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- Herausgeber: Universidad Externado
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2023
El grupo de investigación en Justicia Constitucional del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia se complace en publicar el libro Control automático de constitucionalidad. Este texto forma parte de la serie Garantías judiciales de la Constitución. Con esta serie, la Universidad busca contribuir al estudio y examen crítico del régimen procesal de los distintos mecanismos judiciales de protección de derechos fundamentales y de control de constitucionalidad previstos por el ordenamiento jurídico colombiano. En este libro encontrarán un estudio procesal exhaustivo sobre el control automático de constitucionalidad. En concreto, esta obra contiene cinco artículos que examinan el control de constitucionalidad de proyectos de leyes estatutarias, leyes aprobatorias de tratados internacionales, decretos legislativos, convocatorias de referendo y asambleas constituyentes, y finalmente las normas adoptadas por medio del procedimiento legislativo especial de paz (fast-track). De esta manera, da cuenta, en profundidad, de las principales cuestiones sustanciales y vicisitudes procesales de este mecanismo.
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Ähnliche
GARANTÍAS JUDICIALES DE LA CONSTITUCIÓN
VOLUMEN III
CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD
Garantías judiciales de la Constitución. Volumen III, Control automático de constitucionalidad / Paola Andrea Acosta-Alvarado [y otros] ; Humberto Antonio Sierra Porto, Paula Robledo Silva y Diego Andrés González Medina, editores académicos ; Daniel Rivas-Ramírez, coordinador editorial. Bogotá : Universidad Externado de Colombia. Departamento de Derecho Constitucional, 2023.
222 páginas : tablas (Garantías judiciales de la constitución ; 3)
Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo.
ISBN: 9786287620971 (impreso)
1. Control de constitucionalidad -- Colombia 2. Tratados -- Aspectos jurídicos -- Colombia 3. Acuerdos de paz -- Aspectos jurídicos -- Colombia 4. Actos legislativos -- Colombia 5. Colombia -- Derecho constitucional I. Acosta-Alvarado, Paola Andrea II. Sierra Porto, Humberto Antonio, editor III. Robledo Silva, Paula, editora IV. González Medina, Diego Andrés, editor V. Rivas-Ramírez, Daniel, coordinador editorial VI. Universidad Externado de Colombia VII. Título VIII. Serie
342.11 SCDD 15
Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. MRJ
agosto de 2023
ISBN 978-628-7620-97-1
©2023, HUMBERTO A. SIERRA PORTO, PAULA ROBLEDO SILVA
Y DIEGO GONZÁLEZ MEDINA (EDITORES ACADÉMICOS)
©2023, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
Calle 12 n.º 1-17 Este, Bogotá
Teléfono (+57) 601 342 0288
www.uexternado.edu.co
Primera edición: agosto de 2023
Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones
Corrección de estilo: Pablo Daza
Composición: Marco Robayo
Impresión y encuadernación: Xpress Estudio Gráfico y Digital S.A.S. - Xpress Kimpres
Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares
Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad de los autores.
Diseño epub:
Hipertexto – Netizen Digital Solutions
PAOLA ANDREA ACOSTA-ALVARADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
FABIO ESTRADA VALENCIA
DANIEL RIVAS-RAMÍREZ
ALEXEI JULIO ESTRADA
VALENTINA DEL SOL SALAZAR RIVERA
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
CONTENIDO
Presentación
El control automático de constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria
Alexei Julio Estrada
Valentina del Sol Salazar Rivera
El control de constitucionalidad de tratados internacionales y leyes aprobatorias de tratados internacionales
Paola Andrea Acosta-Alvarado
Daniel Rivas-Ramírez
El control constitucional de los decretos legislativos
Pedro Pablo Vanegas Gil
Control de constitucionalidad de las convocatorias a referendo y a asamblea constitucional o constituyente
Fabio Estrada Valencia
Control de constitucionalidad de las normas de implementación del acuerdo final de paz adoptadas mediante los procedimientos de vía rápida (fast-track) previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016
Antonio José Lizarazo Ocampo
Sobre los autores
Los editores académicos
Información sobre los capítulos
Tabla de contenido de la serie
Notas al Pie
PRESENTACIÓN
El grupo de investigación en Justicia Constitucional del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia se complace en publicar el libro Control automático de constitucionalidad. Este texto forma parte de la serie Garantías judiciales de la Constitución. Con esta serie, la Universidad busca contribuir al estudio y examen crítico del régimen procesal de los distintos mecanismos judiciales de protección de derechos fundamentales y de control de constitucionalidad previstos por el ordenamiento jurídico colombiano.
En este libro encontrarán un estudio procesal exhaustivo sobre el control automático de constitucionalidad. En concreto, esta obra contiene cinco artículos que examinan el control de constitucionalidad de proyectos de leyes estatutarias, leyes aprobatorias de tratados internacionales, decretos legislativos, convocatorias de referendo y asambleas constituyentes, y finalmente las normas adoptadas por medio del procedimiento legislativo especial de paz (fast-track). De esta manera, da cuenta, en profundidad, de las principales cuestiones sustanciales y vicisitudes procesales de este mecanismo.
