Presupuestos participativos territoriales: una apuesta para la planeación y el ordenamiento en Bogotá E-Book

Varios autores

• Herausgeber: Universidad Nacional de Colombia
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 371

Beschreibung

Esta publicación pretende aportar elementos para el debate público sobre la asignación de los recursos provenientes de las rentas municipales, mediante los denominados presupuestos participativos, en particular en Bogotá, los cuales deben contar con mecanismos adecuados y eficientes para su redistribución, en pro del mejoramiento de la calidad de vida de todos los ciudadanos. El ejercicio de presupuestos participativos debe ir más allá de la definición de un conjunto de obras menores, por lo que se propone que puedan ser utilizados en todo su potencial para la definición y financiación de obras y programas dirigidos al bien común y general de los habitantes de la ciudad y el territorio, que puedan trascender en escala e impacto y que se ejecuten con recursos del sector central de la Administración. Igualmente, se busca profundizar la discusión en torno a los asuntos propios del ordenamiento territorial, así como en lo referente a la toma de decisiones y la asignación de recursos públicos para el desarrollo de acciones que promuevan un modelo de ciudad y territorio compartido.

Leseprobe

©  Universidad Nacional de Colombia

©  Editorial Universidad Nacional de Colombia

©  Carlos Alberto Torres Tovar (editor académico)

©  Varios autores

Editorial Universidad Nacional de Colombia

Alberto Amaya Calderón

Director

Comité editorial

Alberto Amaya Calderón

Ana Patricia Noguera de Echeverry

Fabio Andrés Pavas Martínez

Veronique Claudine Bellanger

Fredy Fernando Chaparro Sanabria

Jairo Iván Peña Ayazo

Pedro Nel Benjumea Hernández

Primera edición, abril de 2023

ISBN 978-958-505-218-5 (impreso)

ISBN 978-958-505-219-2 (digital)

Edición

Editorial Universidad Nacional de Colombia

[email protected]

www.editorial.unal.edu.co

Colección Techné

Diseño de la colección: Andrea Kratzer M.

Coordinación editorial: Laura Camila Acosta Uzeta

Diagramación: Ricardo González Angulo

Corrección de estilo: Jhon Fredy Güechá H.

Bogotá, D. C., Colombia, 2023

Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Presupuestos participativos territoriales : una apuesta para la planeación y el ordenamiento en Bogotá / Carlos Alberto Torres Tovar, editor académico. -- Primera edición. -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Editorial Universidad Nacional de Colombia, 2023

1 CD-ROM (241 páginas) : ilustraciones (algunas a color), diagramas. -- (Colección Techné)

Incluye referencias bibliográficas e índice normativo

ISBN 978-958-505-219-2 (epub)

1. Alcaldía Mayor de Bogotá. Consejo Territorial de Planeación Distrital -- Presupuestos --Investigación -- Siglo XX-XXI 2. Planificación regional -- Participación ciudadana -- Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI 3. Ordenamiento territorial -- Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI 4. Participación ciudadana – Bogotá – Colombia -- Siglo XX-XXI 5. Presupuesto distrital -- Participación ciudadana -- Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI 6. Presupuesto local -- Planeación -- Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI 7. Rentas públicas -- Planeación --Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI 8. Proyectos de desarrollo -- Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI 9. Política presupuestaria --Bogotá -- Colombia -- Siglo XX-XXI. I. Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965-, editor académico II. Serie

CDD-23 307.12160986148 / 2023

Diseño epub:Hipertexto – Netizen Digital Solutions

Contenido

Lista de tablas

Lista de figuras

Siglas y acrónimos

Introducción

Capítulo I Conflictos, problemáticas, movimiento social y protesta urbana. Antecedentes de la planeación participativa en Bogotá

1.1 Ocupando, construyendo y resistiendo en el territorio. Antecedentes de movilización social organizada en torno a conflictos relacionados con el territorio y el espacio urbano en Bogotá

1.2 De la protesta a la propuesta.Procesos de planeación participativa zonal

1.3 Abriendo espacios para la palabra de los de abajo.Descentralización y participación en Bogotá

1.4 Planeación y presupuestación participativa en Bogotá (1993-2019)

1.4.1 Periodo 1992-1995. Administración de Jaime Castro

1.4.2 Periodo 1995-1998. Administración de Antanas Mockus

1.4.3 Periodo 1998-2001. Administración de Enrique Peñalosa

1.4.4 Periodo 2001-2004. Segunda Administración de Antanas Mockus

1.4.5 Periodo 2004-2008. Administración de Luis Eduardo Garzón

1.4.6 Periodo 2008-2011. Administración de Samuel Moreno

1.4.7 Periodo 2012-2016. Administración de Gustavo Petro

1.4.8 Periodo 2016-2019. Segunda Administración de Enrique Peñalosa

Capítulo II Presupuestación participativa y sus referentes

2.1 Referentes de la presupuestación participativa

2.1.1. Algunas experiencias en el mundo

Europa: la experiencia en Madrid

Oceanía: la experiencia en Nueva Zelanda

Norteamérica: la experiencia en Nueva York

África: la experiencia en Camerún

Asia: la experiencia en Japón

2.1.2. Algunas experiencias en Latinoamérica

La experiencia en Brasil

La experiencia en Chile

La experiencia en Uruguay

La experiencia en República Dominicana

La experiencia en Argentina

La experiencia en Perú

2.1.3. Algunas experiencias en Colombia

La experiencia en Pasto

La experiencia en Risaralda

La experiencia en Medellín

La experiencia de Barrancabermeja

La experiencia en Ocaña

2.2 Breve análisis del CNP y el SNP, avances en su proceso histórico

2.2.1 Observaciones sobre planeación participativa del CNP

2.2.2 Breve análisis del SNP

2.2.3 Encuentros nacionales de presupuestación participativa

Capítulo III Diagnóstico de la planeación y presupuestación participativa en el ordenamiento de Bogotá

