sich zu weit und zu lange von ihr entfernt. Dies passiert typischerweise dann, wenn die Politik von einer Ideologie oder von Überzeugungen geleitet wird, die der Realität widersprechen. Die Eurokrise ist ein solcher Fall. Ein erheblicher Teil dieses Buches dient dem Zweck, diese Behauptung zu untermauern.

Beide Arten von Krisen und die entsprechenden politischen Anpassungen sind durch extreme Unsicherheit und Zeitdruck gekennzeichnet. Entscheidungen müssen schnell und oft nach dem Prinzip Versuch und Irrtum getroffen werden. Die Folgen sind in der Regel ungewiss. Um es mit den Worten des ehemaligen US-Verteidigungsministers Donald Rumsfeld zu sagen:7

Wir wissen, dass es bekannte Unbekannte gibt; das heißt, wir wissen, dass es einige Dinge gibt, die wir nicht wissen. Aber es gibt auch unbekannte Unbekannte – diejenigen, von denen wir nicht wissen, dass wir sie nicht wissen.

In diesem Buch spielen politische Akteure eine zentrale Rolle. Von großer Bedeutung ist dabei ihre Bereitschaft, Risiken einzugehen. Risiko wird oft als eine mathematische Wahrscheinlichkeit beschrieben, die mit Kosten verbunden ist. Inmitten einer politischen Krise ist diese Betrachtung jedoch völlig hypothetisch. Angesichts der vorherrschenden Ungewissheit sind sowohl die Wahrscheinlichkeit als auch die Kosten nach Rumsfelds Terminologie »known unkowns«. Und das Risiko wird noch durch die Ahnung verstärkt, dass es auch »unbekannte Unbekannte« mit noch höheren Kosten und Wahrscheinlichkeiten geben könnte. Um ein politischer Akteur zu werden und zu bleiben, bedarf es vieler Eigenschaften. Die Fähigkeit, extreme Risiken im oben genannten Sinne zu tolerieren, ist darunter nicht die unwichtigste.

Neben dem Risiko ist das nächstwichtige Element die Zeit. Ein unmittelbares Risiko ist relevanter als ein weitentferntes Risiko derselben Größenordnung. Und ähnlich wie bei den finanziellen Kosten und Erträgen gibt es auch bei den Risiken einen Abschlag und eine zeitliche Veränderung der Bedingungen: Ein hohes Risiko kann weniger relevant sein als ein geringes, wenn Ersteres sich in ferner Zukunft befindet.

Dabei spielen die Persönlichkeit der politischen Akteure und ihre individuelle Situation eine Rolle: Viele Politiker werden erhebliche langfristige Risiken in Kauf nehmen, um im Gegenzug selbst kleine kurzfristige Risiken zu verringern – geleitet von der sprichwörtlichen Tatsache, dass die Zukunft ohnehin unbekannt ist. Diese Einstellung kann sowohl auf die Persönlichkeit als auch auf die Kultur und einfache Umstände zurückzuführen sein, zum Beispiel die Wahlzyklen in demokratischen Systemen, die eher zu Kurzsichtigkeit führen. Sie kann allerdings in entscheidenden Fragen nichts weniger als den Unterschied zwischen Politik und Staatskunst ausmachen.

Schließlich spielt auch die Wahrnehmung des sogenannten Tail Risks eine Rolle. Selbst bei geringen Wahrscheinlichkeiten konzentrieren sich die meisten Menschen und viele politische Entscheidungsträger auf das Worst-Case-Szenario. Sie nehmen oft ein langfristiges Risiko trotz hoher Wahrscheinlichkeiten in Kauf, um im Gegenzug ein kurzfristig drohendes, noch drastischeres, aber unwahrscheinliches Tail-Risk zu vermindern.

Die Staatsführer, die in die Geschichte eingehen, tun aber genau das Gegenteil und gehen extreme Wetten mit kurzem Zeithorizont ein. Die Nachwelt hält diese Persönlichkeiten dann für groß, wenn und weil ihre Wetten tatsächlich den Test der Zeit bestanden haben. Das gilt vor allem im Krieg, oft genug aber auch in Wirtschaft und Finanzen.

Das Erbe Merkels

Dieses Buch ist eine der ersten zeitgeschichtlichen und politologischen Würdigungen des politischen Vermächtnisses von Angela Merkel in einem bestimmten Politikbereich, nämlich der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Es basiert auf der Erkenntnis, dass die Entwicklung der WWU ohne Merkel an mehreren Stellen der Zeitgeschichte durchaus anders verlaufen wäre.

Nachdem sie sechzehn Jahre lang das bevölkerungsreichste und wirtschaftlich bedeutendste Land der EU regiert hat, ist ihr Einfluss auch in vielen anderen Bereichen der europäischen und deutschen Politik wie Migration, Energie und äußere Sicherheit oder auch Brexit monumental. Aber der Verlauf der WWU unter ihrer Regentschaft ist ein Thema, in das ich eine gewisse Einsicht beanspruchen darf und das darüber hinaus bis heute relevant geblieben ist. Zwei Beispiele untermauern diesen Anspruch:

Erstens ist die Schuldengemeinschaft in der EU seit der Covid-Pandemie und dem Ukraine-Krieg eine allgemeine Tatsache geworden. Davor wurden EU-Schulden von der Europäischen Investitionsbank (EIB) und in sehr geringem Umfang von der Kommission begeben. Seitdem zeichnet sich jedoch ein Wandel hin zu einer immer stärker ausgeprägten Schuldenunion in der EU ab. Zweitens, die Monetisierung der Staatsfinanzen ist in der Eurozone zum Allgemeinzustand geworden: Die EZB hält enorme Summen staatlicher Schuldtitel und stellt dem europäischen ­Finanzmarkt Liquidität zur Verfügung, der im Gegenzug wiederum Staatsschulden in erheblichem Umfang als Sicherheiten hält.