Con esta publicación, el Departamento de Derecho Constitucional rinde tributo al control automático de constitucionalidad, institución insigne de nuestra historia constitucional y mecanismo judicial determinante para la protección de derechos y la garantía de la supremacía de la Constitución Política. Este tributo anhela servir, además, como estímulo a la comunidad académica y a la administración de justicia —tanto a quienes forman parte de esta, como a quienes reclaman la protección y garantía de sus derechos en sede judicial— para reflexionar acerca de las virtudes, las deficiencias y las oportunidades de ajustes normativos y de prácticas judiciales con incidencia en el diseño procesal de este mecanismo.
Por último, los editores agradecemos a quienes, con entusiasmo y rigurosidad, decidieron participar de este proyecto con sus magníficos artículos. Y, de manera especial, al rector de la Universidad Externado de Colombia, doctor Hernando Parra Nieto, al área de Investigación y Publicaciones del Departamento de Derecho Constitucional y al Departamento de Publicaciones. Esta publicación también contó con el apoyo incondicional de Daniel Rivas-Ramírez y Manuela Losada Chavarro.
Humberto Antonio Sierra
Porto Paula Robledo Silva
Diego Andrés González Medina
ALEXEI JULIO ESTRADA VALENTINA DEL SOL SALAZAR RIVERA
El control automático de constitucionalidad de proyectos de ley estatutaria
INTRODUCCIÓN
La Constitución de 1991 introdujo la categoría de las leyes estatutarias en el sistema normativo colombiano. Este tipo de leyes tiene un trámite especial, diferente al de las leyes ordinarias, pues deben ser aprobadas en una sola legislatura, por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara del Congreso, durante cada uno de los debates. Adicionalmente, antes de ser sancionadas por el presidente, deben ser objeto de un control automático de constitucionalidad por la Corte Constitucional (en adelante la Corte o el Tribunal).
Las leyes estatutarias requieren de mayorías y procedimientos más exigentes para su aprobación que otros tipos de ley, esto se explica porque las materias objeto de este tipo especial de ley tienen una trascendencia mayúscula en el ordenamiento nacional. En efecto, los procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales, la organización y régimen de los partidos políticos, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana o los estados de excepción, impactan de manera directa la manera en que se configuran y aplican algunos de los pilares del sistema constitucional colombiano, como la democracia representativa o los derechos de las personas.
Ahora bien, aunque existen otros tipos de leyes especiales, como las orgánicas, en términos procedimentales la particularidad de las leyes estatutarias se relaciona con el mandato del artículo 152 de la Constitución Política, según el cual la Corte Constitucional debe intervenir de manera previa a la promulgación de la ley. Este ejercicio de análisis y control que adelanta el máximo tribunal constitucional del país tiene implicaciones respecto de las cuales vale la pena reflexionar.
Así, en este capítulo se estudiará el proceso de control automático de constitucionalidad de las leyes estatutarias, con el objetivo de reconocer la importancia de esta figura en el ordenamiento nacional y la forma en el que la jurisprudencia le ha dado alcance y contenido. En particular se destacará el ejercicio que ha hecho el tribunal constitucional, a partir del análisis del principio democrático y el principio de supremacía constitucional, para mantener un equilibrio entre la necesaria intervención de la Corte Constitucional y la prevalencia de la libertad del legislador para regular las materias objeto de la ley.
Por lo anterior, en primer lugar, se hará una explicación de la regulación constitucional de las leyes estatuarias, en particular las materias objeto de este tipo especial de ley; en segundo lugar, se analizarán las características del control que se adelanta de manera anterior a la promulgación de la ley. En tercer lugar, se describirá el procedimiento que adelanta la Corte Constitucional para ejercer este control. Posteriormente, se analizan algunas de las principales problemáticas que se presentan en el marco de dicho procedimiento. Finalmente, se concluye.
I. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LAS LEYES ESTATUTARIAS
El artículo 152 constitucional señala las materias que deben ser reguladas mediante leyes estatutarias, entre las que se encuentran los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y funciones electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; los estados de excepción y la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley1.
Según ha considerado la Corte, la existencia de este procedimiento legislativo especial tiene tres finalidades: que exista un amplio debate democrático, que se promueva la vigencia de la Constitución y que se garantice vocación de permanencia. Concretamente ha señalado el Tribunal que
[e]n razón de la importancia de [ciertas] materias y de las implicaciones que su desarrollo tiene en el plexo normativo, el constituyente estableció el procedimiento legislativo especial inherente a las leyes estatuarias. A través de él se busca que la regulación de esos temas sea fruto de un amplio debate democrático en el que se garantice y fomente la participación de todos los grupos asentados en las Cámaras Legislativas. En el mismo sentido, a través de ese procedimiento cualificado se promueve la vigencia de textos normativos cuya compatibilidad con la Carta Política se halle garantizada con mucha más fuerza que la presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes y de allí por qué tales textos se sometan al control previo del Tribunal Constitucional. Finalmente, las mayorías calificadas exigidas para la promulgación de la norma permiten también que esta tenga vocación de permanencia y generen seguridad pues esas mismas mayorías se exigen también para su modificación o derogatoria2.
Así se consideró en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, donde se sostuvo que las leyes estatutarias son “una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución”3. A su vez, según ha sostenido la Corte, las leyes estatutarias tienen como función principal liberar el texto constitucional de la regulación detallada de ciertos asuntos importantes y delegar esa función en el Congreso de la República4.