3.1 Aspectos constitucionales y legales

3.2 Definición y formulación

3.3 Articulación y relación de los programas y proyectos del POT con los del PDD

3.4 Programas y proyectos gestionados y ejecutados aplicando el espíritu técnico y jurídico de la planeación y presupuestación participativa en el ordenamiento de la ciudad

Capítulo IV Casos y experiencias en Bogotá

4.1 La experiencia de Acualcos y el ordenamiento territorial

4.2 Barrio Armenia en Bogotá, ordenar el territorio desde la cultura y el arte

4.3 Ecobarrios, entre desarrollo urbano y conservación de la naturaleza

4.4 Planeación y presupuestación participativa desde las Obras con Saldo Pedagógico y las Obras con Participación Ciudadana

4.5 Planeación y presupuestos participativos: iniciativas desde la institucionalidad en Bogotá

Capítulo V Los presupuestos participativos en Bogotá. Una mirada a su reglamentación e implementación

5.1 Presupuestos participativos en Bogotá

5.1.1 Las normas que reglamentan los presupuestos participativos

Acuerdo 257 de 2006

Decreto 448 de 2007

Ley 1757 de 2015

Acuerdo 740 de 2019

Decreto 768 de 2019

5.2 La implementación de los presupuestos participativos

5.3 Análisis y balance de los lineamientos

5.3.1 Componentes de las líneas de inversión local

5.3.2 Ajustes a los lineamientos generales de la primera fase de presupuesto participativo

5.4. El proceso

Capítulo VI Presupuestos participativos territoriales. Un pacto político ciudadano con el territorio

6.1 El actual régimen de presupuestación participativa

6.2 El presupuesto participativo en el marco del instrumento de planeación de la Ley 388 de 1997

6.3 Presupuestos Participativos Territoriales (PPT)

6.4 Aplicación de los PPT

6.5 Etapas del desarrollo de los PPT

6.5.1. Etapa de información y comunicación

6.5.2. Etapa de formación y capacitación

6.5.3. Etapa de formulación de propuestas

6.5.4. Etapa de concertación y selección

6.5.5. Etapa de seguimiento

6.5.6. Etapa de evaluación

6.6. A modo de cierre

Repaso de los antecedentes y la trayectoria de la planeación participativa en Bogotá

Reflexiones a partir de los referentes de presupuestación participativa en la planeación del territorio a nivel nacional e internacional

Reflexiones críticas sobre el diagnóstico de la planeación y presupuestación participativa

Enseñanzas y reflexiones desde las experiencias de gestión y autogestión participativa en el ordenamiento de Bogotá

Una mirada a la implementación de los presupuestos participativos en Bogotá

Un nuevo instrumento que responda a los retos

Referencias

Glosario

Autores

Índice normativo

Notas al pie

Lista de tablas

Tabla 1.

Modalidades de protesta urbana barrial en Bogotá entre 1958 y 1974

Tabla 2.

Modalidades de protesta (1977-2000)

Tabla 3.

Marco normativo para la gestión territorial

Tabla 4.

Normativa sobre descentralización, participación y planeación participativa

Tabla 5.

Líneas de inversión y conceptos de gastos de presupuestos participativos

Tabla 6.

Momentos del proceso virtual

Tabla 7.

Etapas de presupuestos participativos en Bogotá

Tabla 8.

Líneas de participación de presupuestos participativos en Bogotá

Tabla 9.

Resultados de participación en ejercicio de presupuestos participativos

Tabla 10.

Participación y abstención en la elección de alcaldes de Bogotá (2003-2019)

Tabla 11.

Porcentaje de potencial electoral que no apoyaron los proyectos de gobierno de elección popular

Lista de figuras

Figura 1.

Componentes de los presupuestos participativos en Bogotá

Figura 2.

Estrategia de votación ajustada de presupuestos participativos en Bogotá

Figura 3.

Presupuestos Participativos Territoriales

Siglas y acrónimos

Cinep:

Centro de Investigación y Educación Popular

CNP:

Consejo Nacional de Planeación

Confis:

Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal

CPL:

Consejo de Planeación Local

CTP:

Consejos Territoriales de Planeación

CTPD:

Consejo Territorial de Planeación Distrital

Dane:

Departamento Administrativo Nacional de Estadística

FMI:

Fondo Monetario Internacional

FDL:

Fondos de Desarrollo Local

Fondeve:

Fondo de Desarrollo Vecinal

IDPAC:

Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal

Idipron:

Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud

IDU:

Instituto de Desarrollo Urbano

JAC:

Juntas de Acción Comunal

JAL:

Juntas Administradoras Locales

LOOT:

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

NBI:

necesidades básicas insatisfechas

OSP:

Obras con Saldo Pedagógico

OPC:

Obras con Participación Ciudadana

PDD:

Plan Distrital de Desarrollo

POT:

Plan de Ordenamiento Territorial

POAI:

Planes operativos anuales de inversión

PPT:

Presupuestos Participativos Territoriales

SDP:

Secretaría Distrital de Planeación

SGP:

Sistema General de Participaciones

SNP:

Sistema Nacional de Planeación

UEL:

Unidades Ejecutivas Locales

UNAL:

Universidad Nacional de Colombia

UPZ:

Unidad de Planeación Zonal

Introducción

Los presupuestos participativos son uno de los mecanismos instituidos en la legislación colombiana, en el amplio espectro de normas establecidas, para promulgar la participación de la ciudadanía, que busca promover un ejercicio de la gestión pública más eficiente, transparente y democrática, bajo el objetivo de acercar la sociedad civil al Estado.

En Colombia, desde la Constitución del 1991 se han expedido e implementado normas con espíritu participativo, concretadas en la Ley 152 de 1994, la Ley 388 de 1997 y la Ley 1757 de 2015, en las que se contempla la participación de la sociedad en general, y de la ciudadanía, en particular, en los procesos de planeación del desarrollo y del territorio. Los presupuestos participativos constituyen un mecanismo de implicación de la ciudadanía en ejercicios de asignación de recursos de inversión pública, en entidades territoriales locales o municipales, ya que como lo establece el artículo 90 de la Ley 1757 de 2015 es “[…] un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil”.