Wo aber liegen die Ursachen für beide Phänomene? Immerhin enthält der Maastrichter Vertrag über die WWU eine No-Bail-out-Klausel. Dennoch haben Griechenland und nacheinander Irland, Portugal, Spanien und Zypern umfangreiche Kredite, Garantien und Transfers erhalten. Der Vertrag von Maastricht verbietet auch die monetäre Finanzierung von Staaten. Dennoch haben die EZB und das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) die Schulden der Mitgliedstaaten in zuvor undenkbarem Umfang aufgekauft und darüber hinaus das Bankensystem mit Liquidität versorgt, um ebenfalls Staatstitel zu kaufen, wie bereits erwähnt.

In diesem Buch zeige ich, dass es einen übergreifenden kritischen Punkt auf dem Weg zur Vergemeinschaftung und Monetisierung von Schulden gab: der 7. bis 9. Mai 2010 und die hochpolitische Debatte um die erste griechische Rettungsaktion. Das meiste, was danach kam, war pfadabhängig.

Die Regierung Merkel spielte eine entscheidende Rolle bei dieser Entwicklung und bei der darauffolgenden Pfadabhängigkeit. Die dabei getroffenen Entscheidungen waren und sind nach wie vor massiv umstritten und Gegenstand intensiver rechtlicher, öffentlicher, politischer und wissenschaftlicher Debatten. In dem Maße, in dem die deutsche Regierung an ihrem Zustandekommen beteiligt war, sind sie zugleich Teil des politischen Erbes von Angela Merkel.

Es besteht kein Zweifel daran, dass die beiden genannten Merkmale – fiskalische Rettungsmaßnahmen und Monetisierung – für die vorläufige Stabilisierung der Gemeinschaftswährung von grundlegender Bedeutung waren. Allerdings geschahen sie um den Preis einer verfestigten, hohen Preissteigerung und der Aushöhlung des regelbasierten Systems der WWU-Governance. Mehr noch, im Zuge dessen hat sich Deutschlands Einfluss auf die Geschehnisse verflüchtigt.

Dies ist ein Fall für die eingangs erwähnte Veränderung von Risikobedingungen im Laufe der Zeit und unter großer Unsicherheit. In diesem Buch wird argumentiert, dass die Regierung Merkel das unmittelbare und sehr konkrete Risiko eines finanziellen Zusammenbruchs gegen vage langfristige Kosten in Form von Kaufkraft, Beeinträchtigung der europäischen Governance und Schwächung der Macht Deutschlands eingetauscht hat.

Ein Einblick in den Merkelismus

Das Buch bietet eine detaillierte, umfassende und chronologische Rekonstruktion jener Ereignisse und Elemente der politisch-administrativen Positionierung des Bundesfinanzministeriums innerhalb der Regierung Angela Merkel, die wichtige politische Entscheidungen für die WWU im Jahr 2010 beinhalteten oder zu diesen beitrugen. Sie umfasst das erste und prägende Jahr der Eurokrise.

Das Buch behandelt also die Ereignisse der Eurokrise des Jahres 2010 und enthält insofern zwei Fallstudien zu fiskalischen Rettungspaketen: Griechenland und Irland. Interessanterweise beschreiben diese beiden Fälle die polaren Gegensätze möglicher Ausgangslagen von Mitgliedstaaten des Euroraums innerhalb des sozioökonomischen Gefüges der WWU: Griechenland ist archetypisch für ein südeuropäisches, nachfrageorientiertes, importgesteuertes Wirtschaftsmodell mit niedrigem Wachstum, hoher Inflation und hoher Staatsverschuldung – Irland hingegen ist archetypisch für ein nordeuropäisches, exportorientiertes, angebotsseitiges Wirtschaftsmodell mit hohem Wachstum, niedriger Inflation und niedriger Staatsverschuldung.

Der Text erwächst aus der Perspektive des Autors in jener Zeit, tätig im Leitungsstab des deutschen Bundesfinanzministeriums. Es handelt sich also nicht um eine historische Arbeit, die sich auf eine Vielzahl unterschiedlicher Quellen verschiedener relevanter Akteure stützen würde. Vielmehr handelt es sich um den persönlichen und reflektierten Bericht eines im politischen Denken geschulten Zeitzeugen. Die Perspektive ist weder umfassend noch verbindlich – bestenfalls eine Quelle unter vielen für Zeithistoriker und vielleicht auch ein Denkanstoß für interessierte Beobachter der deutschen und europäischen Politik.

Das Buch befasst sich mit dem ersten multilateralen Rettungs­paket für Griechenland im Frühsommer 2010 und dem darauffolgenden Fall von Irland im November desselben Jahres, der von einem zu diesem Zweck neu eingerichteten zwischenstaatlichen Rettungsfonds behoben wurde. In diesem Text wird außerdem kursorisch auf die spätere Entwicklung eingegangen; darunter Banken­rettungsmaßnahmen, Schuldenrückkäufe, Bail-in-Beschlüsse für den privaten Sektor und »Haircuts« sowie Umschuldungen und Roll-over-Operationen, Neuverhandlungen und Folgeprogramme für bestimmte Länder.