El ya mencionado artículo 152 constitucional establece entonces una reserva de ley estatutaria para la “regulación” de las materias enunciadas, lo que su vez suscita dos grandes interrogantes: ¿toda la regulación y toda regulación de dichas materias debe hacerse por ley estatutaria? En respuesta a estos interrogantes la jurisprudencia ha señalado que “la reserva de ley estatutaria se rige por una interpretación restrictiva, por lo que la regla general se mantiene a favor del Legislador ordinario”5. No obstante, esta interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria tiene variaciones, dependiendo de cuál es la materia regulada en cada caso específico6.
En relación con los derechos y los deberes fundamentales, y sus procedimientos y recursos de protección (artículo 152 literal a de la Constitución Política), la Corte Constitucional ha señalado que la reserva se aplica cuando: (1) la regulación tenga por objeto directo desarrollar un derecho fundamental, y que esta sea integral, completa y sistemática, (2) regule aspectos definitorios o esenciales, esto es, aquellos inherentes a los derechos y deberes en sí mismos y que afectan o desarrollan sus elementos estructurales y (3) regule de manera integral un mecanismo de protección constitucional necesario para la defensa directa, inmediata y efectiva de un derecho fundamental7. Igualmente ha señalado que el juez constitucional deberá analizar cada caso y establecer “si hay una afectación al núcleo esencial del derecho fundamental objeto de regulación, así como, si se pretende regular de forma integral su alcance, contenidos y principios para hacer posible su ejercicio real y efectivo”8.
En cuanto a la administración de justicia, la Corte ha sostenido que la reserva comprende “la estructura general de la administración de justicia y […] los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento”9, con exclusión de los asuntos procedimentales10, pues lo contrario implicaría una restricción amplia a la competencia del legislador ordinario, quien, entre otras atribuciones, está facultado para la expedición de códigos11.
Por su parte, para la determinación del contenido del estatuto de la oposición, la Corte Constitucional ha señalado que esta reserva comprende: (1) los asuntos relacionados con “la posibilidad que tienen las organizaciones políticas de adoptar una postura crítica frente al Gobierno”, (2) los derechos atribuidos a las organizaciones que toman esa decisión y (3) los “aspectos estrechamente relacionados con estos dos asuntos”12, como sería la estipulación de los mecanismos de protección del ejercicio de la oposición política.
No obstante, el alcance de la reserva en materia de la función electoral ha sido analizada con una perspectiva más amplia. En la sentencia C-145 de 1994, la Corte Constitucional indicó que “la regulación de la ley estatutaria [en este caso] debe ser mucho más exhaustiva”13, debido a su relación inescindible con el principio democrático. En la sentencia C-484 de 1996 precisó que
todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios o instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se les brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas14.
Entonces, de acuerdo con la materia regulada la Corte Constitucional ha establecido un alcance diferente de la reserva de ley estatutaria, aunque por regla general el criterio de interpretación que ha prevalecido es el restrictivo, “con el objetivo principal de no agotar la competencia regulativa del Congreso de la República sobre estos asuntos en el trámite legislativo más cualificado, vaciando la competencia general de configuración normativa que le corresponde a través de trámites ordinarios”15. No obstante, ha establecido una excepción en materia de la función electoral en la cual aplica una reserva reforzada.
II. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTOS DE LEYES ESTATUTARIAS
El control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria tiene como consecuencia que la revisión que adelanta la Corte Constitucional se convierta en requisito de formación de la ley. Esta modalidad de control previo también ha sido adoptada en otros ordenamientos jurídicos. Por ejemplo, en España, el control previo a la conformación de la ley es aplicable respecto los proyectos de Estatutos de Autonomía, no obstante, se trata de un control rogado que procede mediante un recurso previo de inconstitucionalidad. También está previsto que el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre la Constitución y las estipulaciones de un tratado internacional cuyo texto estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiere prestado aún el consentimiento del Estado16. En Francia el texto constitucional establece que el control que adelanta el Consejo Constitucional sobre las leyes siempre es anterior a su conformación, obligatorio frente a las orgánicas y rogado frente a las ordinarias17. En los países de la región, algunos han adoptado un modelo de control similar. En Chile, el Tribunal Constitucional realiza control anterior a la promulgación de leyes interpretativas de la constitución, orgánicas y aprobatorias de tratados internacionales18. En Ecuador, tal como establece la ley, existe control de constitucionalidad previo y automático de las aprobatorias de tratados internacionales y de los Estatutos de Autonomía elaborados por los Gobiernos provinciales19.
En Colombia, el control de los proyectos de ley estatutaria se caracteriza, según la jurisprudencia constitucional reiterada, por ser automático, jurisdiccional, previo, integral, definitivo y participativo. A continuación, se hará referencia a cada una de estas características a la luz de lo que establece el Decreto 2067 de 1991 y lo que ha señalado la Corte Constitucional, con el objetivo de establecer el alcance de esta etapa del procedimiento legislativo para la promulgación de leyes estatutarias.
1. AUTOMÁTICO
Que el control sea automático supone que el proyecto debe ser enviado por el presidente del Congreso una vez se concluya su deliberación. En otras palabras, el control se activa después de que el proyecto es aprobado en los cuatro debates en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República, siguiendo los requisitos previstos en el artículo 153 de la Constitución y en la Ley 5 de 1992 que contiene el reglamento del Congreso. En consecuencia, para su activación no se requiere de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad20. A su vez, en los términos previstos en el artículo 39 del Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, el presidente de la Corte deberá ordenar la remisión del proyecto de acto normativo si el Congreso evade esta obligación.