A partir de la expedición de este conjunto de normas, algunos entes territoriales establecieron en sus procesos de planeación local la asignación de recursos de inversión pública, mediante el mecanismo de presupuestos participativos. Ciudades como Pasto, Medellín, Barrancabermeja, Ocaña y departamentos como Risaralda o Nariño implementaron ejercicios a través de los cuales garantizaron la inclusión de proyectos priorizados y viabilizados en los Planes Anuales de Inversión Pública.

Sin embargo, estos mecanismos presentan grandes debilidades que los llevan a convertirse en ejercicios marginales, sin impacto en los procesos de planeación ni en los presupuestos generales de las entidades territoriales que los promueven. La verticalidad de los procesos, impulsada por los funcionarios de la administración, que pone obstáculos a la participación y a la posibilidad de formular cualquier tipo de proyectos, la camisa de fuerza que impone líneas de inversión, la cantidad de filtros técnicos que hace inviables muchos de los proyectos de iniciativa ciudadana, así como el bajo porcentaje de recursos destinados para ser definidos mediante el mecanismo de los presupuestos participativos, terminan siendo más un freno que un incentivo para que la ciudadanía y la sociedad asuman el proceso con interés.

En Bogotá, a 2020, este ejercicio apenas está siendo implementado desde la Administración distrital y las alcaldías locales. Lo más cercano a esto había sido el ejercicio de planeación local, impulsado desde el Acuerdo 13 de 2000, mediante el cual se promueven los Encuentros Ciudadanos, mecanismo en el que los ciudadanos de una localidad participan en la elaboración del Plan de Desarrollo Local (PDL), a través de asambleas, con la priorización de programas y proyectos a incluir en este. Sin embargo, el ejercicio se limitaba a esto, y no había posibilidades de participar en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), que estaba bajo la decisión del alcalde local y de la Junta Administradora Local (JAL). Los ciudadanos únicamente podían continuar participando mediante la figura de comisionados designados, o elegidos en los encuentros ciudadanos para hacer seguimiento a los proyectos y programas incluidos en el Plan.

Sin embargo, el Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo 740, en 2019, que establece algunos cambios sobre la organización y el funcionamiento de las localidades, que incluye un artículo que establece los presupuestos participativos, definiendo que, como mínimo, el 10 % de los recursos de cada localidad deben ser designados mediante este mecanismo. Para su implementación, el Acuerdo fija que estos recursos deben seguir los programas y las líneas de inversión definidas en el Plan Distrital de Desarrollo (PDD), y que el proceso debe estar bajo la coordinación de entidades del Gobierno distrital como las Secretarías de Gobierno, la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) y el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal (IDPAC).

Posteriormente, en diciembre del mismo año, se expide el Decreto 768 de 2019, que reglamenta el Acuerdo 740. La normatividad, reglamentación, condiciones y criterios establecidos respecto a la inversión local de los presupuestos participativos resultan inversamente proporcionales a la cantidad de recursos destinados a la inversión mediante estos mecanismos. En 2020, en el marco de una nueva Administración en Bogotá, durante el periodo 2020-2023, se expiden las Circulares 01, 02 y 03 del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal (Confis), mediante las cuales se consignan las líneas de inversión y los conceptos de gasto, los lineamientos metodológicos y el procedimiento para la implementación de los presupuestos participativos. Inicialmente, en la Circular 01 se estableció que el 60 % de los recursos de cada Fondo de Desarrollo Local (FDL) se asignaría mediante el mecanismo de los presupuestos participativos, y, finalmente, la Circular 03 establece el porcentaje en un 50 %.

Aunque en cifras puede considerarse un monto significativo, al momento de relacionarlo con el presupuesto total de la ciudad es insignificante, ya que ese 50 % corresponde únicamente al 5 % de los ingresos corrientes, entendiendo que el presupuesto total de los 20 FDL no supera el 10 % del presupuesto total de Bogotá.

Entonces, al igual que en otras entidades territoriales, en Bogotá, los recursos asignados mediante presupuestos participativos hacen de este un ejercicio marginal frente al presupuesto general del Distrito Capital; pues se trata de la destinación de recursos locales, asignados a la inversión de proyectos y programas que no van a impactar realmente el desarrollo y el ordenamiento territorial de la ciudad.

Aquí surgen algunas inquietudes y preguntas que vale la pena poner en consideración de todos los actores sociales, territoriales, gremiales, políticos, institucionales y académicos que participan activamente del debate público: ¿por qué no se considera la destinación de un porcentaje mayor del 5 % de los recursos del sector central, para ser asignados mediante un mecanismo de presupuestos participativos?; ¿se podría considerar el destinar una parte de ese presupuesto a la inversión en proyectos de desarrollo territorial, utilizando el mecanismo de los presupuestos participativos?; ¿por qué no se considera que las comunidades, organizadas a través de los procesos de participación, pueden tener verdadera incidencia y formar parte activa de las decisiones e inversiones que se adelantan en la ciudad y el territorio de Bogotá?

A partir de los anteriores interrogantes y teniendo en cuenta que en la misión de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL) se encuentra la extensión, además de la formación y la investigación, la Facultad de Artes viene desarrollando un proyecto de extensión solidaria de manera continua, desde el 2012, mediante convenios de cooperación interinstitucional suscritos con la SDP, con el objeto de apoyar y acompañar la ejecución del Plan de Acción del Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD). Para su acompañamiento, la Facultad designó al Grupo de Investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”1, adscrito al Instituto Hábitat, Ciudad y Territorio, que conformó un equipo interdisciplinario de profesores, profesionales y estudiantes de posgrado y de pregrado, para desarrollar actividades metodológicas, académicas, conceptuales y pedagógicas.