Indem ich mich auf die Ereignisse im Jahr 2010 beschränke, behandle ich die Entwicklungen, die zum kritischen Zeitpunkt des ersten Staatsbankrotts in der Geschichte des Euro – Griechenland im Mai 2010 – stattfanden und die dadurch im politologischen Sinne eine sogenannte Pfadabhängigkeit für folgende Ereignisse schufen. Ich werde zeigen, wie und warum in Berlin die Entscheidung getroffen wurde, Griechenland zu retten und anschließend einem Rettungsfonds zuzustimmen, dessen erster Anwendungsfall dann Irland im November 2010 war.

Bei den Institutionen und Agenturen wird insbesondere auf die Bildung und Anwendung der zwischenstaatlichen Rettungsfonds, der temporären Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und des permanenten Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), sowie auf den Einsatz des gemeinschaftlichen Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) eingegangen. Ich verweise auf die spätere Einrichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) und des Einheitlichen Abwicklungsfonds (SRF) zur Abwendung von Bankenkrisen sowie auf weitere Einrichtungen im Bereich der Finanzmarktpolitik.

Ausgehend von der chronologischen Abfolge der Ereignisse befasse ich mich auch mit der Art und Entwicklung der nationalen Stabilisierungsprogramme und deren Auswirkungen in den Empfängerländern – so wie sie in Berlin wahrgenommen und interpretiert wurden. Die aufeinanderfolgenden Rettungspakete waren an solche Programme geknüpft und sollten die Interessen der Gläubiger schützen, indem sie den Moral Hazard verringerten und die Bedienung und Tilgung der Kredite sicherstellten. Moral Hazard oder moralisches Risiko beschreibt eine Situation, in der ein Akteur dazu verleitet wird, riskantes Verhalten zu zeigen, weil sie vor den negativen Konsequenzen geschützt ist. Dies kann passieren, wenn jemand weiß, dass die Kosten eines Fehlverhaltens oder Scheiterns von anderen getragen werden. Ein gutes Beispiel ist die Versicherung: Wenn eine Person weiß, dass sie im Schadensfall finanziell abgesichert ist, könnte sie weniger vorsichtig agieren. Auf Staatsschulden übertragen, besagt Moral Hazard, dass die Aussicht auf Rettung ein bankrottes Land erst recht zu unsolidem Haushalten verführt: Ist der Ruf erst ruiniert, lebt’s sich gänzlich ungeniert.

Ich beschreibe somit das dreifache Leitmotiv der Stabilisierungsprogramme: Bedienung und Tilgung der Kredite, Steigerung des Wachstumspotenzials und Begrenzung des genannten Moral Hazard. Im Fall von Griechenland wurde in allen drei Belangen das Gegenteil erreicht. Solche Programme betrafen typischerweise unter anderem die Bereiche Sozialpolitik, Finanzmarktpolitik, Steuerpolitik und Arbeitsmarktpolitik – oftmals verbunden mit großen Härten, erheblichen innenpolitischen Turbulenzen und Regierungs- und Staatskrisen in den jeweiligen Ländern.

Darüber hinaus behandle ich die Evolution der Geldpolitik, wiederum aus Berliner Sicht. Diese Entwicklungen in Frankfurt begannen mit der Beteiligung der EZB an der sogenannten Troika, welche die Programme der Empfängerländer gemeinsam mit der Europäischen Kommission und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) entwarf und überwachte. Ich erörtere die wichtige Entscheidung der EZB, im Mai 2010 im Rahmen des Programms für die Wertpapiermärkte (SMP) griechische und andere Anleihen der Peripherieländer zu kaufen. Dies bahnte die strategische Entscheidung von EZB-Präsident Mario Draghi an, die Notenbank zum unbegrenzten Ankauf von EU-Staatsanleihen zu verpflichten, die schließlich im Sommer 2012 getroffen wurde, und mündete in spätere Ankaufprogramme des ESZB bis heute.

In diesem Buch berücksichtige ich auch Berlins Haltung zu institutionellen und strategisch-politischen Debatten über die europäische Integration, zum Beispiel die ergebnislose Diskussion über einen Schuldenrestrukturierungsmechanismus in der sogenannten Van-Rompuy-Taskforce im Jahr 2010.

Abschließend beschreibe ich auch die innenpolitischen Entwicklungen in Deutschland zu jener Zeit. Dazu gehörten rechtliche und verfassungsrechtliche Herausforderungen, denen sich die Regierung stellen musste, sowie die Entstehung parteipolitischer Konkurrenz zu Angela Merkels Christdemokratie, die mit einer euroskeptischen Ausrichtung im Parteienspektrum nachhaltig Fuß fassen konnte: die Alternative für Deutschland (AfD).

Das Buch basiert ausschließlich auf öffentlich zugänglichen Informationen. Es geht somit nicht um vertrauliche Inhalte, sondern um sogenanntes Mosaikwissen: Ich trage das Mosaik seiner Schilderung aus Steinen zusammen, die für sich genommen bereits im öffentlichen Raum vorhanden sind. Zentrale Elemente meiner Darstellung sind nicht zuletzt durch Wolfgang Schäubles »Erinnerungen« belegt,8 sodass ich zuversichtlich bin, nicht gegen meine Verschwiegenheitspflicht als Beamter zu verstoßen. Allerdings kann ich aufgrund meiner Treuepflicht nur sehr verhalten auf Umstände hinweisen, die meinen Dienstherren in einem ungünstigen Licht erscheinen lassen könnten. Soweit meine persönlichen Ansichten und Einschätzungen zum Tragen kommen, können diese sich im Laufe der behandelten Zeit geändert haben, wenn neue Informationen und Erkenntnisse verfügbar wurden. Ich bin bemüht, die Entwicklung meines Denkens zu den behandelten Themen so transparent wie möglich darzustellen.