Ahora, la característica antes descrita supone que el control de constitucionalidad sobre proyectos de ley estatutaria se adelanta exclusivamente sobre regulaciones expedidas por el Congreso de la República, es decir, sobre leyes en sentido formal y material, no obstante, la Corte Constitucional ha reconocido excepciones.
En efecto, este Tribunal ha conocido demandas de inconstitucionalidad respecto de normas que regulan materias con reserva de ley estatutaria expedidas por el Gobierno nacional o por otros órganos constitucionales21. A partir de la sentencia C-972 de 2004, la Corte Constitucional ha reivindicado su competencia para conocer de la constitucionalidad de este tipo de disposiciones, precisamente porque regulan materia que tienen reserva de ley estatutaria y ha entendido que en estos casos el control que debe realizar la Corte Constitucional debe ser integral y definitivo. Por lo tanto, la vía de control en estos casos no es la acción pública, sino que el presidente o el órgano que emitió la respectiva regulación debe enviarla a la Corte Constitucional para que esta proceda a su estudio oficioso22.
En estos casos se ha proferido inicialmente un fallo inhibitorio ordenando la remisión del cuerpo normativo demandado por parte de la autoridad que lo expidió. Una vez realizado el envío, la Corte realiza el control integral y definitivo de los cuerpos normativos remitidos y en la mayoría de los casos declara su inexequibilidad mediante una sentencia posterior en algunos casos por no haber sido objeto de un control previo antes de su expedición23 y en otros por violar la reserva de ley estatutaria24.
En otro supuesto ha sido el secretario jurídico de la Presidencia de la República quien ha enviado a la Corte Constitucional decretos que regulan la materia que tiene reserva de ley estatutaria para que el Tribunal realice su control integral y definitivo25.
2. JURISDICCIONAL
El control de los proyectos de ley estatutaria es jurisdiccional porque, aunque el objeto del análisis es un proyecto de ley, el Tribunal de forma reiterada ha señalado que no asume el rol de colegislador. Conforme a lo dispuesto en los artículos 113, 116 y 241 de la Constitución, la competencia de la Corte sigue siendo judicial, lo cual significa que está basada en un análisis jurídico del contenido de las disposiciones que componen el proyecto, a la luz de la Constitución, y que no involucra juicios de conveniencia o inconveniencia26. En este sentido ha afirmado que “[d]e lo anterior se deduce que el proceso de formación de una ley estatutaria es complejo e intervienen diferentes órganos del Estado, que, en el ejercicio de las funciones a ellos asignadas por el ordenamiento, contribuyen en su elaboración, conforme con lo que la Carta dispone para el efecto”27.
Sobre los elementos que componen un ejercicio de control ceñido a la función jurisdiccional, la Corte ha señalado que
[…] radica, fundamentalmente, en la verificación lógica jurídica de una concordancia teórica entre la Constitución y la ley, pero, en manera alguna, en consideraciones políticas, relativas a la utilidad y oportunidad de las normas. Aunque, verdaderamente, el objetivo de las disposiciones legales es la regulación de fenómenos políticos, no por ello el control encomendado al juez constitucional se convierte en tal. El cotejo normativo que la Corte adelanta involucra, apenas, el contenido y consecuencias en derecho de las disposiciones, no sus implicaciones políticas28.
En el mismo sentido, la doctrina ha afirmado que “[l]a revisión de constitucionalidad se limita a determinar que la ley no va en contra el texto constitucional. La ley goza de una presunción de constitucionalidad, por lo que la posibilidad de suspender su vigencia debe ser considerada como excepcional”29.
Ahora bien, la Corte ha considerado que el carácter jurisdiccional del control no limita la posibilidad de que los fallos tengan efectos modulados, pues estos también son una manifestación de un control fundado en el análisis jurídico30. En efecto, en muchas oportunidades, a través de decisiones de estas características, se materializa el principio de conservación del derecho31, que preserva la voluntad legislativa y obliga al máximo intérprete de la constitución a mantener en el ordenamiento cualquier regulación, que admite al menos una interpretación conforme con la constitución32.
Así, al referirse expresamente al control de leyes estatutarias, la Corte ha dicho que
si se observa detenidamente, la modulación del fallo constitucional no se refiere sino a la adecuación teórico jurídica de la norma infraconstitucional con la disposición superior. Dicha práctica en manera alguna implica un pronunciamiento sobre las connotaciones políticas de la disposición bajo estudio. Pese a que la Corte declara exequible la norma analizada bajo la condición de que se entienda que su interpretación constitucional es aquella y no ésta, el juez constitucional jamás abandona el terreno del análisis jurídico. Incluso, al modular la decisión, el juez constitucional se circunscribe a la órbita jurídica del razonamiento, sin que le esté permitido someter a juicio las repercusiones de oportunidad y conveniencia de su decisión33.
En este sentido, la Corte Constitucional parece considerar que no cumple una función de colegislador en la medida en que los argumentos que emplea no son de carácter político34, sino que se refieren a análisis jurídicos sobre las disposiciones examinadas. Lo anterior al margen de que en sus sentencias modifique los enunciados normativos mediante sentencias modulativas. No obstante, esta postura parece más bien una justificación del rol del Tribunal Constitucional que una verdadera reflexión sobre la labor que realiza cuando, mediante un control constitucional previo, determina el alcance de un precepto legal que aún no ha entrado en vigencia. Al margen de que esa sea la competencia que la Constitución asignó a la Corte, en la realidad está contribuyendo a la formación de la ley, por lo tanto, está actuando como colegislador35. A lo anterior se suma la práctica del Tribunal de incorporar en la parte final de sus sentencias el texto definitivo del proyecto de ley que debe ser enviado a sanción presidencial.