Entre las labores establecidas por la UNAL para sus profesores y grupos de investigación, se encuentra la obligación de producir y presentar productos y resultados académicos e investigativos más allá de la consultoría, que contribuyan a la discusión y el debate académico, y que promuevan la interacción entre la academia y la sociedad. Este estudio surgió a partir del debate del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá en 2018 y 2019, que coincidió con la expedición de algunas normas respecto a la implementación de los presupuestos participativos. El equipo profesoral, de profesionales y estudiantes, encargado de la ejecución del convenio, se dedicó a la investigación y este libro es el resultado de ese estudio.

Se espera contribuir al debate público sobre los siguientes temas: la planeación participativa, la planeación del desarrollo territorial, la participación de la sociedad en los procesos públicos y los presupuestos participativos en el ordenamiento territorial. Teniendo en cuenta que, por ahora, la implementación de presupuestos participativos solamente ha impactado escenarios y presupuestos muy locales, es una provocación proponer que se implementen para priorizar proyectos y programas de desarrollo territorial, combinando instrumentos de gestión y de participación ciudadana.

Inicialmente, el equipo de trabajo de la UNAL realizó algunas sesiones de trabajo y debate colectivo en las que se discutieron los objetivos, los alcances y los contenidos de la investigación. Después de algunas jornadas, se estableció un acuerdo frente al relacionamiento de la planeación y la presupuestación participativa con el ordenamiento territorial de Bogotá, sobre el objetivo y los posibles contenidos. Luego, se establecieron los roles, se dividieron los contenidos en pequeños grupos de trabajo e inició el proceso de investigación. Periódicamente, se entregaron avances de las diferentes secciones, que fueron comentados por la coordinación y debatidos por todo el grupo, y que dio como resultado el producto académico colectivo que aquí se presenta.

El objeto de la investigación versa sobre la planeación y presupuestación participativa en el ordenamiento territorial de Bogotá, con la cual se pretende dar una mirada panorámica a la normativa que la precede, a los ejercicios de implementación, así como relacionar experiencias acerca de la planeación y la presupuestación participativa para demostrar que esta no deja de ser un ejercicio marginal, que no hace mella en los presupuestos de los gobiernos centrales, y tampoco impacta, de manera significativa, los procesos de planeación o de desarrollo territorial; para, finalmente, presentar una iniciativa encaminada a incitar a los tomadores de decisiones a pensar en ejercicios que cumplan con este cometido.

En el primer capítulo, de antecedentes, se describe el desarrollo de la participación, organización y movilización social desatada en la ciudad de Bogotá durante las últimas tres décadas del siglo XX, que redundaría en procesos de cambio social, cultural e institucional. Se describen los procesos de ocupación, construcción informal y resistencia, lo que dio lugar a una ciudad informal con una cantidad impresionante de problemas económicos, de carencia de infraestructura, de servicios públicos, y sociales, situación que se convertiría en el terreno abonado para el desarrollo de la movilización social, organizada en torno a conflictos relacionados con el territorio y el espacio urbano. En este capítulo se describen los amplios procesos de movilización, desatados por los pobladores de sectores populares de la ciudad, que conllevaron a negociaciones con la institucionalidad. Además, se describe la manera como esos procesos de movilización pasaron de la protesta a la propuesta, es decir, los movimientos de pobladores urbanos dejaron atrás la movilización con peticiones puntuales y se enfocaron en promover procesos de planeación participativa en algunas zonas de la ciudad; lo que constituye el antecedente más importante de planeación y presupuestación desde abajo y por iniciativa de la propia ciudadanía. Se relaciona el proceso de apertura democrática que vive el país durante la segunda mitad de los ochenta y los noventa, que se concreta en los procesos de descentralización política, administrativa y fiscal, la participación ciudadana en escenarios institucionales y la apertura de espacios para la palabra y la acción de los de abajo. Se describe el contexto internacional, nacional y local en medio del cual surgen los procesos de descentralización y apertura, se realiza una detallada relación de las normas tanto nacionales como distritales expedidas para permitir la participación ciudadana en espacios de representación local y sectorial. Finalmente, se hace balance de los procesos de apertura, descentralización y participación ciudadana. Aquí se describe la experiencia de las localidades en Bogotá, las alcaldías locales, las JAL y los FDL, los aprendizajes institucionales y los cambios que, por el camino, ha tratado de implementar la Administración distrital. Igualmente, se realiza un balance de la participación de las organizaciones en estos espacios institucionales y los procesos de movilización social de las localidades.

En el segundo capítulo se abordan referentes de la presupuestación y planeación participativa. En primer lugar, se evidencian casos y experiencias reconocidas a nivel internacional, con el fin de analizar cómo se ha abordado este tema en las diferentes latitudes, observando el desarrollo de este en contextos más cercanos; resaltando casos latinoamericanos, para llegar al caso colombiano en específico. Desde el surgimiento de las primeras experiencias de presupuestación participativa, actores sociales e institucionales se han aventurado a implementar en diversas latitudes este mecanismo; en unos casos de manera tímida y destinando pocos recursos, en otros, logrando decidir sobre grandes rubros e incidiendo sobre el ordenamiento territorial. Las experiencias pioneras, principalmente en Latinoamérica, se caracterizaron por ser propuestas interesantes, en las que, a partir de una necesidad y una rápida organización colectiva se crearon procesos sencillos que permitieron invertir rubros generosos de manera participativa. La característica común en esta primera generación de presupuestos participativos es que fueron propuestos por la comunidad, por organizaciones no gubernamentales o de la mano de gobiernos locales de corte contestatario; estas experiencias marcaron una tradición local de realizar presupuestos participativos. Luego, se describe la segunda generación de presupuestación participativa al inicio del siglo XXI. Se registra una expansión de esta modalidad, impulsada por la iniciativa de gobiernos locales guiados por estándares de gobernanza de los planes y Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que incluyen integrar procesos de participación y comunicación a los PDL. Sin embargo, factores como la intencionalidad política utilitarista de los procesos sociales, el impulso de agendas gubernamentales en los procesos de presupuestación, y la intermediación de lógicas burocráticas o empresariales en los procesos, impiden que los procesos signifiquen una participación incidente de las comunidades en el presupuesto. Es común que muchas políticas municipales vigentes de presupuestación participativa funcionen con un bajo porcentaje del presupuesto general del municipio; por lo que, a pesar de avanzar en procesos de gestión propios del concepto de gobernanza, se quedan cortas para entablar diálogos entre pares con la ciudadanía.