Mit diesem Buch will ich zum Verständnis eines wichtigen Wendepunkts der europäischen Integration beitragen und das nach wie vor bestehende Interesse an umfassenden und objektiven, nicht-normativen, faktischen Innenansichten der politischen und administrativen Ereignisse während der Eurokrise bedienen.

Als historische, narrative Rekonstruktion will ich die akteurzentrierte Institutionenanalyse im Bereich der europäischen Integrationsforschung zur Funktionsweise und Entwicklung der WWU unterstützen. Die Lektüre setzt jedoch kein Expertenwissen in Integrationstheorie oder Wirtschafts- und Finanzpolitik voraus. Ich hoffe, dass ich mit meinem Buch daher sowohl die Integrationswissenschaft als auch Leser mit einem allgemeinen zeitgeschichtlichen Interesse an Europa und an der Krise der Gemeinschaftswährung ansprechen kann.

Über die WWU hinaus liefert das Buch im Kern eine Fallstudie der typischen politischen Entscheidungsfindung im Krisenreaktionsmodus unter Angela Merkel. Ziel ist, besser zu verstehen, wie und warum bestimmte Entscheidungen unter Merkel getroffen wurden, wie die maßgeblichen Akteure sich selbst und ihre Situation wahrnahmen und wie sie zu anderen Akteuren und zur Öffentlichkeit standen. Somit soll ein Gefühl dafür entstehen, warum und wie taktische Überlegungen im Ergebnis stets schwerer wogen als strategische Probleme, die sich später daraus ergaben, oder auch schwerer als strategische Fragen, die man sich zum Zeitpunkt jener Entscheidungen ebenfalls hätte stellen können.

Es handelt sich hier nicht zuletzt um eine Fallstudie zum »Inkrementalismus«, wie er von der Entscheidungstheorie verstanden wird. In konzeptioneller Hinsicht ziele ich darauf ab, die Entwicklung der politischen Herrschaft in der EU unter dem Stress der Krise zu erhellen. Ich will unser Verständnis der jener Krise vorangegangenen Perioden der europäischen Politik in Form von »Steuerung« (1970er- und 1980er-Jahre) und »Governance« (1990er- und 2000er-Jahre) durch ein Konzept des »Durchwurschtelns« für die Periode der Krisenreaktion (ab 2010) ergänzen.

Ich widme dieses Buch meiner elfjährigen Tochter Maria und ihrer Generation. Unsere Kinder tragen die Folgen jener Politik, die unter unserer Verantwortung gemacht wurde. Mögen sie trotz unserer Versäumnisse und Unzulänglichkeiten sicher und glücklich leben.

1Einführung und etwas Theorie

Eine sehr kurze Geschichte der WWU

Die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) in Europa hat eine lange Geschichte, die ich als Ausgangspunkt für dieses Buch gleichwohl in wenigen Absätzen streifen will.

Das politische Ziel einer einheitlichen Währung in Europa entstand in den 1970er-Jahren aufgrund starker Wechselkursschwankungen, nachdem die USA das Bretton-Woods-System fester Wechselkurse aufgegeben hatten. Der Wunsch nach stabilen Wechselkursen innerhalb der damaligen Europäischen Gemeinschaft (EG) führte nach vielen Umwegen zum Europäischen Währungssystem (EWS), einer Übereinkunft zur Koordinierung der Währungspolitik der EG-Mitgliedstaaten.

Das EWS koppelte die Währungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten an die Deutsche Mark. Indem sie die Geldpolitik der Bundesbank, der damals mächtigen deutschen Zentralbank, übernahmen, importierten die anderen EWS-Teilnehmer die niedrige deutsche Inflation. Im Gegenzug verzichteten sie auf ihre geldpolitische Souveränität. Bis zu seinem Untergang im Zuge der Währungskrisen Anfang der 1990er-Jahre ermöglichte das EWS Deutschland, den Anstieg des Außenwerts der D-Mark zu verlangsamen, und unterstützte damit das deutsche exportorientierte Wirtschaftsmodell.

Eine Währungsunion bedeutet in ökonomischer Hinsicht nichts anderes als die Ablösung eines dauerhaft festgelegten Wechsel­kurses durch eine gemeinsame Währung. Der Unterschied liegt im Bereich der Geldpolitik und ist somit ein Unterschied der politischen Macht: Während ein fester Wechselkurs mit einem dominanten Akteur eine asymmetrische Machtverteilung darstellt, überträgt eine gemeinsame Währung mit gebündelter Souveränität über die Geldpolitik diese Macht an die gemeinsame Zentralbank. Bei fehlender politischer Union erreicht die politische Unabhängigkeit dieser gebündelten geldpolitischen Souveränität einen höheren Grad als die bisherige nationale Zentralbank selbst der dominierenden Währung.