3. PREVIO
El control es previo porque no procede la sanción presidencial del proyecto de ley sin haber sido sometido al examen judicial que adelanta la Corte Constitucional, evitando así que un contenido estatutario entre en vigor antes de que este Tribunal valide su correspondencia con la Constitución. Se trata de un requisito que se refiere al momento en que se ejerce el control de la constitucionalidad del contenido dispositivo, cuando la ley aún no existe, es decir, antes de que se perfeccione36. Como consecuencia es posible afirmar que se trata de un examen judicial que se incorpora al proceso de formación de la ley37.
A partir de esta característica, en la sentencia C-282 de 2021, la Corte advirtió que el control de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria era un control preventivo en virtud del cual se buscaba garantizar una defensa anticipada de la Carta para verificar que un texto aprobado por el legislativo, pero que aún no ha finalizado el procedimiento para convertirse en ley, pueda ser examinado en su constitucionalidad. Según sostuvo el Tribunal, se trata de un control excepcional anterior a la sanción de una ley, que hace parte de un procedimiento reforzado para evitar que una norma infraconstitucional, cuando sea incorporada al sistema jurídico, termine vulnerando la supremacía de la Constitución.
Según la Corte, la diferencia entre el control preventivo y el control represivo, el cual se realiza una vez una ley ha entrado en vigor, se proyecta en la distinción conceptual entre inconstitucionalidad e inexequibilidad. En efecto, dado que el control preventivo se realiza respecto de textos normativos que aún no han sido sancionados ni promulgados, como es el caso de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, los proyectos de leyes estatutarias y los tratados internacionales, la Corte habrá de declarar su “constitucionalidad” o “inconstitucionalidad” al revisar o examinar de forma previa su conformidad o disconformidad con la Carta, ya que no se trata de preceptos respecto de los cuales se pueda impedir que continúen produciendo efectos jurídicos. En los demás casos, esto es, cuando se adelanta el control represivo o posterior, como el control se lleva a cabo frente a normas vigentes en el ordenamiento jurídico y que están produciendo efectos, o respecto de las cuales existe certeza de que lo van a hacer, la Corte declarará su “exequibilidad” o “inexequibilidad”, luego de determinar si las disposiciones de las leyes estatutarias analizadas se ajustan o no a los preceptos del Texto Superior, es decir, de determinar su constitucionalidad. En este orden de ideas, la inexequibilidad supone expulsar del ordenamiento jurídico una norma que, produciendo efectos jurídicos, no se ajuste a la Constitución.
Por esa razón, en la parte resolutiva de la sentencia bajo estudio, la Corte declaró la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos objeto de revisión, pues se trataba de un proyecto de ley estatutaria y los preceptos analizados aún no estaban vigentes y no declaró su exequibilidad o inexequibilidad porque no estaban siendo expulsados del ordenamiento jurídico. No obstante, esta no ha sido la posición que tradicionalmente ha asumido la Corte.
4. INTEGRAL
El control es integral porque supone un análisis de todo el acto normativo frente a toda la Constitución Política, “tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”38. En palabras de la Corte esto implica que
[…] al momento de confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, […] analiza todos y cada uno de los artículos del proyecto de ley estatutaria a la luz de todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. Por tanto, una vez sancionado el proyecto y convertido en ley de la República, éste goza ya de un juicio de constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia39.
Como se explicará, a continuación, este elemento característico del control es particularmente problemático, por la imposibilidad práctica que supone confrontar todo el ordenamiento constitucional en relación con un proyecto de ley que aún no ha entrado en vigencia y frente al cual no existe claridad sobre las dificultades que suscita su aplicación.
5. DEFINITIVO
El control es también definitivo, pues dado su alcance integral “[…] el texto de las leyes estatutarias revisadas por la Corte no puede volver a discutirse en sede jurisdiccional, lo cual supone que el fallo respecto de los artículos que la conforman hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta”40. No obstante, la Corte Constitucional ha elaborado una doctrina sólida que da cuenta de aquellos casos en los que es posible volver a analizar, por demanda ciudadana, una norma sometida previamente a este tipo de control41, como cuando se invoca la configuración de vicios de inconstitucionalidad sobrevinientes por el trámite dado al proyecto con posterioridad a la sentencia de control constitucional42 o cuando se modifica el parámetro de control vigente al momento en que la Corporación realizó el análisis del proyecto de ley estatutaria, bien sea por una reforma constitucional o por la ratificación de nuevos compromisos internacionales43.
En palabras del Tribunal, en casos de inconstitucionalidad por un vicio formal posterior o por nuevos parámetros de control
[…] sobreviene igualmente el deber de la Corte Constitucional de [reparar]. Lo anterior es una consecuencia lógica de la imposibilidad material de que los jueces de control de constitucionalidad puedan anticiparse —mediante el control previo— a todas las posibles inconstitucionalidades derivadas de la aplicación futura de las leyes44.
En lo que se refiere a los vicios de forma que surgen con posterioridad al control constitucional, se pronunció la Corte en la sentencia C-634 de 2015 en la que se estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 “por medio del cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. Si bien esta norma había sido revisada integralmente mediante la sentencia C-313 de 2014, a la Corte le correspondió definir si procedía adelantar un nuevo control por la presunta sanción extemporánea del presidente de la República. En esta oportunidad la Corte estudió de fondo la solicitud, al considerar que, tratándose de un vicio procedimental ocurrido con posterioridad a la emisión de la sentencia de control automático, se encontraba dentro de una de las excepciones al carácter definitivo del control de las leyes estatuarias45.