El tercer capítulo formula un diagnóstico de la planeación y presupuestación participativa en el ordenamiento territorial de Bogotá. En este se describen los aspectos constitucionales y legales existentes sobre el tema en Colombia, la forma como se definen y formulan los presupuestos participativos, la articulación y relación de estos con los programas y proyectos del POT y del PDD, así como la formulación, gestión e implementación a partir de aplicar la técnica administrativa y jurídica de la planeación y presupuestación participativa en el ordenamiento de la ciudad. Se hace un barrido de las dificultades del Estado y las instituciones para delegar o generar instancias de poder participativo, en el tránsito del país, por más de cien años, en intentos de reformas constitucionales que reconozcan la necesidad de construir un Estado social de derecho, otorgándole un lugar a la participación en la planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial. Además, se evidencian los aspectos constitucionales y legales relacionados con las disposiciones inherentes a los procedimientos que las entidades públicas deben adoptar en la formulación de su planeación y presupuestación, teniendo en cuenta, entre otros principios, la participación, determinando que las autoridades de planeación, durante el proceso de discusión de los diferentes instrumentos de planeación, deben hacer efectivos y eficaces los mecanismos de participación ciudadana. También, se expone el proceso metodológico de implementación y formulación de los presupuestos participativos en Bogotá, indicando las entidades encargadas. Finalmente, se presenta un análisis de las dificultades para implementar los programas y proyectos asociados al POT y al PDD mediante el mecanismo de los presupuestos participativos, continuando con la historia de múltiples desarrollos normativos y de políticas públicas inconclusas, a la irremediable necesidad de profundizar en los análisis para lograr avances en la reglamentación de los procedimientos para que la ciudadanía incida en los presupuestos participativos.

En el cuarto capítulo, de experiencias, se plantea cómo, a lo largo de la historia, han surgido iniciativas locales, que, partiendo de una planificación comunitaria y local, han logrado generar incidencia, fortalecer la participación ciudadana y elevar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad. Estas experiencias, apoyadas en iniciativas de presupuestos participativos, como una de las herramientas de democracia participativa, deberían aportar a la asignación eficiente y transparente de una parte de los recursos públicos, así como generar mayor equidad en su distribución y la posibilidad de hacer un seguimiento riguroso desde las comunidades beneficiarias. El capítulo incluye experiencias de planeación y presupuestación participativa respecto al ordenamiento del territorio, iniciativas que han surgido a nivel local, específicamente en Bogotá, desarrolladas desde el seno de las comunidades y cuya característica fundamental es la autogestión. Aunque también se relacionan experiencias surgidas desde la institucionalidad. Esta presentación de experiencias pretende identificar sus alcances, conflictos, retos y dificultades, con el fin de generar insumos para nuevas iniciativas de planeación y presupuestación participativa, que procuren avanzar en la incidencia en los territorios. Las experiencias novedosas pueden plantearse en dos vías: por un lado, las que se producen y fortalecen con recursos institucionales, teniendo en cuenta que, si bien hay límites, en la medida en que se debe responder a planes, programas y proyectos con metas precisas, también se puede avanzar en términos de la incidencia de las comunidades; por otra parte, se encuentran las que se realizan bajo la lógica de los proyectos autogestionados, que toman como punto de partida la realidad concreta de las comunidades, lo que permite que los actores que la gestionen propicien, generen, propongan y materialicen nuevas formas de ordenar los diferentes territorios, según las necesidades y aspiraciones de quienes los viven y recorren cotidianamente.

El quinto capítulo trata sobre el proceso más reciente de los presupuestos participativos en Bogotá, iniciado en 2020. Una mirada que presenta una relación entre las normas que lo establecen y reglamentan con su implementación en la ciudad, las instancias, los actores, los momentos, la metodología y la ejecución del ejercicio. En este capítulo se presenta una relación de los pasos administrativos y ejecutivos que la Administración distrital dio en los primeros ocho meses del 2020 para la implementación del ejercicio, así como una valoración del proceso, con sus aciertos y desaciertos, tratando de recoger las voces de los actores locales que han participado de este.

El sexto capítulo esboza una propuesta, con la cual se pretende avanzar en una nueva forma de participar en el ordenamiento territorial, a través de nuevas formas de gestión, para el afianzamiento de vínculos en la relación entre el ordenamiento territorial y los presupuestos participativos, como medios democráticos para la toma de decisiones sobre el desarrollo territorial. Se entiende, por lo tanto, que la destinación de parte importante del presupuesto a las iniciativas de la comunidad y de los sectores y procesos sociales presentes en el territorio, requiere de mecanismos claros y eficientes para la toma de decisiones sustentadas, lo que exige el esfuerzo de las administraciones públicas y de la misma comunidad, para cualificar el diálogo y la utilización de mecanismos que conduzcan a la mejor toma de decisiones. En la dinámica de utilización de instrumentos de planeación, gestión y financiación del desarrollo urbano y territorial, ha jugado un papel secundario para la destinación de los recursos públicos el mecanismo denominado como presupuestos participativos. Se hace énfasis en que los presupuestos participativos y el ordenamiento territorial tienen origen en procesos y momentos diferentes del ejercicio de la planeación, promovido por el Estado colombiano. No obstante, y dada la función que cada uno cumple, tienen naturalezas similares, por lo que este trabajo de investigación se ocupa de hallar los vínculos existentes tanto en su definición como en sus procedimientos, para explorar la idea de establecer nuevos vínculos que no solo consoliden sus alcances en el cumplimiento del principio de la planeación, sino que afiancen la participación democrática en las actuaciones que afectan el interés común. La propuesta presentada, considera que un instrumento como los presupuestos participativos no debe ser utilizado exclusivamente en la definición de un conjunto de obras menores, sino que debe ser utilizado en todo su potencial para la definición y financiación de obras y programas dirigidos al bien común y general de la ciudad y el territorio, que puedan trascender en escala e impacto y que se ejecuten con recursos del sector central de la Administración. Se trata de una propuesta que explora la posibilidad de implementar un ejercicio mediante el cual la ciudadanía pueda priorizar un proyecto o programa de desarrollo territorial, a través de un instrumento denominado Presupuesto Participativo Territorial (PPT), financiado por recursos del sector central.