Die Bundesbank hatte das Fundament ihrer politischen Unabhängigkeit traditionell in der deutschen Stabilitätskultur gesehen. Eines der stärksten Argumente nordeuropäischer WWU-Kritiker war das Fehlen einer Stabilitätskultur in Südeuropa gewesen. Im Dezember 1989 aber akzeptierte Bundeskanzler Helmut Kohl die Währungsunion gegen den Widerstand der Bundesbank in einem Deal mit dem französischen Präsidenten François Mitterand, der im Gegenzug der deutschen Wiedervereinigung zustimmte. Diese deutsch-französische Übereinkunft ebnete den Weg für die Aushandlung des Vertrages von Maastricht und die Einführung des Euros im Jahr 1999.

Regelbasierte Wirtschafts- und Finanzpolitik

Die Architekten der WWU, zumindest auf deutscher Seite, gingen davon aus, dass die neue Gemeinschaftswährung nur die bisherige D-Mark-Zone der Hartwährungsländer plus Frankreich umfassen würde – vorerst jedoch nicht Italien und andere Weichwährungsländer. Sie hofften, das Fehlen einer politischen und fiskalischen Union durch ein regelbasiertes System für die Wirtschafts- und Finanzpolitik zu kompensieren. In dessen Mittelpunkt standen zwei stabilitätspolitische Referenzwerte: 60 Prozent des Bruttoinlandsproduktes für die Staatsverschuldung und 3 Prozent für das jährliche Staatsdefizit.

1995 rückte der Termin für den Einstieg in die WWU näher, und viel mehr Regierungen als erwartet bemühten sich um den Beitritt ihrer Länder. Deutschland unter Helmut Kohl hielt es damals für klug, diese Konvergenz ganz auf den Referenzwert für das Defizit auszurichten und den Schuldenstand außer Acht zu lassen.1 Es setzte dafür den Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) durch mit dem erklärten Ziel, den Defizitreferenzwert in Richtung eines ausgeglichenen Haushalts bei finanzieller Sanktionierung von Überschreitungen der Obergrenze von 3 Prozent zu »operationalisieren«.

Im Endeffekt konnten alle willigen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Griechenlands von Anfang an dem Euro beitreten. Neben spürbaren, aber kurzlebigen fiskalischen Anpassungen an den Defizitreferenzwert hatte auch eine Menge kosmetischer öffentlicher Rechnungslegung geholfen. Der Beitritt Griechenlands erfolgte zwei Jahre später inmitten umfangreicher politischer Kontroversen in Deutschland unter Bundeskanzler Gerhard Schröder.

Kurz darauf verschlechterte sich die wirtschaftliche Lage, vor allem in Deutschland, als die Internetblase der Jahrtausendwende platzte. Im Jahr 2003 veranlassten Deutschland und Frankreich den Ministerrat der EU, sich über die Empfehlungen der Kommission im Rahmen des SWP für eine strengere Konsolidierung hinwegzusetzen, und brachten damit das regelbasierte System zum Scheitern. Trotz mehrerer Reform- und Wiederbelebungsversuche konnte sich der SWP von diesem Schlag nie mehr erholen.

Die einheitliche Geldpolitik der WWU zwingt Länder mit sehr unterschiedlichen Wirtschaftsmodellen in ein Prokrustesbett: Anpassungen an wirtschaftliche Abweichungen und Schocks können nicht länger durch Änderungen des Wechselkurses erfolgen. Die gesamte Last der Anpassung fällt auf die Realwirtschaft und treibt das Defizit und den Schuldenstand in dem Maße in die Höhe, wie schuldenfinanzierte öffentliche Investitionen und Staatskonsum zur Stabilisierung erforderlich sind.

Dies ist besonders dann der Fall, wenn es keine Transfers zwischen den Mitgliedstaaten gibt. Solche müssten entweder trans­national zwischen Überschuss- und Defizitländern oder supranational durch einen Finanzausgleich und einen zentralen Bundeshaushalt erfolgen – wie es bei den Staatsfinanzen in Deutschland der Fall ist. Die Legitimität eines europäischen Bundesstaates jedoch würde eine vollwertige politische Union mit einer echten demokratischen Regierung und mit einem wirklichen Parlament auf europäischer Ebene voraussetzen.

Die im Vergleich zu diesem Ideal erheblichen, institutionellen Unzulänglichkeiten der WWU waren in akademischen Kreisen und sogar in der breiten Öffentlichkeit bereits lange vor Ausbruch der Eurokrise bekannt. Daher habe ich die Eurokrise auch als eine Krise bezeichnet, in der sich die Politik der Realität anpasst, nachdem sie sich zu sehr und zu lange auf falsche Überzeugungen gestützt hat. Die folgende Darstellung makroökonomischer Ungleichgewichte im Euroraum veranschaulicht diesen Punkt beispielhaft:

Die Eurogruppe der Finanzminister der EU-Mitgliedstaaten, die an der gemeinsamen Währung teilnehmen, hatte 2009 vereinbart, eine eingehende Analyse der Wettbewerbsfähigkeit in ihre makroökonomische Überwachung einzubeziehen. Das hatte Länderberichte zur Folge, die im Laufe des Jahres 2010 in länderspezifische Empfehlungen mündeten.2

Deutschland hatte nämlich darauf bestanden, die recht starken Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit zu erörtern, die sich in den vorhergehenden Jahren herausgebildet hatten. Aus deutscher Sicht hatten Griechenland, Portugal, Spanien und Irland anhaltend zu hohe Inflationsraten, welche die Geldpolitik der EZB untergruben und zu Leistungsbilanzdefiziten beitrugen. Der Kommissionsbericht bestätige die deutsche Position und argumentierte, dass Länder mit schwacher Wettbewerbsfähigkeit und Leistungsbilanzdefiziten erhebliche Anstrengungen für fiskalische und strukturelle Reformen unternehmen sollten – wie es auch Deutschland zuvor mit den Hartz-Reformen unter großen Mühen getan habe.