Ahora bien, además de las excepciones antes descritas, la Corte ha inaplicado normas de carácter estatutaria por considerar que resultan contrarias a la Constitución en casos concretos, a pesar de haber sido objeto de control integral. Así, al realizar el control de constitucionalidad de una ley convocatoria a un referendo reformatorio de la Constitución, la Corte Constitucional ha inaplicado disposiciones contenidas en la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación Ciudadana, la cual había sido en su momento objeto de un control integral y definitivo, por considerar que estas disposiciones resultaban contradictorias con preceptos constitucionales, sin embargo, sostuvo que no estaba desconociendo la figura de la cosa juzgada constitucional46.
6. PARTICIPATIVO
Por último, el control de un proyecto de ley estatutaria es participativo, pues en su curso está prevista la intervención del Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación) y de los ciudadanos y ciudadanas para impugnar o defender la constitucionalidad de las disposiciones del proyecto de ley, siguiendo el trámite que se explicará a continuación.
III. EL TRÁMITE DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
El control de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria inicia una vez es radicado por el secretario general del Senado de la República, siguiendo instrucciones del presidente del Congreso, ante la Secretaría de la Corte Constitucional. A partir de este momento, “será revisado por la Corte de conformidad con el procedimiento ordinario”47. En consecuencia, la primera fase del trámite consiste en que la Sala Plena de la Corte Constitucional sortee el magistrado sustanciador48, a quien le será remitido el expediente por parte de la Secretaría General de la Corte Constitucional49.
Una vez recibe el expediente, el magistrado sustanciador tiene 10 días para expedir el auto mediante el cual avoca conocimiento del proceso de constitucionalidad. Por regla general mediante este auto: (1) avoca conocimiento del proceso, (2) solicita la remisión de pruebas sobre el trámite del proyecto de ley al Congreso de la República, (3) ordena que una vez recibidas y clasificadas las pruebas se corra traslado al procurador para que emita el respectivo concepto, (4) ordena la fijación en lista del proceso para efectos de permitir la intervención ciudadana, (5) comunica el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso y a otras entidades públicas para que, en caso de considerarlo pertinente, intervengan en el proceso, y, finalmente, (6) invita a expertos y ciudadanos a participar en el proceso. Este auto se notifica por estado. Cabe precisar que, si bien en este auto se adoptan distintas decisiones, en realidad la única que se ejecuta de forma inmediata es el requerimiento al Congreso para que remita las pruebas relacionadas con el trámite legislativo, pues las restantes previsiones se suspenden mientras no se reciban las pruebas decretadas.
En este caso se entiende que no se trata del auto admisorio, sino de un auto de naturaleza especial, que suele ser identificado como auto que avoca conocimiento y ordena la práctica de pruebas. En consecuencia, como regla general en este auto se solicitan las gacetas del Congreso en las que consta la información sobre el trámite del proyecto de ley estatutaria, y cualquier otro medio de prueba que se considere necesario para pronunciarse sobre su constitucionalidad50.
Una vez recibidas las pruebas decretadas y valoradas por el despacho del magistrado sustanciador, se emite un auto mediante el cual se ordena continuar con la revisión del proyecto de ley. Notificada esta segunda providencia, se corre traslado al procurador para que rinda concepto, comienza a contar el término de fijación en lista para las intervenciones ciudadanas51 y se comunica al presidente de la República, al presidente del Congreso y a las entidades públicas tomaron parte en el trámite del procedimiento legislativo, para que si lo estiman conveniente intervengan.
Frente al traslado al procurador general de la Nación, se debe señalar que, como ocurre en todos los procesos de constitucionalidad, y siguiendo el mandato establecido en el artículo 242 numeral 6 y 278 numeral 5 de la Constitución, la cabeza del Ministerio Público, en ejercicio de su función de vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos52, deberá emitir concepto sobre la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que llegue a conocimiento de la Corte, para lo cual cuenta con un término de 10 días53.
Por otra parte, en relación con la comunicación de las autoridades involucradas en el proceso de formación del proyecto de ley, si bien el artículo 244 de la Constitución únicamente exige informar al presidente de la República y al presidente del Congreso de la República, en la práctica el magistrado sustanciador ordena comunicar del proceso a todas las autoridades públicas del nivel nacional que han intervenido en la elaboración del proyecto.
En lo que tiene que ver con la participación ciudadana, en el auto mediante el cual se continúa la tramitación, al cual ya se hizo referencia, el magistrado sustanciador ordenará fijar en lista el proceso por el término de 10 días, con el objetivo de que intervengan los ciudadanos que tengan interés de manifestar argumentos relacionados con la constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto. Además, podrá “invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito, que será público, su concepto puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo”54. Se trata de una figura cuya utilidad ha sido reconocida por la Corte desde su jurisprudencia temprana, en el sentido de considerar que los conceptos de expertos le otorgan elementos de hecho relacionados con los puntos centrales sobre los cuales recae el fallo55.