Esta publicación pretende aportar elementos para el debate público sobre la asignación de los recursos provenientes de las rentas que capturan los municipios, en particular Bogotá, las cuales deben contar con mecanismos adecuados y eficientes para su redistribución en pos del mejoramiento de la calidad de vida de todos los ciudadanos. Nos interesa profundizar la discusión en los asuntos propios del ordenamiento territorial, así como la toma de decisiones y la asignación de recursos públicos para el desarrollo de acciones que promuevan un modelo de ciudad y territorio compartido.

Finalmente, no quisiéramos terminar sin hacer un reconocimiento y agradecer el apoyo de todas las personas y espacios que nos brindaron su ayuda de forma desinteresada y oportuna, ya que gracias a esto pudimos contar con el material y generar las reflexiones, análisis y conclusiones que aquí se expresan y que contribuyen a enriquecer el debate frente a la importancia que se le debe dar a los procesos de participación, a las organizaciones populares, sociales y comunitarias, y a los procesos de trabajo y acción territorial. La participación debe dejar de ser nominal y convertirse en real, ha alcanzado su madurez y se le puede reconocer la mayoría de edad, para que asuma la responsabilidad de sus decisiones frente a la ciudad y el territorio y pueda cualificar su accionar, haciendo parte activa de la toma de decisiones respecto a la asignación presupuestal de las prioridades consensuadas en el desarrollo territorial, y así poder garantizar el derecho a la ciudad y el territorio de todos los habitantes de Bogotá.

Ciudad Universitaria

Octubre de 2020, Bogotá D.C.

Capítulo I.Conflictos, problemáticas, movimiento social y protesta urbana. Antecedentes de la planeación participativa en Bogotá

En los años setenta del siglo XX, la sociedad colombiana no salía de su estupor ante la intensa transformación demográfica que, a partir de la segunda mitad del siglo, había llevado a cerca del 70 % de la población a habitar las ciudades, mientras que el 30 % habitaba en el campo; situación exactamente contraria a la de cuarenta años atrás, lo que ocasionó un crecimiento impresionante en el proceso de urbanización. La acelerada urbanización, producto de los fenómenos de violencia de los años cincuenta y del desplazamiento del sector agropecuario por los sectores industrial, comercial y financiero, convirtió a las ciudades en polos de atracción poblacional y económica. Estos procesos acompañaban en lo social y económico al acuerdo político conocido como Frente Nacional, que consistió en una alianza bipartidista liberal-conservadora para detentar el poder durante dieciséis años, entre 1958 y 1974.

Durante la década de los setenta, mientras el mundo vivía la crisis del capitalismo, en Colombia se implementaban medidas tendientes a fortalecer el crecimiento económico, con la industrialización, la sustitución de importaciones y el crecimiento urbano, mediante la promoción de la industria de la construcción.

El Gobierno de Misael Pastrana Borrero (1970-1974) impulsó su programa de las Cuatro Estrategias, una de las cuales motivaba y promovía la urbanización, dando incentivos a la industria de la construcción, mediante la atracción de mano de obra barata. En efecto, la ola de crecimiento de las ciudades siguió ampliándose de manera acelerada y descontrolada. Sin embargo, no hubo industria de la construcción ni Gobiernos suficientes que pudieran contener el acelerado crecimiento urbano. Millones de campesinos se ubicaron en las periferias de las principales ciudades, generando innumerables problemas sociales, urbanísticos y económicos que pusieron en riesgo la capacidad institucional de gobernabilidad de las ciudades colombianas.

Por su parte, Bogotá había llegado al final del siglo con grandes problemáticas sociales y territoriales, derivadas de la falta de planificación y de su incapacidad para atender la explosión demográfica de la segunda mitad del siglo XX, por lo que más del 30 % de la ciudad había sido urbanizada de manera informal, y tenía grandes problemas en materia de vivienda, infraestructura, servicios públicos y equipamientos sociales. En 1950, la ciudad contaba con más de 700 000 habitantes; para 1970, esta cifra ascendía a 2 200 000; y al finalizar el siglo, a más de 5 millones, es decir, en menos de cincuenta años se desarrolló la ciudad en tal magnitud, que sobrepasó las capacidades administrativas e institucionales para atender las crecientes demandas en materias urbanísticas, de servicios públicos y sociales, de infraestructura y de vivienda.

Durante las últimas tres décadas del siglo pasado se terminaba de configurar una ciudad con grandes desigualdades sociales, con graves problemas de segregación socioespacial, con enormes déficits de servicios y de vivienda, una ciudad que, en gran medida, se continuaba construyendo desde la informalidad; esto se convierte en escenario propicio para el surgimiento de la inconformidad y del descontento generalizado, lo que llevó a procesos de protesta, organización y movilización social.

En este capítulo se describe la participación, organización y movilización social, desatadas en la creciente ciudad de Bogotá durante las últimas tres décadas del siglo XX, que redundarían en procesos de cambio social, cultural e institucional. En la primera sección se describen los procesos de ocupación, construcción informal y resistencia en el territorio, lo que dio lugar a una ciudad informal con una impresionante cantidad de problemas económicos, sociales, de carencia de infraestructura, de servicios públicos y sociales, situación que se convertiría en el terreno abonado para el desarrollo de la movilización social organizada en torno a conflictos relacionados con el territorio y el espacio urbano en Bogotá. También se describen los amplios procesos de movilización desatados por los pobladores de sectores populares de la ciudad, que conllevaron a negociaciones con la institucionalidad.