Die Diskussion in der Eurogruppe am 18. Januar 2010 nahm jedoch eine andere Wendung: Sowohl die Kommission als auch südeuropäische Länder, insbesondere Spanien und Griechenland, kritisierten nunmehr Deutschland wegen seiner übermäßigen Exportorientierung auf Kosten anderer. Die Ungleichgewichte seien in erster Linie von Deutschland selbst verursacht und sollten durch eine Verringerung der deutschen Abhängigkeit von exportorientiertem Wachstum angegangen werden. Die unterschiedlichen Lager dieser Debatte redeten also komplett aneinander vorbei.

Letztlich trug dieser Schlagabtausch nicht dazu bei, die konkrete Politik oder auch nur die Wahrnehmung in Deutschland oder in den anderen Ländern zu ändern. Europäisches Regieren, das sich wie in diesem Beispiel ganz überwiegend auf »sanfte Koordinierung« stützte, erzielte wenig bis gar keine Wirkung. Die Irrelevanz europäischer »Governance« erklärt, warum jene Phase durch eine Zeit der Krisen und des Durchwurschtelns abgelöst wurde – für die Angela Merkel steht wie niemand sonst.

Der Weg in die Krise

Der Boden für die Zuspitzung des Jahres 2010 wurde vor allem durch die vorangegangenen Jahrzehnte überbordender Staatsverschuldung in allen modernen Industriestaaten bereitet. Diese allgemeine Überschuldung wurde in verschiedenen europäischen Governance-Foren viel häufiger diskutiert als makroökonomische Ungleichgewichte und war potenziell ja sogar Gegenstand der seltenen, »harten« Form der politischen Koordinierung (in Form des SWP) – allerdings ebenfalls ohne Wirkung und Erfolg. Griechenland war nicht der einzige überschuldete Staat – es war schlichtweg der am weitesten fortgeschrittene Fall und litt im Vergleich zu anderen europäischen Ländern unter dem schwächsten institutionellen Umfeld.

Demokratische Regierungen sind keineswegs besser als autoritäre Regime dazu in der Lage, solide zu wirtschaften. Theoretische Erklärungen für diesen Umstand verweisen auf eine sogenannte Defizitneigung von Demokratien: Die demokratische Wählerschaft erliege systematisch einer »fiskalischen Illusion«. Sie toleriere dauerhaft ein Niveau von Staatsausgaben, das systematisch oberhalb der Einnahmen liege. Die Wähler akzeptierten also eher höhere Staatsschulden als höhere Steuern und neigten dazu, spätere Generationen zu belasten. Insbesondere die indirekte politische Vertretung der Wähler durch Parteien in Parlamenten habe dazu geführt, dass die Kosten der staatlichen Kreditaufnahme für das Gemeinwesen systematisch unterschätzt würden. Gleichzeitig werde die Finanzierung dieser Schulden über die Finanzmärkte durch einen Überfluss an monetärer Liquidität und die Auswirkungen der Bankenregulierung erleichtert, welche die Anhäufung von Staatsschulden durch die jeweiligen Finanzsektoren dieser Staaten auch noch begünstigten: Banken seien dazu veranlasst, Staatsschulden in enormem Ausmaß als Sicherheiten zu halten.

Wie bereits erwähnt, führte die währungspolitische Vereinigung von getrennten Nationalstaaten mit separater und nur schwach koordinierter Wirtschafts- und Finanzpolitik zu einem Durchschnittszinssatz, der zu keiner bestimmten Volkswirtschaft optimal passt. Die Länder der Peripherie konnten sich in der frühen Phase der Währungsunion zu im historischen Vergleich sehr niedrigen Realzinsen verschulden, während Deutschland als Kernland schmerzhafte realwirtschaftliche Anpassungen (hauptsächlich Reallohnsenkungen) vornehmen musste, um zu im historischen Vergleich relativ hohen Realzinsen über die Runden zu kommen.

Außerdem wurde das durch die fortgesetzte Verschuldung aufgenommene Geld oft genug schlecht investiert oder durch Staatskonsum sogleich wieder ausgegeben. Hochgradig ineffiziente Wohlfahrtssysteme versuchten, Wählerstimmen zu gewinnen, indem sie in einer Vielzahl an Ausgabenprogrammen mit begrenzter Rationalität riesige Summen an ärmere Teile der Bevölkerung umverteilten, während die sehr beträchtlichen und mobilen Kapitalgewinne und arbeitsfremden Einkommen der reichsten Teile der Gesellschaft im Großen und Ganzen von gemeinnützlicher Beanspruchung verschont blieben. Besonders intelligentes Großkapital konnte sich nicht nur in Richtung Steueroasen aus dem Staub machen (Panama-Papers), sondern sogar unbehelligt an der Staatskasse vergreifen (Cum-Ex- und Cum-Cum-Skandal). Wolfgang Schäuble nahm in seinen »Erinnerungen« kein Blatt vor den Mund, um das Gebaren des Großkapitals zu kritisieren sowie dessen Neigung, große Profite einzustreichen, den Schaden jedoch der Allgemeinheit aufzubürden.3 Korruption ist allgegenwärtig, und so mancher Staat lässt sich hinter der Fassade von Demokratie durch partikulare Interessen vereinnahmen, welche die öffentlichen Ressourcen für ihre eigenen Zwecke hemmungslos ausbeuten.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass um die Jahrtausendwende die Verschuldung in der gesamten westlichen Hemisphäre zu einem allgegenwärtigen Merkmal des demokratischen Wirtschaftslebens geworden war, das sowohl den öffentlichen Sektor der Nationalstaaten als auch ihre privaten Haushalte und Unternehmen betraf. In den meisten Fällen lag die Gesamtverschuldung der einzelnen Volkswirtschaften bei oder über 200 Prozent des jeweiligen Nationaleinkommens. Dieses Problem war keineswegs auf die Mitgliedstaaten der EU beschränkt – in vielerlei Hinsicht ging der gesamte Trend von den USA aus. Das institutionelle und finanzielle Gefüge des Euroraums erwies sich jedoch als besonders permissiv für die Entstehung des Problems und in der Folge auch als besonders anfällig für die daraus resultierende Krise.