En estos casos podrá llevarse a cabo audiencia pública tanto para escuchar a las autoridades involucradas en la elaboración de la norma como a las entidades públicas, organizaciones privadas o expertos que hubieren sido invitados a participar, antes a que inicie el término para emitir la decisión de fondo56. Para estos efectos, el magistrado sustanciador presentará la propuesta ante la Sala Plena, la cual, en los términos del artículo 67 del Reglamento de la Corte, decidirá sobre la procedencia de la convocatoria “por mayoría de los asistentes y teniendo en cuenta los antecedentes del acto objeto de juzgamiento constitucional y la importancia y complejidad de los temas”. Aunque no se trata de una diligencia que se practique con mucha frecuencia en el marco del control previo de los proyectos de leyes estatutarias.
Los magistrados de la Corte y el procurador pueden declararse impedidos o ser recusados en el trámite del control de constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria. El artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 prevé que pueden presentar recusaciones el procurador general de la Nación o el demandante. Esta disposición fue declarada exequible en la sentencia C-323 de 2006, bajo el entendido de que también pueden presentar recusaciones “aquellas personas que ostenten la calidad de ciudadano y hayan intervenido oportunamente como impugnador o defensor de las normas sometidas a control constitucional y a partir de ese momento”57, supuesto que procede en el trámite del control de los proyectos de ley estatutaria, pues en estos casos no hay ciudadano demandante debido a que el control es automático.
Finalmente, una vez el procurador rinda su concepto se iniciará el cómputo de 30 días para que el magistrado sustanciador presente el proyecto de sentencia a la Corte. Vencido el término para la presentación del proyecto, comenzarán a correr los 60 días de que dispone la Corte para adoptar su decisión58.
Una vez elaborado el proyecto de fallo, el magistrado sustanciador deberá presentarlo ante la Sala Plena donde se aprobará por mayoría59. Los magistrados que se encuentren en desacuerdo con la parte resolutiva podrán salvar su voto, o aclararlo en el evento en que no compartan algunos de los razonamientos utilizados en el cuerpo de la decisión. Sin embargo, en el caso en que no sea posible que la Sala llegue a un acuerdo a través de la votación de las mayorías, podrán volver a discutirse60 o designarse un nuevo magistrado sustanciador, bien por solicitud del designado inicialmente, o por decisión del presidente cuando el criterio de un magistrado disidente haya sido acogido61.
En la sentencia mediante la cual se realiza el control de un proyecto de ley estatutaria, lo primero que debe determinar la Corte Constitucional es si el cuerpo normativo examinado corresponde a un proyecto de ley estatutaria. Al efecto, debe examinar si se trata de un cuerpo normativo que regule alguna de las materias sobre las cuales el artículo 153 constitucional establece reserva de ley estatutaria a las cuales ya se hizo previa referencia. En este ejercicio, no solo debe atenderse a lo dispuesto en el texto del artículo 153 de la Constitución, sino también considerarse los criterios establecidos en la jurisprudencia, a partir de los cuales se constituye el carácter excepcional de la reglamentación estatutaria o, en otras palabras, la presunción de regulación a favor del legislador ordinario.
En relación con este particular, la Corte ha considerado que es posible que ciertas disposiciones de un cuerpo normativo que sea mayoritariamente de naturaleza estatutaria no hagan parte de las materias sujetas a la reserva de este tipo de ley, es decir, que un proyecto de ley estatutaria puede contener disposiciones de carácter ordinario. Si bien inicialmente la jurisprudencia constitucional optó por declarar inexequibles las disposiciones de carácter ordinario contenidas en un proyecto de ley estatutaria, posteriormente adoptó la técnica de identificar los preceptos de naturaleza ordinaria al momento de realizar el control constitucional, para efectos de señalar que estos pueden ser objeto de adiciones o modificaciones a través de leyes ordinarias62. Sin embargo, incluso sobre las disposiciones de naturaleza ordinaria la Corte realiza un control integral y definitivo, razón por la cual no podrán ser objeto de un control posterior mediante la acción pública de constitucionalidad.
Una vez se determina que las materias que componen el proyecto son objeto de ley estatutaria, la Corte procede con el análisis formal. Esto implica analizar el cumplimiento de los requisitos de formación del proyecto de ley estatutaria63: (1) aprobación en una sola legislatura; (2) publicación oficial antes de dar curso a la comisión (artículo 157 numeral 1 de la Constitución), a los informes de ponencia (artículo 156 de la Ley 5 de 1992) o a la comisión accidental de conciliación (artículo 161 de la Constitución); (3) cumplimiento de los términos entre debates y anuncio previo a la votación (artículo 160 de la Constitución); (4) quorum deliberatorio (artículo 145 de la Constitución) y mayoría absoluta en la votación (artículo 153 de la Constitución); (5) respeto de los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad (artículos 157, 160 y 161 de la Constitución) y (6) consulta previa cuando la medida le afecte directamente a pueblos étnicos (parágrafo del artículo 330 de la Constitución). Por su parte, el control material consiste en identificar una eventual contradicción entre las disposiciones que componen el proyecto y los principios, valores y reglas que se encuentran en la Constitución Política y demás normas que componen el bloque de constitucionalidad y se constituyen como parámetro de revisión de la ley64.
En este ejercicio, la Corte puede constatar la existencia de diversas irregularidades en el procedimiento legislativo, pero puede considerar que ninguna tiene la entidad suficiente para constituir un vicio que acarree la inconstitucionalidad del proyecto de ley. Así, por ejemplo, en la sentencia C-282 de 2021, la Corte constató inconsistencias sobre quorum y votaciones entre las actas de Plenaria en Cámara, pero consideró que el principio democrático se garantizó de manera razonable, en tanto la asistencia y votaciones contaron con las mayorías constitucionales y legales. Por ello, la Corte avaló la constitucionalidad del procedimiento legislativo y le dio aplicación al principio in dubio pro legislatore.