En una segunda parte, se describe la manera como esos procesos de movilización pasaron de la protesta a la propuesta, es decir, los movimientos de pobladores urbanos dejaron atrás la movilización con peticiones puntuales y se enfocaron en promover procesos de planeación participativa en algunas zonas de la ciudad; lo que constituye el antecedente más importante de planeación y presupuestación desde abajo y por iniciativa de la propia ciudadanía. En algunos casos, las organizaciones confluyeron en procesos unitarios, estudiaron y diagnosticaron los problemas de sus vecindarios y terminaron formulando Planes de Desarrollo Zonal, los cuales serían objeto de negociación con las autoridades de la ciudad.

En una tercera parte, se describe la apertura democrática que vive el país y la ciudad durante la segunda mitad de la década de los ochenta y los noventa, que se concreta en los procesos de descentralización política, administrativa y fiscal, la participación ciudadana en escenarios institucionales, la apertura de espacios para la palabra y la acción de los de abajo. Así mismo, se describe el contexto internacional, nacional y local en medio del cual surgen los procesos de descentralización y apertura, se realiza una detallada relación de las normas, tanto nacionales como distritales, que se expidieron para permitir la participación ciudadana en amplios espacios de representación local y sectorial.

En un último apartado, se hace un pequeño balance de los procesos de apertura, descentralización y participación ciudadana. Se describe la experiencia de las localidades en Bogotá, las alcaldías locales, las Juntas Administradoras Locales (JAL) y los Fondos de Desarrollo Local (FDL), los aprendizajes institucionales y los cambios que, por el camino, ha tratado de implementar la Administración distrital. Igualmente, se realiza un balance de la participación de las organizaciones en estos espacios institucionales y los procesos de movilización social de las localidades.

1.1 Ocupando, construyendo y resistiendo en el territorio. Antecedentes de movilización social organizada en torno a conflictos relacionados con el territorio y el espacio urbano en Bogotá

Ante la incapacidad de las autoridades para solucionar los problemas asociados al desarrollo urbano, los habitantes optaron por desarrollar sus propias estrategias. Estas combinaban acciones autogestionarias, de resistencia y de movilización, para exigir del Estado, soluciones a sus problemáticas. Según Torres (2007):

Una vez obtenido el terreno y a la par que iban autoconstruyendo paulatinamente sus viviendas, la preocupación central de sus habitantes se centró en la consecución de agua, energía eléctrica, alcantarillado y transporte, así como en la construcción de espacios de encuentro y afirmación cultural. (p. 22)

Las tradicionales maneras de enfrentar sus problemas, traídas de sus lugares de procedencia, fueron aplicadas para la solución en los nuevos espacios de habitación. Sin embargo,

Cuando el carácter o la magnitud de los problemas sobrepasaba la capacidad de los mecanismos tradicionales de solidaridad familiar y vecinal, los pobladores generaron formas asociativas más estables, como las juntas de mejoras, las juntas o asociaciones de vecinos y los comités de barrio, las cuales centralizaron el trabajo comunitario y la relación con las instituciones externas para obtener recursos. (Torres, 2007, p. 23)

En Bogotá, entre los años sesenta y noventa, los habitantes se organizaron de manera autogestionaria para solucionar los problemas propios de la vida urbana: la construcción de sus viviendas, de acueductos y alcantarillados, de vías, de salones comunales, escuelas e iglesias, la atención de los niños preescolares, etc. Existe bastante evidencia documental de la historia de organizaciones comunitarias de diferentes barrios de Bogotá, que han sido protagonistas en la construcción de barrios y la generación de programas sociales, culturales, artísticos y comunitarios (Torres, 2007). Estas organizaciones contribuyeron a la construcción de buena parte de la ciudad.

Sin embargo, no todos los problemas se podían resolver por las vías de la autogestión: los niños requerían educación, se necesitaba atención en salud, construcción de más vías, servicios públicos, entre otros; y los habitantes se vieron obligados a las vías de hecho para obtener soluciones. Torres (1993) señala que, entre 1958 y 1974, se produjeron 41 acciones de movilización de habitantes de barrios populares de Bogotá (tabla 1), entre paros cívicos, bloqueo de vías, marchas, mítines y resistencia a desalojos, en búsqueda de soluciones a problemas relacionados con acueducto, alcantarillado, transporte, escuelas, vías y vivienda, etc.

Tabla 1. Modalidades de protesta urbana barrial en Bogotá entre 1958 y 1974

Modalidad

Número

Porcentaje

Paros cívicos y bloqueo de vías

16

39.6 %

Manifestaciones pacíficas

11

26.5 %

Resistencia a desalojos

2

4.9 %

Fuente: elaborada a partir de Torres (1993).

Estos procesos de movilización eran alentados por el auge de la movilización social y la creciente influencia de los movimientos de izquierda que se imponían en América Latina. Mientras las tradicionales formas de gobierno centralistas, clientelistas y autoritarias entraban en crisis (Velásquez y González, 2003) y no tenían manera de enfrentar la dimensión de los problemas urbanos generados por las políticas desarrollistas en las principales ciudades, en particular en Bogotá, se vivían intensos procesos de organización y movilización de pobladores de los barrios, al tiempo que crecía la movilización de trabajadores, campesinos y estudiantes, y proliferaban las organizaciones de izquierda.