Die Katastrophe begann mit der Insolvenz des am höchsten verschuldeten Mitgliedstaates – Griechenland. Die Anfälligkeit der Eurozone und ihr Unvermögen, die sich schnell entwickelnden Ereignisse dieser Krise zu bewältigen, waren eng mit dem unpolitischen Charakter dieses rein währungs- und wirtschaftspolitischen Gemein­wesens verbunden. Dies wiederum wurde durch die bereits erwähnten grundlegenden Konstruktionsfehler der WWU ­verursacht.

Die elementaren wirtschaftlichen Aspekte der Währungsunion waren den politischen Prioritäten des Projektes untergeordnet worden. Diese Prioritäten liefen im Wesentlichen darauf hinaus, die durch das Ende des Kalten Krieges eingeleitete, strategische Neuordnung Europas und eine drohende Renaissance deutscher Stärke integrationspolitisch einzuhegen. Als die Sowjetunion implodierte, konnte Deutschland dank amerikanischer Unterstützung die Wieder­vereinigung seines nach dem Kriege verbliebenen Territoriums vollziehen und sah sich im Begriff, eine Position wirtschaftlicher Überlegenheit wiederzuerlangen, aus der heraus es durchaus die hegemoniale Vorherrschaft über Europa hätte beanspruchen können.

Stattdessen versuchte Deutschland in bemerkenswerter Selbstbeschränkung, die europäische Integration gemeinsam mit Frankreich, seinem traditionellen Konkurrenten auf dem Kontinent, zu vertiefen. Aus französischer Sicht war die Währungsintegration der Hebel, um einer drohenden deutschen Dominanz zuvorzukommen. Aus deutscher, nachkriegszeitlicher und postnationaler Sicht war die Währungsintegration das Sprungbrett für die politische Integration Westeuropas. Dies hätten die Zutaten für etwas Historisches, etwas Großes sein können. Aber der Konsens zwischen Frankreich und Deutschland bezog sich tragischerweise nur auf die währungspolitische Integration, und deutsche Ambitionen auf eine politische Einigung Europas, wie sie zu Zeiten von Helmut Kohl in Bonn noch gehegt worden waren, wurden unter Gerhard Schröder und Angela Merkel in Berlin begraben und verschwanden schließlich ganz.

Wolfgang Schäuble war einer der wenigen Politiker aus der Kohl-Ära, der noch am Ideal der politischen Einigung Europas festhielt. Als ich im Februar 2010 sein Büro zum ersten Mal betrat, fiel mir eine Bismarck-Statue auf – die ich bei einem Badener wahrlich nicht erwartet hätte. Ich wagte nie, ihn darauf anzusprechen, aber ich vermutete im Stillen, dass er in Bismarcks Einigung des Deutschen Reiches ein Vorbild für die europäische Integration sah. Diese Annahme bestätigte sich später bei der Lektüre von Schäubles Erinnerungen.4 Der Vergleich scheint mir bis heute plausibel: Preußen ging auf im größeren Ganzen, wie auch Deutschland in Europa aufgehen sollte. Die Einigung vollzog sich zunächst über die Zollunion, sodann die Bereiche Wirtschaft und Finanzen – und schließlich militärisch und politisch. Das hehre strategische Ziel der Vollendung der europäischen Einheit blieb jedoch unter Merkel utopisch.

Dies erwies sich als wirtschaftlich fatal; die Staatsschuldenkrise erbrachte den Beweis, dass die Währungsunion ohne politische Union nicht ordentlich funktionieren konnte. Anstelle eines wirksamen institutionellen Rahmens erhielt die Eurozone einen unpassenden Anstrich aus umfassender, supranationaler monetärer Integration bei fortgesetzter, nationaler Trennung aller Bereiche der Finanz- und Wirtschaftspolitik. Europa war auf halber Strecke steckengeblieben.

Die Dysfunktionalität dieses Konzepts, nicht zuletzt aufgrund allgegenwärtiger Fehlanreize (Moral Hazard), war den meisten Ökonomen von Anfang an klar und hatte anfangs zu deren lautstarker Opposition in Deutschland gegen das Projekt der Währungsunion beigetragen. In der Tat war auch eine beträchtliche Mehrheit der Deutschen gegen die Einführung der gemeinsamen Währung. Aufgrund der Funktionsweise des politischen Systems in Deutschland schlug sich diese eigentlich eindeutige demokratische Präferenz jedoch nicht in der Regierungspolitik nieder. Repräsentative Demokratie bedeutet in der Praxis nicht zwangsläufig die Umsetzung des Mehrheitswillens.