No ocurrió lo mismo en la sentencia C-133 de 2022 en la que la Corte estudió la constitucionalidad del proyecto “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. A pesar de que en ocasiones previas el Tribunal había sido poco preciso en su interpretación sobre el alcance del requisito de “una sola legislatura” para tramitar los proyectos de ley estatutaria, en esta oportunidad consideró que existió un vicio de procedimiento porque el proyecto se terminó de aprobar en sesiones extraordinarias. Igualmente, sostuvo que, tratándose de un asunto principal del ordenamiento nacional, debieron preferirse las deliberaciones presenciales sobre las virtuales.
Ahora bien, la Corte ha reconocido que algunos de los vicios de procedimiento advertidos en el trámite del control automático de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria son subsanables65. Sobre este punto vale recordar que
[…] los criterios para determinar si se está ante un defecto que afecte la constitucionalidad del trámite legislativo consisten en determinar si: (i) el defecto tiene una entidad suficiente para afectar la validez de la norma objeto de control de constitucionalidad; (ii) en caso que se acredite ese vicio, la Corte debe verificar si el mismo fue convalidado; (iii) si ello no ocurrió, debe determinarse si existe posibilidad que el vicio sea considerado como subsanable, caso en el cual la Corte deberá analizar la posibilidad de remitir el asunto al Congreso para el efecto; y (iv) cuando esto no sea posible y como último recurso, la Corte deberá determinar si el vicio detectado puede ser subsanado en sede de control de constitucionalidad y bajo el respeto del principio de razonabilidad66.
En línea con lo anterior, cuando identifica un vicio subsanable la Corte ordena devolver el expediente legislativo correspondiente al Congreso de la República para que repita la actuación viciada o realice el trámite omitido. En estos casos la Corte establece el plazo en el que se debe subsanar el vicio respectivo, además, indica que una vez se realice esta actuación debe continuarse con las siguientes etapas del trámite legislativo y una vez este concluya, se remite el proyecto de ley a la Corte para que continúe el procedimiento de control constitucional. En estos casos se ha entendido que no se trasgrede el plazo de una sola legislatura para tramitar el proyecto de ley estatutaria67.
El estudio material del proyecto de ley estatutaria supone analizar el contenido de sus disposiciones a la luz de los parámetros de control constitucional, esto es la Constitución y las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad. Si bien se trata de un ejercicio que, en principio, debe confrontar las disposiciones con todas las normas de rango constitucional, resulta ilusorio pensar que la Corte se encuentra en capacidad de adelantar un control completo e integral. Efectivamente, si bien en la práctica la Corte procura revisar la mayor cantidad de problemas jurídicos asociados a cada uno de los contenidos normativos, lo cierto es que, con la amplitud del concepto de bloque de constitucionalidad, que incluye no solo las normas que componen la Constitución de 1991, sino también los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia relativos a derechos humanos y las decisiones de sus intérpretes autorizados, es difícil que se pueda lograr este cometido. En su análisis la Corte se guía en buena medida por las intervenciones ciudadanas y por el concepto del procurador general de la Nación, los cuales la ayudan a identificar algunos de los problemas de constitucionalidad que tiene los enunciados normativos examinados, no obstante, otros pueden pasar desapercibidos. Por lo tanto, esta modalidad de control dista de tener un grado de rigurosidad tal que impida que preceptos con contenidos incompatibles con la Constitución sean declarados exequibles.
En la parte resolutiva de la sentencia se señalará cuales enunciados normativos contenidos en la ley se declaran constitucionales y cuáles inconstitucionales. Asimismo, la Corte declarará la constitucionalidad condicionada de aquellos preceptos cuyo contenido normativo debe ser ajustado al texto de la Constitución. Por último, como se señaló previamente, la Corte ha adoptado la práctica de anexar a la sentencia el texto definitivo del cuerpo normativo revisado el cual remite al presidente del Congreso para que ajuste el proyecto de ley al texto remitido por la Corte, se firme por los presidentes de ambas cámaras y se remita de inmediato a la Presidencia de la República para los efectos del correspondiente trámite de sanción presidencial.
En relación con la posibilidad de que el presidente de la República formule objeciones a un proyecto de ley estatutaria, la competencia de la Corte solo se activará en caso de que el mencionado proyecto presentase modificaciones, adiciones o supresiones —incluido el archivo total o parcial—, respecto del texto que ha sido objeto de control constitucional68.
Si se declara la inconstitucionalidad total o parcial del proyecto de ley, el presidente de la Corte Constitucional deberá enviar el proyecto junto con la sentencia, al presidente de la Cámara de origen. El proyecto será archivado, si fue declarado totalmente inconstitucional o adecuado a los parámetros establecidos por la Corte, si fue declarado parcialmente inconstitucional. En este último caso, en los términos del artículo 33 del citado Decreto, se podrá rehacer el proyecto y remitir nuevamente para control, siempre que no haya terminado la legislatura. De lo contrario, es decir, finalizado el término de la legislatura, el proyecto no se podrá discutir de nuevo en ninguna de las Cámaras, se retirarán las disposiciones declaradas inconstitucionales y se remitirá para sanción presidencial.