El momento más álgido de la movilización social se vivió durante el Paro Cívico Nacional del 14 de septiembre de 1977, convocado por las centrales obreras, que alcanzó dimensiones dramáticas en Bogotá, debido a las movilizaciones, pedreas y alzamientos populares que se presentaron en diferentes lugares, los cuales no pudieron ser controlados por las autoridades (Medina, 1984). Durante los años setenta, los procesos de organización y movilización de los pobladores de Bogotá empezaron a experimentar un escalamiento. Pasaron de prácticas de organización y movilización puntuales y de escala meramente barrial hasta ese momento, a procesos de movilización que agrupaban diferentes barrios y zonas de la ciudad. Este es el caso de la primera gran movilización social de escala zonal, que se presenta contra la construcción de la denominada avenida de los Cerros, protagonizada por pobladores urbanos de las zonas de Chapinero, Santa Fe y San Cristóbal.

En 1971, el entonces alcalde de Bogotá, Carlos Albán Holguín, contrató un empréstito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para realizar un proyecto conocido como el Programa Integrado para el Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá (Piduzob), cuyo principal componente era la construcción de la avenida de los Cerros, que atravesaría la ciudad de norte a sur por el oriente y que afectaría a los barrios ubicados en las laderas de los cerros orientales (Janssen, 1984).

Los habitantes, alarmados por la amenaza de desalojo, reaccionaron con la conformación de los comités pro defensa, que se conformaron en cada barrio y más adelante, con la Unión de Comités Pro-defensa de la Zona Oriental de Bogotá. Durante dos años, los comités desarrollaron acciones de movilización, resistencia, mítines, marchas, concentraciones, quemas de facturas, acciones de solidaridad, entre otras. Se habla de la existencia de comités en por lo menos 36 barrios. Lograron el apoyo de grupos políticos de izquierda, liberales, activistas y sindicalistas, evitando el desalojo de algunas casonas en los barrios La Perseverancia, Las Aguas, La Concordia y Mariscal Sucre en Chapinero.

Los habitantes hicieron lobby ante otras autoridades, realizaron debates en el Concejo y acudieron a los medios de comunicación. La ciudad se enfrentó a la primera movilización social de gran envergadura, motivada por el desarrollo de un proyecto urbano, que es frustrado luego de la renuncia del alcalde mayor. En 1974, con la elección de Alfonso López Michelsen como nuevo presidente de la República y la designación de un nuevo alcalde2, se aplazarían las obras, y la avenida de ocho carriles quedó reducida a la avenida Circunvalar, construida en los primeros años de la década de los ochenta. (Torres, 1993). De todas maneras, en el barrio Atanasio Girardot, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) adquirió cerca de 100 predios, desalojando a 200 familias. Esta fue la más grande y articulada experiencia de organización y movilización de los pobladores urbanos de la ciudad y marcó un hito en los procesos sociales que vendrían a futuro.

Para ilustrar el ambiente de movilización que vivían los barrios populares de Bogotá en esos años, Torres (1993) reseña un paro cívico en el sur oriente de la ciudad, realizado el 27 de noviembre de 1974: “El día señalado, los habitantes de 30 barrios surorientales obstaculizaron la carretera a Villavicencio con troncos, piedras, fogatas y vidrios rotos. La llegada de la policía originó enfrentamiento con los manifestantes; enfrentamientos que se prolongaron durante 48 horas” (p. 161). Los motivos de la manifestación estaban relacionados con problemas de transporte, y serían atendidos luego del paro cívico, con la firma de un acuerdo entre la Administración distrital y los líderes de la protesta.

En la segunda mitad de los años setenta, el gobierno transformaría el Piduzob, descartando la construcción de la avenida de los Cerros, para definir un nuevo programa, que consistía en la construcción de circuitos viales, lo que incluía obras sociales, buscando solucionar los problemas de transporte en cerca de cien barrios de estratos sociales bajos, ubicados en los cerros orientales. Los pobladores sospechaban que se trataba de un proyecto que tarde o temprano los expulsaría de sus territorios, por lo que revivieron los comités pro defensa e iniciaron nuevamente la resistencia y las acciones de solidaridad ante posibles desalojos.

En Chapinero conformaron una Asociación de Comités, que negoció con la Administración para la ejecución de un anillo vial, logrando el traslado de los habitantes afectados por el trazado, que serían indemnizados,

[…] de tal manera que, una vez más, se materializaban algunas reivindicaciones de los Comités Pro-Defensa, como las de exigir el pago de un justo precio por los predios afectados y reclamar que a la mayoría de las familias se les respete su derecho a vivir en la zona, tal como lo siguen haciendo. (Chaparro et al., 1997, p. 38)

Más adelante, durante los años ochenta, habitantes de los barrios de la zona centro oriental lograron detener la construcción de la avenida de los Comuneros, con la conformación de un Consejo de Organizaciones Populares, que terminaría en un proceso de organización, movilización y negociación con autoridades distritales, destinado a impedir los desalojos en los barrios Belén, Lourdes, Antigua Fábrica de Loza y Santa Bárbara. La Administración distrital se proponía el desarrollo del proyecto de una avenida que uniera la avenida Caracas con la avenida Circunvalar, lo que implicaba la adquisición de predios y el desalojo de cientos de familias asentadas en la zona. Luego de un largo proceso de socialización, información y discusión, líderes de organizaciones comunitarias logran reunir a las comunidades para hacer frente al proyecto. En un Consejo de Gobierno llevado a cabo en 1987, con la presencia de más de tres mil habitantes, el IDU y el alcalde Julio Cesar Sánchez determinan aplazar el proyecto (Corte y González, 1989).

Los estudios realizados por Torres (2007) evidencian que los pobladores urbanos multiplicaron sus acciones de protesta y de movilización. El investigador sostiene que, aunque

[…] los paros cívicos disminuyeron en esta década, vale la pena valorar su importancia, por cuanto requieren la preparación y coordinación de diferentes actores sociales. Así, en junio de 1993 los habitantes de la localidad de Engativá realizaron un paro cívico para protestar por el mal estado de la malla vial y en octubre del mismo año las organizaciones populares y algunas JAC de Ciudad Bolívar realizaron un paro cívico que bloqueó dos salidas estratégicas de la ciudad durante 13 horas. (p. 280)