So nahm der Euro halbgar Gestalt an und war bereits für die 2007 ausgebrochene globale Bankenkrise denkbar schlecht gerüstet. Das Platzen einer Blase auf dem amerikanischen Immobilienmarkt, verursacht durch weltweite Überliquidität und regulatorisches Versagen, löste eine Lawine unkontrollierten Schuldverfalls auf dem Finanzmarkt aus und brachte mehrere systemrelevante Institute in die Insolvenz. Die Bankenkrise konnte nur dadurch unter Kontrolle gebracht werden, dass stupende Finanzrisiken in die öffentlichen Bilanzen verlagert wurden.

Infolgedessen wurde die Situation der öffentlichen Verschuldung – die in einigen Ländern des Euroraums bereits unhaltbar war – für die am stärksten exponierten Länder prekär. Die Bankenkrise wirkte gleichsam als Katalysator der Staatsschuldenkrise. Immer mehr Investoren zogen ihre Mittel aus den schwachen Ländern ab. Als Erstes geriet Griechenland Ende 2009 in Liquiditätsengpässe, die sich sehr schnell zu einer ausgewachsenen Staatsinsolvenz ausweiteten. Obwohl die meisten europäischen Regierungen in der Vorkriegszeit reichlich Erfahrung mit Staatsbankrotten gesammelt hatten, herrschte massive Unsicherheit und Angst. Man hatte schlichtweg vergessen, dass auch Staaten pleitegehen konnten. Man fürchtete sich vor den möglichen Folgen einer Staatspleite im Kontext der WWU und der enormen finanziellen Hebelwirkung, die seit der Lockerung der geldpolitischen Zügel um die Jahrtausendwende aufgebaut worden war.

Die Fragilität des institutionellen Gefüges des Euroraums wurde den nationalen und europäischen Staats- und Regierungschefs schmerzlich vor Augen geführt, als sie erkannten, dass ein möglicher Zahlungsausfall Griechenlands ähnliche oder sogar noch schlimmere systemische Folgen haben könnte als die vorangegangene Bankenkrise – symbolisiert durch die Lehman-Pleite. Das deutsche und das französische Bankensystem waren neben dem schweizerischen in besonderem Umfang in griechischen Staatsschulden engagiert. Und angesichts des allgemeinen Mangels an Information und Verständnis bestand eine konkrete, wenn auch nicht bezifferbare, Ansteckungsgefahr für das gesamte Finanzsystem – eine »bekannte Unbekannte« im oben genannten Sinne Rumsfelds.

Wir sprachen von Erstrundeneffekten – das heißt die drohenden Ausfälle in den Bankbilanzen – sowie von nicht mehr quantifizierbaren, ergo unkontrollierbaren, Zweitrundeneffekten: wenn die Banken selbst ausfallen und ihrerseits Löcher in die Bilanzen anderer Institute reißen würden. Der finale Drittrundeneffekt schließlich wäre der Kollaps des gesamten Finanzsystems gewesen. Darüber hinaus bewirkten Rückkopplungen zwischen dem jeweiligen nationalen Bankensektor und dem Staatssektor betroffener Länder, dass sich die Krise schnell geografisch ausbreiten und die Situation auch flächenmäßig außer Kontrolle geraten konnte.

Angesichts der allgemeinen Ungewissheit und grassierender Angst unter den Marktakteuren scheuten die Entscheidungsträger zunächst vor der früher oder später unvermeidlichen Umstrukturierung der griechischen Staatsschulden zurück. Stattdessen spielten sie auf Zeit, indem sie die No-Bail-out-Regel des Maastricht-Vertrages übertraten und für Athen einen Notkredit einräumten. Die No-Bail-out-Klausel kann seither als eine der fundamentalen Lebenslügen der WWU gelten – und hatte in den Finanzmärkten ohnehin nie Glaubwürdigkeit besessen: Ansonsten wären die Zinsraten zum Eintritt in die Währungsunion nicht vollständig konvergiert.

Diese Kreditzusage an Athen reichte jedoch nicht aus, um den fortgesetzten Abfluss von Geldern aus Verbindlichkeiten der europäischen Peripheriestaaten zu bremsen. So sah Deutschland sich schon bald gezwungen, über die griechische Operation hinaus einen massiven Rettungsfonds für die gesamte Eurozone zu akzeptieren, der groß genug sein würde, um den Refinanzierungsbedarf aller Peripheriestaaten – mit Ausnahme Italiens – für etwa zwei Jahre abzudecken.

Der groteske Fehlanreiz, der mit einer solchen Einrichtung einherging, war so offensichtlich wie immens: Warum sollte man sich als Schuldnerstaat einem Diktat unterwerfen, wenn man den Schuldendienst gefahrlos auf die lange Bank schieben konnte? Deutschlands Versuche, die Schuldnerländer einer sogenannten Konditionalität zu unterwerfen, ihnen also Anreize zu setzen, ihre Zahlungsfähigkeit aus eigener Kraft wiederzuerlangen, wurden systematisch blockiert. Deutschland und die anderen Gläubigerstaaten hatten es in der Staatsschuldenkrise schließlich mit souveränen Nationen und nicht mehr mit inländischen Banken wie in der vorangegangenen Finanzkrise zu tun.